Основные формы взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления определены в Законе о прокуратуре, согласно которому прокуратура осуществляет надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соответствием законам издаваемых указанными органами правовых актов.
В этих целях органы прокуратуры и местного самоуправления осуществляют обмен информацией (в том числе посредством актов прокурорского реагирования) об имеющихся нарушениях, принимают меры к их устранению, а также к устранению способствующих им причин и условий.
Все формы взаимодействия в зависимости от целей условно можно разделить на профилактические (превентивные), когда взаимодействие осуществляется в целях недопущения нарушений закона, принятия незаконных правовых актов, и на те формы, когда взаимодействие осуществляется в целях устранения уже совершенных нарушений чаще всего путем внесения актов прокурорского реагирования. Такие, назовем их реакционные, формы взаимодействия преобладали в практической деятельности органов прокуратуры до 2007 г. Приказами Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, от 2 октября 2007 г. N 155 были закреплены требования, не ослабляя надзора за законностью нормативных правовых актов, принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, готовить по ним заключения, использовать иные профилактические формы взаимодействия. Приказ Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" окончательно закрепил тенденцию к снижению давления на органы местного самоуправления.
Вместе с тем в настоящее время существенное значение приобретает вопрос о том, какие формы взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления (превентивные или реакционные) являются наиболее эффективными и способствуют укреплению законности.
Прокуратурой города Новосибирска наработана обширная практика использования различных форм взаимодействия с органами местного самоуправления городского округа. Наиболее характерна оценка законности проектов всех нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов и мэром города Новосибирска, участие в их разработке и обсуждении в рамках рабочих групп, постоянных депутатских комиссий, президиумов мэрии города. Вопросы взаимодействия, в том числе обмена проектами нормативных правовых актов и информацией о результатах их оценки, урегулированы в трехстороннем соглашении, заключенном между прокуратурой г. Новосибирска, мэрией города и Советом депутатов, а также в регламентах работы этих органов местного самоуправления. На регулярной основе с участием прокурорских работников и муниципальных служащих проводятся совместные совещания-семинары, направленные на повышение качественного уровня правотворчества. Принимаемые меры способствуют снижению числа выявляемых органами прокуратуры незаконных нормативных правовых актов.
Однако применение органами прокуратуры превентивных (профилактических) форм взаимодействия с органами местного самоуправления не всегда имеет позитивный результат и в некоторых случаях приводит к затягиванию процесса приведения местных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, особенно в тех случаях, когда вопрос требует сложного правового анализа, обладает принципиальным для правоприменения характером.
Примером может служить практика взаимодействия прокуратуры и Совета депутатов г. Новосибирска с целью приведения в соответствие с федеральным законодательством положений местных нормативных правовых актов, регулирующих полномочия представительного органа и его депутатов в сфере управления муниципальным имуществом.
В одном из поступивших в прокуратуру города для оценки проектов решений Совета депутатов предлагалось внести изменения в Порядок размещения временных объектов на территории г. Новосибирска. Суть изменений заключалась в закреплении права депутата, в округе которого расположен такой объект, давать согласие на заключение и продление срока действия договора аренды земельного участка под ним.
В другом случае прокуратурой города оценивался проект решения Совета депутатов города о внесении изменений в Порядок управления и распоряжения имуществом муниципальной казны города Новосибирска. Этим проектом предлагалось наделить Совет депутатов правом согласовывать решение мэрии города об использовании права требовать выкупа акционерным обществом принадлежащих городу Новосибирску акций.
Положения двух названных проектов по результатам проведенной прокуратурой города правовой оценки были признаны незаконными. Заключения с обоснованием позиции прокуратуры и предложением исключить незаконные положения до принятия в установленном порядке нормативных правовых актов были направлены в Совет депутатов. Однако с учетом того, что вопрос и в том и в другом случае имел принципиальное значение для депутатов, предложения прокуратуры города, в том числе по результатам обсуждения с участием прокурорских работников на сессии представительного органа, были отклонены. Не была поддержана и просьба прокуратуры, обращенная в письме на имя мэра города, не подписывать решение Совета депутатов, содержащее незаконные положения.
