Под местным управлением понимают управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую или администрацией вышестоящего территориального уровня или администрацией вышестоящего территориального уровня. Таким уровнем, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами.
В отличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной территориальной единицы для самостоятельного решения вопросов местного значения (ст.1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении»). Местное самоуправление – форма организации граждан для решения определенных задач, оно способствует приближению. власти к населению с учетом местных условий и особенностей.
Местное самоуправление осуществляется в границах административно–территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области.
Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов – представительные органы государственной власти на соответствующей территории.
В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной, что позволяет четко в законодательстве определять полномочия данных Советов.
К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) районные Советы;
К базовому – городские (городов областного подчинения и районные Советы;
К областному – областные Советы. Минский городской Совет обладает полномочиями базового и областного Совета.
В соответствии со ст.118 Конституции местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на 4 года. Согласно Закона от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального деления Республики Беларусь» районы в городах не отнесены к административно территориальным единицам.
В целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности на основании указанного Закона города могут быть разделены на районы, не являющиеся административно-территориальными единицами. В таких территориальных единицах: в районах городов, некоторых поселках городского типа и некоторых городах районного подчинения Советы депутатов не создаются.
Система местных органов управления (в отличие от местных органов самоуправления) состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов. Исполнительными и распорядительными органами являются:
На территории области, района, города, поселка, сельсовета – исполнительный комитет;
На территории района города – местная администрация района.
Исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней являются органами местного управления общей компетенции. В их состав помимо председателя входят заместители, управляющий делами, секретарь и члены исполнительного комитета.
В формировании исполнительных комитетов участвуют две ветви власти. Председатель областного Совета назначается Президентом и утверждается областным Советом. В случае отказа в утверждении кандидатуры Президент предлагает другого кандидата на должность, если и ему будет отказано, Президент вправе сам принять решение и назначит председателя своим решением. Кандидатуры заместителей председателя областного, Мингориспокома, согласуются с Президентом. Назначение на должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов производиться Председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение в случае повторного отказа соответствующего районного Совета.
В городе Минске руководители местных районных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично назначаются на должности и освобождаются от должности все главы администраций районов, и иных территориальных единиц. Примерная структура исполнительного комитета и районной администрации утверждена Указами Президента.
Применительно к организации и деятельности местных органов в литературе и законодательстве разных стран используют различные понятия "местное управление", "местное самоуправление", "муниципальное управление". Однако до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия, а потому одинаковые по сущности явления определяют различными терминами, и наоборот.
Термин "местное управление" используется для обозначения подчиненных территориальных единиц американских штатов, которые имеют определенные властные полномочия, осуществляемые независимо от внешнего контроля, и в которых обычно существуют способы участия сообщества в определении местной политики и администрации.(Там же, p.4).
Таким образом, "местное" управление, исходя из этимологического смысла слова - управление определенной местностью. Отсюда и следует обычно утверждение, что местное управление является частью управления нацией или штатом, которое имеет дело главным образом с вопросами, касающимися людей определенной местности или района. В этом есть определенный бесспорный резон, очевидно, что иностранные отношения, оборона и т.п. являются не местными, а преимущественно общенациональными функциями. С другой стороны, деятельность города по обеспечению уличного освещения, парков, сбора мусора и т.п. связана прежде всего с местными интересами и приносит немедленную и непосредственную пользу жителям данного сообщества.
Однако, хоть функциональный критерий важен и необходим, он недостаточно конкретен и четок, чтобы выступать в качестве основы для выделения местного управления из всей системы управления, поскольку сформулировать перечень местных функций - задача чрезвычайно сложная.
Еще более сомнительным, пожалуй, следует признать другой критерий.
Для того, чтобы местная единица могла быть квалифицирована как единица управления, она должна отвечать, как минимум, трем основным критериям:
Во-первых, местная единица должна существовать как организованное целое, наделенное такими корпоративными полномочиями, как право выступать истцом и ответчиком в суде, заключать контракты, иметь собственность;
Во-вторых, единица должна носить управленческий характер;
В-третьих, единица должна обладать значительной автономией, проявляющейся в финансовой и административной независимости, подчиняясь только требованиям закона штата и надзору
Критерий значительной автономии, вероятно, наиболее существенный признак местного управления, так как подразумевает степень независимости от внешнего контроля. Как принадлежность штата, все единицы местного управления подконтрольны штату, по крайней мере в определенных пределах и при осуществлении определенных полномочий. Однако считается, что достаточная автономия существует, если единица имеет разумные пределы независимости в административных и финансовых делах.
