Справочно-правовые системы (информационно-правовые системы) - это особый класс компьютерных баз данных, который существует в России с 1975 года. Справочно-правовые системы это базы данных по законодательству. Кроме нормативных документов, базы данных содержат консультации специалистов по праву и бухгалтерскому учету, судебные решения, типовые формы деловых документов.
Справочно-правовые системы существенно облегчают жизнь специалистам (юристам, бухгалтерам, руководителям), многократно повышая их производительность труда при решении правовых вопросов.
В настоящее время растет конкуренция между фирмами, производителями справочных правовых систем. Повышаются запросы пользователей СПС. Если еще недавно было достаточно лишь найти нужный документ, то сегодня зачастую необходимо еще и проследить все возможные связи между документами, получить разъяснения, подготовить обзор по интересующей теме, создать свою пользовательскую базу данных.
Как следствие, в развитии коммерческих СПС проявляются сходные тенденции - расширение спектра хранящихся в системе документов, улучшение программной оболочки систем, введение новых технологических возможностей. Фирмы-разработчики вводят в свои технологии то лучшее, что используется конкурентами, уделяют больше внимания развитию сбытовых структур. Вместе с тем, между существующими правовыми системами сохраняется много отличий, связанных с различными подходами к построению баз, к принципам их пополнения.
Существует множество параметров, по которым можно сравнивать и оценивать справочные правовые системы. К ним относятся:
- - объем информационного банка; формирования пользовательской базы; скорость поиска документов по базе; актуальность информации и оперативность поступления документов;
- - степень аутентичности документов оригиналу;
- - юридическая обработка документов;
- - возможность удаленного доступа к базе через телекоммуникационные линии и ряд других важных характеристик.
Особо следует отметить возможность использования гипертекста. Гипертекст - это такая организация текста, при которой отображение и доступ к информационным блокам представлены в виде логических связей и явно указанных переходов.
Сегодня все распространенные системы осуществляют поиск по тематическому рубрикатору, названию принимающего документ органа, названию документа, дате принятия, типу документа и предусматривают вывод текста необходимого документа на печать или в текстовый файл.
Полнотекстный поиск по всему тексту информационной базы осуществляют программы «Кодекс», «Юсис», «Юрисконсульт». Полнотекстный поиск из слов своего словаря предлагают пользователю пакеты «Гарант», «Консультант Плюс», «Дело и право».
При поиске по слову в названии документа в большинстве пакетов пользователю самому необходимо ограничить длину слова. Однако, например, программа «Юрисконсульт» найдет нужные слова, даже если они стоят в другом падеже.
Очень помогает пользователям в работе встроенный редактор или возможность подключения внешнего редактора, как, например, в пакете «Кодекс». Проследить связи между документами позволяют или гипертекстовые средства, как в СПС «Консультант Плюс» и «Гарант», или система ссылок на документы с возможностью просмотра их текста, внедренная в пакете «Кодекс».
Возможность ведения собственной базы данных пользователя реализована в СПС «Консультант Плюс», «Гарант» и «Кодекс». Многооконный режим работы предусмотрен в системах «Консультант Плюс», «Кодекс».
Глубокой юридической обработке подвергаются документы, поступающие перед подключением в систему «Гарант». Анализируются нормативные акты в целом, выявляются прямые и косвенные связи между документами и правовыми нормами. В результате документы в СПС связаны перекрестными ссылками, не ограничивающимися случаями очевидных упоминаний одного документа в другом. Комментарии, вносимые в тексты документов юристами, подробно разъясняют, как применять данную правовую норму и значительно облегчают работу с документами, содержащими противоречивые формулировки.
Развитие современных государств, формирование единого европейского правового пространства, налаживание и развитие взаимовыгодного сотрудничества между различными государствами приводят к сближению национальных правовых систем и преодолению различий между ними. Государства определяют общие цели в развитии законодательства, формируют правовые стандарты, формулируют общие и единообразные принципы правового регулирования, разрабатывают общеобязательные к применению нормы и правила, создают межгосударственные правовые структуры.