В силу п. 4.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты необходимо руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт. Обратиться с заявлением в суд, в соответствии с этим пунктом Приказа, прокурор может лишь в случае отклонения протеста. Для реализации указанного требования прокуратура города незаконные решения Совета депутатов после их опубликования и вступления в силу опротестовала. Протесты были рассмотрены на очередной сессии Совета депутатов. В связи с тем что позиция представительного органа не изменилась, протесты, как и ожидалось, были отклонены. Решения суда первой инстанции, которыми были удовлетворены требования прокуратуры города о признании нормативных правовых актов противоречащими федеральному законодательству, были оспорены Советом депутатов в вышестоящие судебные инстанции, однако оставлены в силе. Таким образом, правовые нормы, на незаконность которых прокуратура города указывала еще на стадии разработки проекта документа, действовали в течение недопустимо длительного срока. Подобные ситуации не единичны.
Представляется, что сокращению времени, требуемого для приведения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством, способствовала бы новая редакция п. 4.2 названного Приказа Генерального прокурора РФ N 195, которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта.
Неисполнение законных требований прокурора о необходимости привести в соответствие с федеральным законодательством муниципальные правовые акты и последующее затягивание процесса восстановления законности влечет негативные последствия, в том числе и административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ, которая зачастую не применялась по причине пропуска установленного ст. 4.5 КоАП трехмесячного срока привлечения к ответственности. Поэтому представляется, что внесенные Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 434-ФЗ в ст. 17.7 КоАП изменения, дополнившие санкцию дисквалификацией виновного должностного лица и, соответственно, увеличившие срок привлечения к ответственности до одного года, будут безусловно способствовать укреплению законности в сфере муниципального правотворчества, а также повышению эффективности всех форм взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления.
1. Место и роль прокуратуры в современной России
Прежде чем говорить о взаимодействии органов прокуратуры с другими органами государственной власти нужно определить, к какой ветви власти относится сама прокуратура.
И здесь сразу возникает вопрос: “к какой ветви власти относится прокуратура?”. Самое интересное, что ни к какой. Прокуратура не является органом ни исполнительной, ни законодательной, не судебной властей. Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”, на который ссылается Конституция, не относит прокуратуру к какой-либо ветви власти. Однако, в самой Конституции РФ, прокуратура “находится” в главе “судебная власть” http://www.consultant.ru/popular/cons/1_2.html, хотя прокурор и участвует в некоторых судебных заседаниях, он не является судьёй, и, с тем же успехом, можно было бы назвать адвокатов представителями судебной власти, что было бы не верно. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью. http://www.consultant.ru/popular/cons/1_2.html
В других государствах прокуратура отнесена к исполнительной ветви власти, но, я считаю, что нужно создать отдельную, 4-ю ветвь власти - “прокурорского надзора”, и, я полагаю, это ликвидирует пробелы в праве и увеличит эффективность прокурорского надзора.
Но при всей независимости прокуратуры, в целях обеспечения большей эффективности защиты граждан, прокуратура взаимодействует со всеми 3 ветвями власти Российской Федерации:
1. Взаимодействие прокуратуры с судебной властью.
Взаимодействие прокуратуры с судебной властью частично описано в Федеральном Законе “О прокуратуре Российской Федерации”, разделе IV. http://www.consultant.ru/popular/prosec/49_1.html Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Именно защита.
В обыденном правосознании и закрепилась мысль о том, что прокуратура - “орган надзора и обвинения”, почему-то, только в последние годы появилась тенденция, воспринимать прокуратуру органом “защиты прав и свобод граждан”, хотя сам надзор, то есть контроль за соблюдением законов, естественная функция прокуратуры и предполагает, защиту прав и свобод граждан. Так же в соответствии с вышеприведённым Федеральным законом прокуроры имеют право:
- А) Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
- Б) Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
- В) Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд - апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали.
- Г) Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.
- Д) Протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями.
- 2. Взаимодействие прокуратуры с исполнительной властью.
Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти строятся по двум направлениям: отношения надзора и отношения взаимодействия.
Отношения надзора предполагают контроль за деятельностью органов исполнительной власти, такими как полиция, органы местного самоуправления, и так далее. Взаимодействие же проводится в разных формах: участие в правительственных программах, например по борьбе с преступностью; инициирование разработки и издания постановлений Правительства, затрагивающих права граждан; экспертиза документов, подготовленных в аппарате Правительства РФ. Так же возможны случаи одновременно включающие в себя контроль и взаимодействие. Пример тому - глава 6 уголовно-процессуального кодекса российской федерации, где говорится о том, что в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен как разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы, так и проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
3. Взаимодействие прокуратуры с законодательной властью.