Чтобы выступать в качестве муниципальной структуры, местное управление должно иметь и определенную территорию, и население, т.е. должна быть создана для обслуживания граждан, имеющих установленную территорию проживания. Равно как оно должно быть идентифицировано в собственном названии, выделяющем его из других существующих единиц. А для того, чтобы обслуживать граждан, эта единица должна иметь и определенную организационную оформленность, и осуществлять определенные существенные властные полномочия, которые включают и право выступать в суде в качестве истца и ответчика, и право заключать контракты и пр.
Одним словом, местное управление определяется государственным законом как муниципальные корпорации, публичные корпорации или как органы корпоративные и государственные (политические).
Управление на местах в различных странах осуществляется разными органами, которые существенно отличаются порядком формирования, компетенцией, уровнем автономности в решении местных дел, характером взаимоотношений с центральной властью. Поэтому в системе местных органов зарубежных стран можно выделить две группы, или два вида, органов: органы местного управления и органы местного самоуправления. Главный критерий отнесения к тому или иному виду - порядок формирования органа, определяющий, соответственно, и остальные характеристики его функционирования, прежде всего взаимоотношение с центральной властью.
К органам местного управления следует отнести назначаемые из центра, а, следовательно, отвечающие за свою деятельность по решению местных вопросов перед центральным правительством (или правительством субъекта федерации). Эти органы выступают в качестве "агентов" этого центрального правительства на местах, одним из звеньев единой управленческой системы, как правило, включенных в иерархические связи.
В "Европейской Хартии Местного самоуправления". В соответствии со статьей 3 Хартии "1.Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.
2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними."
Но выборность - не единственный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов. Но самое, пожалуй, главное отличие - отсутствие в системе местного самоуправление иерархических отношений. Система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие органы.
Итак, основными чертами строго централизованной системы управления местными делами (в нашем понимании близкой к системе местного управления, но полностью не тождественной ей) можно считать следующие:
а)местные органы не обладают самостоятельностью в решении местных дел;
б)главой административно-территориальной единицы признается единоличный руководитель - назначаемый из центра администратор;
в)все местные органы обладают полномочиями двух видов - осуществление общегосударственных мероприятий и управление местными делами;
г)выборные учреждения - советы - играют преимущественно роль совещательных учреждений;
д)существует строгая иерархия администраторов.
При данной системе глава административно-территориальной единицы выступает в двух качествах: во-первых, как глава местной администрации, во-вторых, - как агент правительства, представляющий центральную власть на местах.
Наличие советов - выборных учреждений - при данной системе не является обязательным, а лишь возможным.
Муниципальная система (вернее, система местного самоуправления) по своим признакам представляет собою почти полную противоположность предыдущей. Она характеризуется следующим:
а)относительной самостоятельностью местных органов в решении местных вопросов;
б)главою административно-территориальной единицы является коллегиальный представительный орган, избираемый населением;
в)глава местной администрации выступает лишь как "деятель местного масштаба", но не представитель центра;
г)отсутствием, как правило, иерархии советов;
д)муниципалитеты, как правило, не составляют единую систему в масштабах страны и действуют наряду со строго централизованной.
Едва ли можно так категорично применительно к развитым странам говорить о полном отсутствии у органов местного управления самостоятельности в решении местных дел, все равно что наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при самой строгой централизации власти органы, наделенные соответствующими полномочиями по осуществлению конкретных функций, наделяются и относительной самостоятельностью действий, пусть и в определенных рамках. Речь как раз и идет о широте и жесткости этих рамок, а соответственно о большей или меньшей степени относительной самостоятельности органов местного управления и самоуправления.
Местные органы самоуправления также обладают относительной, но не абсолютной, самостоятельностью, что, разумеется, не следует рассматривать в качестве ущемления их прав, недостатком таковой системы. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, ведет к дроблению администрации, создает почву для всякого рода злоупотреблений.
Таким образом, и органы местного управления, и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с разной лишь ее степенью. И для органов местного самоуправления определение разумных, оправданных рамок относительной самостоятельности играет, пожалуй, жизненноважное значение, поскольку излишнее их сужение, установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое администрирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу самоуправления, предоставление же абсолютной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, в местничество, что затруднит функционирование государства как единого целого.
Определившись с соотношением понятий "местное управление" и "местное самоуправление", перейдем к вопросу о том, какое место среди этих двух явлений занимает "муниципальное управление". Вопрос этот тем более важен, что чаще всего происходит смешение именно двух понятий - местное самоуправление и муниципальное управление. Нередко эти понятия употребляются как тождественные. Вряд ли с этим можно согласиться.