Унификация (от лат. unus (uni) – один и facere – делать) права представляет собой целенаправленный процесс приведения национальных правовых систем к единой системе.
По своей сути унификация права способствует наиболее удобному и эффективному сотрудничеству между государствами. Благодаря этому процессу разрабатываются и вводятся в действие единообразные в применении и общеобязательные для всех участников юридические правила и нормы.
Целью унификации права является устранение или сглаживание различий в национальных правовых системах с учетом общепризнанных принципов права.
Унификация права может быть двусторонней и многосторонней, может охватывать одну или несколько отраслей права, проводиться на уровне международного или внутригосударственного (национального) права.
В основе унификации права лежит сравнительно-правовой анализ сходства и различия законодательства отдельных стран, рациональная оценка правового регулирования, предварительное выяснение возможностей для применения унифицированных актов. Благодаря сравнительно-правовому исследованию, выявляются особенности правового регулирования в рамках отдельных государств, а также пределы, формы, методы и условия унификации, а затем создается правовой акт, включающий в себя нормы, единые для всех государств, участвующих в его реализации и применении.
Унификация права может осуществляться в форме международных договоров и соглашений, модельных законодательных актов, а также через судебную деятельность международных судов и т.д.
Большое значение имеет унификация на уровне норм международного права, в результате которой появляются единые нормы, обязательные для воспринявших их государств. Примерами таких актов могут служить Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Конвенция о правах ребенка от (1989 г.), Конвенция, устанавливающая единообразный закон о переводном и простом векселе (1930 г.) и многие другие.
Список использованной литературы
1. Аннерс Э. История европейского права: Пер. со шведского / Институт Европы. – М.: Наука, 1994.
2. Арчер П. Английская судебная система / Пер. с англ. Л.А.Ветвинского. – М.: Издательство иностранной литературы, 1959.
3. Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования: Пер. с англ. – М.: Издательство МГУ, 1994.
4. Богдановская И.Ю . Закон в английском праве.– М.:Наука,1987.
5. Вестминстерские статуты. – М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1948.
6. Власова Т.В . Прецедентное право Англии. – Архангельск: Поморский университет, 2004.
7. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление: Пер. с англ. Н.А.Шульженко, В.Л. Энтина / Под ред. Г.В.Барабашева. – М.: Прогресс, 1984.
8. Давид Р. Основные правовые системы современности (сравнительное правоведение). – М.: Прогресс, 1967.
9. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / Пер. с французского В.А.Туманова. – М.: Международные отношения, 1999.
10. Джэнкс Э. Английское право. – М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1947.
11. Зивс С.Л. Источники права. – М.: Наука, 1981.
12. Качановский Ю. Римское право в XXI веке // Юрист. – 1999. - № 11.
13. Киралфи А. Источники английского права // История права: Англия и Россия. – М.: Прогресс, 1990.
14. Кросс Р. Прецедент в английском праве. – М.: Юридическая литература, 1985.
15. Ленин В.И. О задачах наркомюста в условиях новой экономической политики // Полн. собр. соч. – Т. 44.
16. Лоу С. Государственный строй Англии / Пер. под ред. А.С.Ященко. – М., 1910.
17. Мальцев Г.В. Понимание права: Подходы и проблемы. – М.: Прометей, 1999.
18. Марченко М.Н. Источники права: учебное пособие. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.
19. Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть. – М.: Зерцало, 2001.
20. Новицкий И.Б. Римское право. – М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993.
21. Омельченко О.А. Римское право. – М.: ТОН – Остожье, 2000.
22. Осакве Кр . Типология современного российского права на фоне правовой карты мира // Государство и право. – 2001. - № 4.
23. Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я.Сухарев. – М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М), 2000.
24. Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С.Нерсесянца. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
25. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. – М.: Юридическая литература, 1993.
26. Романов А.К. Правовая система Англии. – М.: Дело, 2000.
27. Саидов А.Х. Введение в основные правовые системы современности. – Ташкент: Фан, 1988.