Взаимодействие прокуратуры и законодательной власти происходит через надзор прокуратуры за соответствием нормативных актов, законов, Конституции. Например, в приказе “Об организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления” …..СнОттСка… сказано, что сотрудники прокуратуры обязаны: “организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения нормативных правовых актов и принятые меры прокурорского реагирования учитывать в соответствующем реестре. Безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд.
Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством”. Конституция - гарант прав человека в России и не должно быть нормативных актов, противоречащих ей, так что и в этом случае, я думаю, можно и нужно говорить о том, что прокуратура защищает права граждан.
2. Взаимодействие органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека
Прокуратура хоть и является в большей степени самодостаточным органом государственной власти, её взаимодействие с другими органами в значительной степени повышает эффективность защиты прав и свобод граждан и способствует решению таких задач, как:
- 1. Оперативное выявление правонарушений;
- 2. Эффективная реализация системы комплексных мер по пресечению установленных отклонений от требований закона;
- 3. Предупреждение и профилактика любых антиобщественных действий и антиобщественного поведения;
- 4. Повышение осведомленности населения и органов власти о характере и специфике правозащитной деятельности прокуратуры и Уполномоченного.
Данное взаимодействие способствует развитию информационной базы о состоянии исполнения законов и мерах, принятых управомоченными субъектами, направленных на устранение и предупреждение правонарушений.
В основном объектом, защищаемым данным “союзом”, являются военнослужащие, лица, уволенные с военной службы и члены их семей. Значимость данной работы обусловлена особым статусом военнослужащих выражающимся в ряде преимуществ, призванных компенсировать налагаемые ограничения, необходимые для успешного функционирования и эффективности деятельности ВС РФ.
Судебная практика сотрудничества органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека, выделяет основные виды правовых проблем, которые возникают у военнослужащих:
- 1. Высокий уровень травматизма и гибели военнослужащих по причинам, не связанным с участием в боевых действиях, в том числе от несчастных случаев вследствие нарушения техники безопасности;
- 2. Посягательства на жизнь, здоровье, честь и достоинство военнослужащих в связи с неуставными отношениями, а также преступления, совершаемые командирами разного уровня в отношении подчиненных (рукоприкладство и другие действия по унижению человеческого достоинства), практика сокрытия от учета неуставных отношений.
- 3. Привлечение военнослужащих по призыву к работам, не обусловленным исполнением обязанностей военной службы.
- 4. Недостаточный уровень материального обеспечения.
- 5. Проблемы пенсионного обеспечения военнослужащих.
- 6. Нарушение воинскими должностными лицами законодательства, регулирующего условия и порядок медицинского, материально-бытового обслуживания военнослужащих, санитарных правил, организацию питания.
Разрешению обращений, поступивших в аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ, и впоследствии, переданных в прокуратуру, во многом способствует информационный обмен о состоянии законности в различных воинских частях. В таких частях, обычно, проводятся совместные мероприятия по пропаганде и проверке законности. Кроме того пропаганда и разъяснение законов проводится и в консультационных пунктах военной прокуратуры, где призывникам и их родственникам оказывается “юридическая консультация”.
Обо всех результатах составляется доклад президенту, генеральному прокурору и другим должностным лицам и органам власти Российской Федерации.
Доклад содержит информацию о взаимодействии Уполномоченного с государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе о реакции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на его рекомендации и предложения, а также статистические данные о количестве и тематике обращений граждан.
Доклад составлен на основе обработки информации, полученной из следующих источников:
- - индивидуальных и коллективных обращений граждан;
- - бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата;
- - материалов, собранных по итогам инспекций мест принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных образований, детских домов, психиатрических больниц и других учреждений;
- - переписки Уполномоченного с государственными органами, органами местного самоуправления;
- - документов и материалов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
- - специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров;
- - сообщений неправительственных правозащитных организаций;
- - публикаций средств массовой информации. http://www.rg.ru/2012/03/06/doklad-dok.html
Я считаю, что совершенствование подобного рода взаимодействия (органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека РФ) необходимо, поскольку в прокуратуре намечается тенденция “ухода в защиту”, и, сейчас, такое взаимодействие, будет, как никогда, продуктивным.