Местное самоуправление неоднородно по своей сущности и формам реализации и здесь необходимо обратиться к административно-территориальному устройству страны. Как известно, можно выделить административно-территориальные единицы, сложившиеся исторически, естественно, как места проживания граждан - это различные населенные пункты (города, поселки и т.п.), и "искусственно" созданные административно-территориальные единицы - области, районы,графства и т.п. Последние создавались преимущественно по административно-политическим соображениям -облегчение управления отдельными частями единого целого -государства. И на этом уровне чаще всего действует как раз местное управление в чистом виде или с элементами самоуправления, поскольку для соответствующих местных органов приоритетными являются интересы государства или данной территориальной единицы как части государства.
Муниципальное же управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориальной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими.К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов. Остальные же органы местного самоуправления, действующие в "искусственных" административно-территориальных единицах, можно определить как "региональную администрацию", построенную на началах самоуправления.
Таким образом, как видно из вышеизложенного, понятия "местное управление", "местное самоуправление" и "муниципальное управление" имеют как общие черты, так и различия. Общее, что их объединяет - все они являются "местными", функционируют на местном уровне, в той или иной степени предназначены решать вопросы местного значения, осуществлять руководство определенной территориальной единицей.
Различия же между ними касаются как порядка формирования, так и компетенции, взаимоотношений с центральной властью и другими органами, действующими на местах, и т.п. И эти различия, в большей части, столь существенны, что делают недопустимым подмену понятий без искажения их существа.
Попытаемся обобщить все вышеизложенное и сформулировать некоторые выводы и определения.
1. Понятие "местное управление" употребляется в широком и узком смысле слова.
Под местным управлением в широком смысле слова понимается управление делами определенной территориальной единицы,осуществляемое на началах централизации или самоуправления назначаемыми или избираемыми органами.
Местное управление в узком смысле слова (как отличное от самоуправления), как мы уже говорили, характеризуется: назначением должностных лиц сверху, включением органов местного управления в единую систему управления с иерархическими отношениями -отношениями власте- подчинения, ориентированностью деятельности прежде всего на общегосударственные (или субъектов федерации) цели. Следовательно, под местным управлением в узком смысле слова можно понимать низовое звено единой системы государственного управления, осуществление назначаемыми чиновниками руководства развитием отдельной территориальной единицы в целях реализации общегосударственных (штатных) целей (мероприятий) и регулирования и контроля местных дел.
2. Местное самоуправление, в отличие от местного управления, ориентировано на местные нужды и интересы, осуществляется органами, избираемыми на основе всеобщего избирательного права (нередко с участием органов, должностных лиц, назначаемых этими выборными органами), подответственными населению и обеспечивающими частое и широкое участие жителей самоуправляющейся единицы в решении местных вопросов. Понятие местного самоуправления уже сформулировано в приведенном ранее определении из Европейской Хартии местного самоуправления, но попытаемся на его основе сформулировать собственное, исходя из описанных ранее характерных признаков, присущих местному самоуправлению:
Местное самоуправление - это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения и при частом и широком участии этого населения.
3.Муниципальное управление можно определить как разновидность местного самоуправления, осуществляемого в рамках естественно сложившихся как места проживания граждан населенных пунктах.
4.Единицами местного управления и самоуправления следует считать территориальные единицы, имеющие легально идентифицированную территорию и проживающее на ней население, собственную управленческую структуру и обладающие определенной степенью самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов.
5.Понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление" нельзя признать ни абсолютно тождественными, ни абсолютно различающимися, их следует рассматривать как общее и частное. И здесь, как мне кажется, наиболее точно их соотношение может быть выражено в логической формуле: все муниципальное управление является местным самоуправлением, но не все местное самоуправление является муниципальным управлением.
Местное самоуправление - самостоятельна, ответственная деятельность местных сообществ людей по решению вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в соответствии с Конституцией России, федеральными и иными законами, нормами, правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации, федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» Местное самоуправление осуществляется населением через представительные и исполнительные органы местного самоуправления. А также непосредственно – путем проведения местных референдумов, сходов, собраний, конференций жителей и в других формах. Но главным субъектом местного самоуправления является местное население. Представительные органы местного самоуправления выявляют волю, интересы местного населения и выражают их в виде решений, которые реализует местная исполнительная власть. Представительные органы выбираются населением в количестве от 5 до25 делегатов) в зависимости от численности населения соответствующей территории) сроком на 4 года. Основная часть депутатов этих органов работает на непостоянной основе. В составе представительного органа местного самоуправления работают постоянные депутатские комиссии и комитеты. Важные вопросы местного значения решаются на сессиях – собраниях депутатов представительного органа (местный бюджет, отчет о его исполнении, установление местных налогов и сборов, программа развития территории и др.).