28. Саидов А.Х . Сравнительное правоведение и юридическая география мира. – М.: Институт государства и права РАН, 1993.
29. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник / Под ред. В.А.Туманова. – М.: Юристъ, 2000.
30. Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. – Саратов: Полиграфист, 1994.
31. Сравнительное правоведение. М., 1978.
32. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. – М.: НОРМА, 1996.
33. Томсинов В.А. О сущности явления, называемого рецепцией римского права // Вестник МГУ. Серия 11, Право. – 1998. - № 4.
34. Уолкер Р. Английская судебная система / Пер. с англ. Т.В.Апаровой. – М.: Юридическая литература, 1980.
35. Фридмэн Л. Введение в американское право: Пер. с англ. / Под ред. М.Калантаровой. – М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1993.
36. Цвайгерт К., Кётц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. – Т.1. Основы. – М.: Международные отношения, 1998.
37. Lord Denning . The Due Process of law. – L., 1980.
38. Merryman J.H., Clark D. Comparative Law: Western European and Latin American Systems. New York, 1978.
КУРСОВАЯ РАБОТА
Новые тенденции в развитии Российской системы права
Введение
1.3 Публичное и частное право
Заключение
Введение
" Новые тенденции в развитии Российской системы права" - одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день.
Тема работы актуальна потому, что произошедшие в начале предыдущего десятилетии изменения социально-политического устройства Российской Федерации потребовали создания новых правовых средств социального регулирования системы общественных отношений, содержащихся в системе права. В связи с этим, теоретическая разработка концепции современной российской системы права и реальное ее воплощение в практической деятельности, составляет одну из первоочередных задач, от решения которой зависят многие другие правовые проблемы, в частности, вопросы, связанные с совершенствованием права в целом, определением его места и роли среди других юридических явлений и социальных регуляторов. Это становится актуальным в условиях построения демократического правового государства, где право приобретает ведущее значение, а правовая наука нуждается в обобщающей категории, позволяющей оперировать ею при научном анализе всей правовой действительности. Такой универсальной категорией и является понятие "система права".
Система права, являясь основной регулирующей общественные отношения силой, осуществляет правовое регулирование в соответствии с существующими социальными, экономическими, политическими, духовными и складывающимися на их основе правовыми принципами, существующими в обществе на конкретной стадии его развития. Следовательно, одним из факторов, определяющих формирование системы права, является государственная идеология. С этих позиций необходимо отметить, что эффективность данной системы напрямую зависит от качества выражения в правовых нормах принципов правового регулирования, соответствующих общественному правосознанию, служащего критерием легитимности того или иного нормативно-правового акта.
Другим конститутивным аспектом построения системы права является ее объективация, которая находит свое выражение во всей совокупности нормативных актов, издаваемых органами государственной власти. Поэтому, основной задачей, без решения которой невозможно достичь успехов в любой сфере общественной жизни, является, прежде всего, укрепление государства в лице всех институтов и всех уровней власти.
Целью работы является рассмотрение новых тенденций в развитии Российской системы права.
Основные задачи:
Изучить литературу по проблеме исследования.
На основе теоретического анализа изучения проблемы систематизировать знания о особенностях российской системы права.
Рассмотреть сущность и специфику тенденции в развитии системы права.
Глава 1. Общая характеристика российской системы права
1.1 Понятие системы права и ее значение
Для юристов своего рода аксиомой является положение о том, что право по своему содержанию должно не только соответствовать природе социально-экономического строя, быть воплощением национальной и мировой культуры и образа жизни народа, но и выступать универсальным регулятором поведения и деятельности людей. Оно по своей форме должно надлежащим образом быть организовано, внутренне устроено и согласовано, чтобы не опровергать себя в силу внутренних противоречий. Право с этой точки зрения должно представлять специфически юридическую регулятивную систему, или, что то же самое, обладать свойством системности. Для выражения этого качества права в юридической науке используется категория "система права".