3. Взаимодействие прокуратуры с институтом защиты прав ребёнка
Прежде чем начать говорить о взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным по правам ребёнка, хотел бы привести выдержку из ленты новостей сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации (от 23 января 2012 года):
“Генеральный прокурор Российской Федерации Юрий Чайка и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Павел Астахов подписали Соглашение о взаимодействии в вопросах защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов несовершеннолетних.
Заключение Соглашения направлено на повышение эффективности охраны прав детей, соблюдения и уважения их интересов, выявления и устранения нарушений в этой сфере.
В целях реализации Соглашения между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка будет осуществляться обмен информацией о выявленных нарушениях прав, свобод и охраняемых интересов детей, а также мерах, принятых в целях их восстановления. Кроме того, будут изучаться причины массовых нарушений прав детей, в том числе с выездом в отдельные регионы.
Соглашение также предполагает сотрудничество по вопросам совершенствования законодательства, направленного на установление, соблюдение и реализацию прав детей, семей с несовершеннолетними, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Информация о принятых во исполнение Соглашения мерах будет размещаться в средствах массовой информации”. http://www.rg.ru/2012/11/09/prokuratura.html Проблема защиты прав ребёнка имеет особую важность, так как ребёнок не всегда знает, куда обратиться за помощью, не может этого сделать физически, или боится последствий, либо, в силу возраста, не понимает, что противоправно, а что - нет. Преступлениям против несовершеннолетних посвящена вся глава 20 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Именно поэтому прокуратура должна незамедлительно реагировать на правонарушения в отношении детей, так как сам Уполномоченный по правам ребёнка не может привлекать виновных к ответственности, отменять/приостанавливать действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы несовершеннолетних. Взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по правам ребёнка проходит посредством обмена информацией, проведением совместной аналитической работы, кроме того, общественная приёмная, которая осуществляет работу с жалобами и обращениями граждан, в случаях наличия фактов, требующих непосредственного вмешательства правоохранительных органов, заявление направляется в прокуратуру. Заявления и обращения такого рода должны своевременно рассматриваться прокурором. Информация о принятых мерах должна направляться руководителю общественной приемной. По-моему мнению данная отчётность крайне важна, так как позволяет увидеть, насколько оперативно и эффективно действует прокуратура при решении подобных проблем.
конституционные прокуратура правозащитные
прокуратура государственный правовой закон
Здесь в первую очередь стоит говорить об отношениях прокуратуры с органами исполнительной власти, особенно об отношениях с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля (надзора) являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих достаточно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений. При необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за пределы объема установленных полномочий или их предметной компетенции, контролирующие органы обязаны обратиться или передать соответствующие материалы надлежащему органу или должностному лицу, в т.ч. путем обращения к прокурору (например, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела). Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, за соответствием законодательству их действий и решений, направленных на выявление правонарушений, привлечение виновных к ответственности.
Вместе с тем, с учетом определенных особенностей на органы прокуратуры распространяется компетенция различных контролирующих органов (пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарно - эпидемиологического контроля и др.).
Надзорная компетенция прокуратуры не распространяется на деятельность Правительства РФ. Законом только предусмотрено, что в случае установления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.
Прокуратура и Президент РФ. Их взаимоотношения выглядят следующим образом: Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. Это обстоятельство имеет главное значение для характеристики взаимоотношений указанных органов.
Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды . Прокурор или его заместитель в случае установления нарушения закона органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, помимо иных мер, предусмотренных законом, обращается в суд общей юрисдикции, арбитражный суд с ходатайством о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.
Прокурор предъявляет и поддерживает в суде, арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Кроме того, прокурор участвует в рассмотрении дел судами с случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уголовным делам он выступает в качестве государственного обвинителя. При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Представление прокурора также направляется в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять ил изменять соответствующие судебные решения. Представление прокурора не имеет для такого суда заранее установленной силы. Доводы и основания, приведенные прокурором в представлении на несоответствующее закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности с иными имеющимися данными.