- В чем отличие местного самоуправления от государственной власти и от общественных организаций?
Отличия МСУ от государства, установленные профессором Велиховым:
1. Различия в характере власти: местная власть – власть подзаконная, действующая в рамках, установленных верховной властью.
2. Разграничение сфер компетенции государства и МСУ. Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
3. Самостоятельность источников средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
4. Теоретически ограниченный, выборный принцип, согласно которому МСУ – способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень – наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
Общественная организация - это неправительственное, негосударственное, добровольное объединение граждан на основе совместных интересов и целей.
- Правовая основа местного самоуправления РФ.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;
федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
1. Принципы и формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления
Исходя из "Основных положений государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденной Указом Президента РФ, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся на основе принципов законности, сотрудничества, взаимного уважения, взаимной ответственности1. К принципам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления следует также отнести: всестороннюю поддержку местного самоуправления со стороны государства; невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивают защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления, гарантируют и обеспечивают финансовую самостоятельность местного самоуправления. Согласно ст.9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. С целью обеспечения становления и развития самоуправления в Российской Федерации Постановлением Правительства РФ утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления1.
Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, как отмечается в "Основных положениях государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Российской Федерации", должна быть ориентирована на "эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации"2.
Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется и органами власти субъектов РФ. В Тюменской области, например, распоряжением Губернатора области утверждена "Концепция содействия комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований Тюменской области".
К основным формам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления можно отнести: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти1.
Понятие МС в Европейской хартии МС и в российском зак-ве.
(ЕвроХ)МС - право и реал способность самоуправляющихся территор общностей упр-ть и решать в рамках законов под свою отв-ть значит часть публич дел в интересах гр-н, проживающих на соотв терр-ии
* это дб закреплено в з-не
* решать => могут издавать акты
* управлять => осущ-ть исполнит-распорядит ф-ции
* право и реал способность => четко указано на правосубъектность
Гл идея (Хартии) - органы МС составляют 1 из основ любого демократического строя, право гр-н уч-ть в упр-ии гос делами - 1 из важнейших демократических пр-пов, непосредственно мб осуществлен именно на местном уровне.
Представит органы обязательны, они дб выбраны путем свободных, равных, прямых и всеобщих выборов, МС может проводить собрания гр-н, референдумы и др формы прямого волеизъявления, иметь исполнит органы, управлять значительной частью общественных дел и т.д. Полномочия и финансовые ресурсы дб соразмерны, дб предоставлены средства, причем часть средств поступает за счет местных сборов и налогов.
(131-ФЗ) МС - форма осущ-ия народом своей власти, обеспечивающая в пределах, уст-ых зак-вом, сам-ое и под свою отв-ть решение населением непосредственно и (или) через органы МС? местного значения исходя из интересов населения с учетом историч и иных местных традиций.
КРФ говорит о 2х формах МС, т.е. она закр-ет статус МС как 1)основу конст строя и 2)форму народовластия
Форма децентрализации власти
Форма самоорганизации местных жителей
Деят-ть гр-н по? местного значения
Публичная власть, взаимодействующая с гос властью
Отличие
1. В характере власти . Центральная гос. власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же МС - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.
2. Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. отграниченность круга дел, предоставленных МС.
3. Самостоятельные источники средств.
4. Территориально-ограниченный выборный принцип. Территория действия МСУ ограничивается территорией МО. Гос. власть отдалена от народа, а МСУ-приближено.
В отличие от органов гос власти органы МС действуют не от имени гос-ва, а от имени местного сообщества.
Материально-финансовую базу деят органов МС составляет мун собственность, бюджет; органов гос власти - гос собственность и бюджет.
Органы МС не обладают правом осущ. собственно законодат. власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих законы общие, является достаточно важным критерием, отличающим МС. Безусловно, органы МС издают НА, но они по своей природе являются подзаконными актами.
Органы МС не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от гос как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.
Сходство:
Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих гос власти: это виды публичной власти; используются те же методы управления и организационного построения управленческих структур, выполняются аналогичные функции(только объём разный)