С философской точки зрения система (термин "система" в переводе с греч. (systema) означает "целое", "составленное из частей") - это целостный комплекс взаимосвязанных элементов, которые, выступая системой более низкого порядка, одновременно представляют собой элемент системы более высокого порядка. Выяснение вопроса о том, что такое система права предполагает дать ответ, по меньшей мере, на два вопроса:
1) из каких частей состоит право и 2) как эти части взаимосвязаны между собой. Ответы на эти вопросы заключают в себе представление о внутренней структуре (организации) права.
Понятие "система" означает, что право представляет собой некое целостное образование, состоящее из множества элементов, находящихся между собой в определенной связи (соподчинении, координации, функциональной зависимости и т.д.).
Поскольку содержанием права являются его нормы, то, следовательно, и систему права представляют определенным образом структурированные и взаимосвязанные друг с другом нормы права. Объективно складывающаяся между отдельными нормами (или группами норм) связь придает им определенное структурное единство. Таким образом, нормы объединяются в более общее нормативно-юридическое образование - институты права, а те, в свою очередь, - в подотрасли и отрасли права, которые в своем единстве и есть система права. Единство системы права - специфическое свойство права, обусловленное единством целей и задач правового регулирования, единством правовых принципов, определяющих сущность права, наконец, единством системы регулируемых отношений. Будучи внутренне единым и целостным нормативным образованием (системой нормативного регулирования), право вместе с тем подразделяется на определенные части - отрасли и институты, каждая из которых выполняет самостоятельную роль в механизме воздействия права на поведение и деятельность людей-индивидов и их организаций. Единство и обособленность (дифференцированность) являются необходимыми условиями системной организации права.
Особо следует обратить внимание на объективный характер системы права, ее обусловленность спецификой регулируемых отношений. Это означает, что система права - явление объективное, складывающееся под непосредственным воздействием господствующих отношений, идеологии, культуры, образа жизни людей.
Объективный характер системы права подтверждается тем обстоятельством, что независимо от типа современного государства и характера правовой системы имеются группы однородных отраслей права, идентичных всем странам (конституционное, гражданское, уголовное, административное, семейное и др.). Оказывая непосредственное воздействие на формирование системы права, законодатель не может отвлечься от этих объективных факторов.
В ином случае система права может складываться и помимо воли законодателя. Итак, система права - это объективно существующее внутреннее строение права, его подразделение на отрасли, подотрасли, институты и нормы. Соответственно элементами системы права выступают (рис.1):
Рис.1. Элементы системы права
1. Нормы права - это элемент системы права, его "атом", более не делимый (хотя внутренняя организация нормы имеет "свою систему" - определенным образом взаимосвязанные диспозицию, гипотезу и санкцию). В системной организации права правовые нормы существуют не обособленно, а соответственно своему предметному назначению объединяются в более общее образование - институты права.
2. Институт права - это основной элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений. Правовой институт представляет собой обособленный блок отрасли права, которому свойственны: а) однородность фактического содержания - каждый институт предназначен для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений либо отдельных поступков, действий людей; б) юридическое единство правовых норм. Нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений, правовой режим регулирования; в) нормативная обособленность, т.е. обособление образующих правовой институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного нормативно-правового акта; г) полнота регулируемых отношений. Институт права включает такой набор норм (дефинитивных, управомочивающих, запрещающих и др.), который призван обеспечивать беспробельность регулируемых им отношений.
В силу этих свойств всякий институт права выполняет присущую только ему регулятивную задачу и не входит в коллизию с иными структурными элементами системы права.
По своему содержанию институты права бывают простые и сложные. Простой институт включает в себя юридические нормы одной отрасли права. Например, институт прекращения брака в семейном праве (ст.16-17 Семейного кодекса РФ), институт залога в гражданском праве (ст.334-358 ГК РФ), проведения игр и пари (ст.1062 ГК РФ), необходимой обороны в административном праве (ст. 19 КоАП РСФСР).