Н. А. Шишкин,
прокурор Воронежской области, государственный советник юстиции третьего класса
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно реформировал территориальные, функциональные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, затронул жизненно важные интересы населения, значительно расширил правотворческую деятельность органов местного самоуправления.
В районах, где руководители понимают важность и необходимость юридических служб, состояние нормотворческой деятельности находится на достаточно высоком уровне и, соответственно, облегчает взаимопонимание между органами прокуратуры и местного самоуправления. Это Россошанский, Петропавловский, Новоусманский, Борисоглебский, Богучарский районы и ряд других.
Однако, как показывает прокурорская практика, далеко не все органы местного самоуправления оказались готовы к таким изменениям.
Отсутствие необходимой правовой базы, недооценка роли юридических служб, отсутствие опыта разработки нормативных актов, низкий уровень правовых знаний, а порой и вольное обращение с законом выборных и должностных лиц органов местного самоуправления приводит к массовым нарушениям законности.
Ситуация серьезная. За 2006 год и 1 квартал 2007 года выявлено и устранено мерами прокурорского реагирования около 9 тысяч нарушений в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе почти 2,5 тыс. незаконных правовых актов.
Совершались и уголовные преступления. Прокуратурой области расследованы и направлены в суд уголовные дела по ст. 290 УК РФ (получение взятки) в отношении главы Каширского сельского поселения Коротких А.В., который за выделение земельного участка частному предпринимателю получил взятку в сумме 920 тыс. руб., и главы администрации городского поселения города Новохоперск Шубина Д.Н., который за аналогичные действия получил взятку в сумме 30 тыс. руб.
С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокурорами внесено более тысячи актов прокурорского реагирования в связи с несоответствием положений уставов муниципальных образований действующему законодательству.
Нарушения в основном однотипны:
Не определяется порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также порядок принятия, вступления в силу и опубликования принимаемых правовых актов;
Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, содержащихся в уставах, не соответствуют федеральному законодательству;
Несвоевременно изменяются положения уставов регулирующие вопросы местного значения муниципальных образований, в связи с принятием федеральных законов.
По-прежнему наиболее распространенными при издании правовых актов как районными, так и сельскими исполнительными органами местного самоуправления являются нарушения в сфере земельных, бюджетных правоотношений, а также при установлении тарифов на коммунальные услуги.
Финансово-экономическое состояние муниципального образования затрагивает интересы каждого жителя, в связи с этим особое внимание прокурорами уделяется надзору за исполнением бюджетного законодательства.
Однако практически в каждом муниципальном образовании принимались незаконные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы бюджетных правоотношений.
Так, по протестам Борисоглебского межрай-прокурора приведены в соответствие с федеральным законодательством решения представительного органа о бюджете на 2006 год, о порядке предоставления муниципальных гарантий, о порядке ведения муниципальной долговой книги.
В Каширском и Репьевском районах в нарушение требований ст. 9 БК РФ отсутствуют нормативные акты, устанавливающие порядок составления, рассмотрения и исполнения проектов местных бюджетов.
Выявлены случаи принятия исполнительными органами решений по вопросам, отнесенным к ведению представительных органов, т. е. с превышением предоставленных законом полномочий.
Так, в нарушение требований законодательства главами Лискинского, Острогожского и Се-милукского районов приняты решения о порядке выдачи бюджетных кредитов. Главой Острогожского района самостоятельно, в нарушение установленной процедуры, принят порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования, порядок обслуживания и управления муниципальным долгом. Постановлениями
администрации Терновского района необоснованно вносились изменения в решение Совета народных депутатов «О бюджете Терновского муниципального района на 2006 год».
При проверке законности правовых актов в налоговой сфере установлено, что в Воробьев-ском, Рамонском и Терновском районах были введены не предусмотренные налоговым законодательством сборы за право торговли. Советом народных депутатов Карачунского сельского поселения Рамонского района установлен сбор за использование воды в сельском поселении. В Эртильском районе незаконно предоставлялись налоговые льготы отдельным лицам.
В нарушение требований ст. 187 БК РФ в 2006 и 2007 годах не утверждены в срок решения о местных бюджетах на год в трети муниципальных образований области.
В Новоусманском, Острогожском, Петропавловском, Таловском, Эртильском районах и в г. Воронеже административные штрафы уплачивались в кассы РОВД, а не в местные бюджеты. В Бобровском, Грибановском, Новоусманском, Ольховатском и Таловском районах доходы от платных услуг, оказываемых учреждениями здравоохранения, зачислялись на счета данных учреждений, минуя счет бюджета.
В ряде муниципальных образований выявлены нарушения требований закона о проведении проверки финансового состояния предприятий, которым предоставлялись муниципальные гарантии и бюджетные кредиты.
Администрацией городского округа г.Борисоглебск бюджетный кредит в сумме 3 млн. руб. предоставлен ЗАО «Строительная фирма “Пирамида”» без обеспечения исполнения должником своих обязательств по возврату кредита.
Прокуратурой Верхнехавского района при проведении проверки установлено, что не возвращены бюджетные кредиты ЗАО «Коттонин-вест “Нижнебайгоровский”» и ЗАО им. Дзержинского. При этом мер по взысканию долгов администрацией района не принято.
Трем сельхозпроизводителям Кантемиров-ского района предоставлены муниципальные гарантии на сумму 10 млн. руб. при отсутствии упоминания о них в решении «О районном бюджете на 2006 год».
Допускаются нарушения при расходовании бюджетных средств в рамках реализации приоритетных национальных проектов.
В Россошанском районе в сводный список незаконно включено 449 семей, не признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, из них 84 семьям уже выданы свидетельства на получение субсидии, 34 семьи воспользовались предоставленными бюджетными средствами.
Прокурором Семилукского района возбуждено уголовное дело по факту незаконного получения жителями села М. Верейка субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам в ОАО «Россельхозбанк» на развитие личных под-
собных хозяйств в рамках национального проекта «Развитие АПК» в размере 79,7 тыс. руб.
Выявлены факты незаконного получения в рамках национального проекта «Здоровье» средств Фонда социального страхования в сумме 565,4 тыс. руб. работниками МУЗ «Семилукская ЦРБ» путем составления фиктивных документов о проведении дополнительной диспансеризации работников ОАО «Семилукский огнеупорный завод», которая фактически не проводилась. По данному факту возбуждено уголовное дело.
Одной из причин подобных нарушений является отсутствие в большинстве муниципальных образований органов финансового контроля либо крайне низкая эффективность работы созданных.
На необходимость усиления финансового контроля указано в большинстве актов прокурорского реагирования. Однако ситуация не меняется.
При издании правовых актов о предоставлении земельных участков игнорируются требования законодательства о проведении торгов по продаже прав аренды земельных участков и права собственности, в постановлениях не указываются обязательные данные о категории земель, точном месторасположении земельного участка, кадастровом учете и установлении конкретных границ, отсутствует согласование предполагаемого строительства с общественностью.
Зачастую допускается грубая волокита. Так, два года администрацией городского округа город Воронеж не было рассмотрено заявление ООО «Гостиничный комплекс “Россия”» об утверждении проекта границ земельного участка по ул. Театральная, 23 г. Воронежа, фактически занимаемого объектами недвижимости. По данному факту прокуратурой области главе городского округа город Воронеж внесено представление.
В отдельных случаях, напротив, без изучения всех необходимых документов администрацией округа в спешном порядке выдаются незаконные разрешения на строительство.
Прокуратурой области в отношении начальника отдела выдачи разрешений на строительство администрации города Санникова А.В. за нарушения порядка выдачи разрешений на строительство только в 2006 г. трижды возбуждались дела об административных правонарушениях по ч.3 ст. 9.5 КоАП РФ, по которым последний привлекался к ответственности в виде штрафа. Поскольку подобные нарушения носили систематический характер, главе города внесено представление, где поставлен вопрос о соответствии данного чиновника занимаемой должности. Однако до сих пор злостный нарушитель занимает свое место. Безнаказанность указанного чиновника при откровенном попустительстве руководителей администрации города способствует тому, что выдача незаконных разрешений на строительство продолжает иметь место и в 2007 г.
В частности, опять пришлось приносить протест на разрешение муниципальному учреждению здравоохранения «Городская клиническая больница №2» на строительство нулевого цикла
многоквартирного дома по адресу: г.Воронеж, ул. Манежная Большая, 13 и 13-Г, выданное 14.02.07 с нарушением ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, в отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.