Сложный, или комплексный, институт права представляет собой совокупность норм, входящих в состав различных отраслей права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения. Типичным примером является институт собственности, который является предметом регулирования конституционного, гражданского, семейного, административного и некоторых иных отраслей права. В рамках сложного института выделяются, так называемые субинституты. Например, институт ренты - в гражданском праве включает субинституты - постоянная рента (ст.589-595 ГК), пожизненная рента (ст.596-600 ГК), пожизненное содержание с иждивением (ст.601-605 ГК). Кроме, названных, принято выделять материальные и процессуальные институты, охранительные и регулятивные и т.д.
3. Подотрасль права представляет собой объединение нескольких институтов одной и той же отрасли права. При этом не каждая, а только крупные и сложные по своему составу отрасли наряду с институтами права включают еще один компонент - подотрасль права. Так, в составе конституционного права выделяют такие подотрасли, как муниципальное, избирательное, парламентское право. В гражданском праве в качестве подотраслей выступают авторское, обязательственное, наследственное право и др. В финансовом праве выделяются такие подотрасли, как бюджетное, налоговое право. Отдельные отрасли права, в частности процессуальные, земельное, семейное, не подразделяются на подотрасли. Поэтому в отличие от правового института подотрасль права обязательным компонентом каждой отрасли права не является.
4. Отрасль права - это основное подразделение системы права, его главный элемент, который объединяет взаимосвязанные между собой институты права, регулирующие качественно однородную область общественных отношений. Отрасль права - это распределенная по правовым институтам совокупность юридических норм, регулирующих особую, качественно своеобразную область отношений (имущественных, трудовых, семейных и т.д.). Если отдельное нормативное предписание представляет собой первичную клеточку права, а правовые институты - группы таких предписаний (блоки), то отрасли права представляют относительно замкнутые подсистемы правового регулирования. Их главное назначение заключается в том, чтобы применительно к специфической области отношений обеспечить специфический режим правового регулирования.
Отрасль права имеет специфическое строение (структуру). В ней выделяются общая и особенная части. В общую часть входят институты, которые содержат в себе положения, "обслуживающие" все или почти все институты особенной части. Институты общей части содержат те нормы права, действие которых, как правило, распространяется на все регулируемые данной отраслью отношения. Институты общей части отрасли конкретизируются в институтах ее особенной части. Такое построение системы права позволяет исключить дублирование нормативно-правового материала, устранить громоздкость юридических конструкций и облегчить восприятие и изучение отрасли права .
Применительно к каждой отрасли права выделяется ее основной институт, закрепляющий общеотраслевые принципы права, содержание и объем правового регулирования отношений, являющихся объектом данной отрасли. Так, в конституционном праве Российской Федерации таким основным институтом выступает институт "Основы конституционного строя". Нормы, содержащиеся в этом институте, имеют наибольшую юридическую силу, и им не должны противоречить иные положения, в том числе и Основного закона (п.2 ст.16 Конституции РФ).
Каждая отрасль отличается специфическим набором юридических средств, с помощью которых оказывается воздействие на регулируемые отношения. Тем самым каждая отрасль специфичностью юридических средств регулирования (или методом правового регулирования) выделяется в числе других. Отрасли неоднородны по своему составу. Одни из них являются крупными нормативными образованиями, иные представляют собой сравнительно компактную совокупность правовых норм (например, процессуальные отрасли). Следовательно, систему права можно представить совокупностью норм права, объединенных в институты, подотрасли и отрасли права.
Системное построение права означает, что все правовые нормы находятся между собой в определенной зависимости, связи. Наличие этих устойчивых связей указывает на то, что одни нормы могут существовать и действовать, оказывать регулирующее воздействие лишь при наличии иных норм, с которыми такая связь предполагается. Так, предоставление гражданам права на информацию (ст.29 Конституции РФ) предполагает одновременно возложение обязанности на должностных лиц и соответствующие государственные органы в установленном порядке предоставлять гражданам такую информацию . Кроме того, должна быть установлена юридическая ответственность за действия, противоречащие природе данного права (непредоставление информации, создание препятствий к ее получению или распространению и т.д.). Наличие всех этих компонентов, определенным образом расположенных и взаимосвязанных между собой, создает эффективную юридическую конструкцию: закрепление в Конституции РФ права на информацию, в федеральном законодательстве - корреспондирующих ему обязанностей и санкций, обеспечивающих их исполнение, - означает юридическую гарантированность и реализуемость конституционного права граждан.