Основными причинами допускаемых нарушений правоотношений в сфере земельного и градостроительного законодательства является незнание, а зачастую и явное пренебрежение должностными лицами органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов нормами закона, широкое распространение коррупционных проявлений при принятии решений о ведении градостроительной деятельности, несовершенство действующего законодательства, регламентирующего вопросы ответственности нарушителей за ведение незаконного строительства.
Так, в марте 2003 года Государственным образовательным учреждением «Воронежский государственный аграрный университет им. К. Д. Глинки» и ЗАО «Монолитстрой Воронеж» заключен договор на строительство жилых домов на земельном участке, являющемся государственной собственностью. Несмотря на это, указанным обществом заключены договоры с гражданами о долевом участии в строительстве многоквартирных домов. В связи с грубым нарушением законодательства прокуратурой области в арбитражный суд направлено заявление о признании данного договора недействительным. Решением арбитражного суда заявление удовлетворено, договор между Воронежским аграрным университетом и ЗАО «Монолитстрой Воронеж» признан ничтожной сделкой. Судом определена обязанность по возврату земельного участка в государственную собственность с одновременным освобождением его от строений. В результате незаконных действий хозяйствующих субъектов страдают граждане, заключившие договоры на долевое участие в строительстве жилья.
Для осуществления совместных мероприятий и координации действий в борьбе с преступностью и правонарушениями районные прокуроры нацелены на постоянное информирование исполнительных и представительных органов о состоянии законности в сфере борьбы с наркоманией, бродяжничеством, кражами, преступностью несовершеннолетних, а также о результатах проведенных проверок и принимаемых мер к виновным лицам. Так, в 2006 и истекшем периоде 2007 года прокурорами в органы власти направлено 846 информаций. Около 2 тысяч раз прокуроры выступили с информацией о состоянии законности, в том числе на заседаниях представительных и исполнительных органов власти - 595.
Но сколько бы прокуроры ни вносили протестов и представлений, сколько бы ни писали информаций, пока на местах не укрепится отношение к Закону как к неоспоримой истине, результат от нашей работы будет минимален.
Нет смысла убеждать кого-либо в том, что от эффективности реформы местного самоуправления во многом зависит построение правового государства, формирование подлинного гражданского общества. В прямой зависимости от деятельности органов власти находятся вопросы реализации приоритетных национальных проектов.
Намеченные цели могут быть достигнуты только в результате нашей активной, слаженной работы, нарушения закона в которой должны быть исключены.
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти.
Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ №131 от 06.10.2003 г.) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств, и принимать соответствующие правовые акты.
На сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав граждан как на местное самоуправление, так и в деятельности муниципальных органов, и по их восстановлению.
Достижению цели защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление служат приоритетное направление прокурорского надзора соблюдением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, за соответствием федеральному законодательству региональных правовых актов о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, актов органов местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Перечисленные функции и составляют предмет прокурорского надзора в системе местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 77 ФЗ №131 от 06.10.2003 г., органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Данная норма содержит некоторые противоречия. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как указывает В. Бессарабов, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц.
Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов местного самоуправления является надзор за соответствием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами и органами местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам.
Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.
Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам.
Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.
На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ (в частности уже упоминавшиеся ранее Приказ от 02.10.2007 г. №155 и Приказ от 17.09.2007 г. №144), а также распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности.
Анализ практической деятельности прокурорского надзора за законностью нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, выявил некоторые проблемы в этой сфере.
Так, с вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ №131 от 06.10.2003 г. и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100%-го участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру, в Белгородской области увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.
В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.
До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.
Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.
Однако, несмотря на неплохие показатели и высокое предупредительное значение, рассматриваемой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса. Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования.
Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта.
Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием, привести их в соответствие с указанным Федеральным законом.
В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. №144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается, в том числе, путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры, обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.
Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти органа местного самоуправления позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.
Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.
Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62 818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11 689.
Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования. В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.
В предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления входит также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.
В соответствии со ст. 45 ГПК РФ 2003 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
Генеральная прокуратура в своем Приказе от 07 декабря 2007 г. №195 указывает, что при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо:
- а) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;
- б) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;
- в) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;
- г) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
При установлении нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Подводя итог данной части работы, отметим, что осуществление прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, издаваемых ими нормативных актов, способствует формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.