Связанность норм, институтов и отраслей права в единый нормативно-юридический комплекс дает согласованный (системный) эффект. Право, таким образом, оказывает влияние на регулируемые отношения всей совокупностью юридических средств, добиваясь тем самым необходимого юридического результата, достижения целей и задач правового регулирования.
Чем согласованнее между собой элементы системы права, тем ощутимее оказывается социальная отдача права. Принимая законодательный акт, законотворческий орган обязан "вписать" его в действующую систему права, не нарушая ее целостности и гармонии. Не принятый системой права закон не только бездействует, но нередко проявляет активность в режиме "эффекта бумеранга".
Системное построение права сигнализирует законодателю о тех актах, которые находятся в противоречии с его системной организацией, дает представление о недостающих компонентах, позволяет обнаружить пробелы в законодательстве. В правоприменительной деятельности системный принцип права позволяет правильно истолковать и применить норму права.
Кибернетические свойства системы права позволяют использовать ее возможности в информационных целях для создания эффективного банка данных о позитивном праве. Несомненно значение системной организации права для систематизации законодательства, приведения его в упорядоченную и согласованную систему .
1.2 Традиционный подход к построению системы права (предмет и метод правового регулирования как основания построения системы права)
Признание права системным образованием предполагает обоснование принципов (критериев) построения этой системы, равно как и критериев подразделения системы на составляющие ее отрасли. Отвергнув деление права на частное и публичное на том основании, что социализм не знает противоречий между личностью и обществом, советское правоведение попыталось найти "собственные", свойственные советскому праву основополагающие критерии деления его системы на отрасли. Решению этой проблемы был посвящен ряд дискуссий. В ходе первой такой дискуссии, проходившей в 1938-1940 гг., был сделан вывод о том, что основанием деления права на отрасли является материальный критерий - особенности регулируемых правом отношений или предмет правового регулирования. На этом основании действующая система права подразделялась на десять отраслей: государственное, административное, трудовое, земельное, колхозное, бюджетно-финансовое, семейное, гражданское, уголовное и судебное право. Несколько позднее все эти отрасли были структурированы по выполняемым функциям. В системе права обособлялись:
1) государственное право как основное звено системы;
2) материальные отрасли (уголовное, гражданское, административное, колхозное и др.) и 3) процессуальные отрасли (ранее объединенные в одну отрасль - судебное право).
Последующее обсуждение данной проблемы подтвердило обоснованность материального основания деления права на отрасли. В то же время постепенно вызревала мысль о недостаточности использования в качестве критерия предмета правового регулирования, поскольку в этом случае множилось число отраслей права; в качестве таковых следовало признать водное, воздушное, горное, лесное право и т.д. Придерживаться же прежней позиции означало признать существование отраслей права с различными предметами и тождественными методами правового регулирования. Дискуссия привела к выводу о необходимости наряду с предметом правового регулирования как основным критерием выделять дополнительный - метод правового регулирования.
Очередная дискуссия по проблеме системы советского права, проведенная журналом "Советское государство и право" в 1981 г., подтвердила вывод о предмете и методе правового регулирования как критериях деления права на отрасли. Под предметом правового регулирования в юридической теории понимается то, что подлежит урегулированию, т.е. те отношения (действия, деятельность, формирующие эти отношения), которые подвергаются правовому воздействию. К таким отношениям относятся не все, а лишь те отношения, которые отвечают следующим признакам:
а) являются устойчивыми и характеризуются повторяемостью событий и действий людей;
б) допускают по своим свойствам возможность государственно-правового (внешнего) контроля за ними;
в) существует объективная потребность в их урегулировании.
В отличие от предмета правового регулирования метод правового регулирования отвечает на вопрос, как регулировать, и представляет собой совокупность юридических приемов и средств воздействия на общественные отношения. Особенности метода правового регулирования характеризуют:
а) основания возникновения прав и обязанностей сторон регулируемого отношения (таковыми могут быть административно-правовой акт, договор, иск и др.);
б) способы взаимосвязи прав и обязанностей участников правоотношений;
в) характер юридических средств обеспечения прав и обязанностей в правоотношении (особенность санкций, юридических процедур и др.).
На этом основании принято выделять два основных метода правового регулирования (рис.2).
Рис.2. Методы правового регулирования
Диапозитивный метод признается господствующим в гражданском праве, императивный - в административном, хотя в действительности они имеют более широкое проявление .
1.3 Публичное и частное право
Деление права на публичное (jus publicum) и частное (jus privatum) признавали уже в Древнем Риме. Публичное право, по утверждению римского юриста Ульпиана, есть то, которое относится к положению римского государства; частное - которое относится к пользе отдельных лиц. В последующем критерии отнесения права к частному или публичному уточнялись, получали более развернутые характеристики, однако признание научной и практической ценности подразделения права на публичное и частное оставалось неизменным.
Иное положение характерно было для российской правовой системы, которая длительное время не знала деления права на частное и публичное. Причины этого заключались не в особенностях юридической системы, а главным образом в отсутствии института частной собственности.
Советская официальная юридическая доктрина отрицательно относилась к идее деления права на частное и публичное, считая его искусственным и призванным замаскировать сущность буржуазного строя. Положение, высказанное в 20-е гг. при разработке Гражданского кодекса РСФСР В.И. Лениным о том, что "мы ничего "частного" не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное", длительное время служило методологической установкой для юридической теории и практики.
Нарождающиеся институты рыночной экономики, признание частной собственности переводят проблему деления права на публичное и частное из области теоретических рассуждений в практическую плоскость. Справедливо замечено, что вопрос о делении права на частное и публичное, их соотношении затрагивает все стороны человеческого существования: соотношение свободы и несвободы, инициатива, автономия, воли и пределы вторжения государства в гражданскую жизнь. Основной смысл деления права на частное и публичное в этой связи заключается в том, что таким образом конституционная формула "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст.2 Конституции РФ) получает предметно-юридическое воплощение во всей национальной системе права. Деление права на частное и публичное означает юридическое признание сфер общественной жизни, вмешательство в которые государства и его органов юридически запрещено или ограничено законом. Тем самым исключается (юридически) возможность произвольного вторжения государства в сферу личной свободы, юридически узаконивается степень и границы "прямого приказа" государства и его структур, юридически раздвигаются границы свободы собственности и частной инициативы.
Не менее значимо и то, что разграничение публично - и частноправовых начал в условиях постсоциалистического переходного периода необходимо для процесса разгосударствления собственности, психологического освобождения общественного сознания от веры во всемогущество государственного патернализма. Внедрение данного принципа в общественную практику устранит этатистский подход к праву, поставит заслон на пути к безудержному нормотворчеству государства, стремлению правящей элиты, отождествляющей себя с государством, навязывать таким образом свою волю всему обществу. Интеграция России в сообщество европейских государств - Совет Европы - предполагает интернационализацию российской правовой системы, сближение национального законодательства с европейским правом.
Понятно, что деление права на частное и публичное, признанное правовыми системами всех европейских стран, будет способствовать решению означенной проблемы.
Сущность частного права выражена в его принципах - независимости и автономии личности, признании защиты частной собственности, свободы договора. Частное право - это право, защищающее интересы лица в его взаимоотношениях с другими лицами. Оно регулирует сферы, непосредственное вмешательство в которые регулирующей деятельности государства является ограниченным. В сфере действия частного права индивид самостоятельно решает, использовать ему свои права или воздерживаться от дозволенных действий, заключать договор с иными лицами или поступать иным образом.
Иное дело сфера действия публичного права. В публичноправовых отношениях государства стороны выступают как юридически неравноправные. Одной из таких сторон всегда выступают государство либо его орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями. В сфере публичного права отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть. Частное право - это область свободы, а не необходимости, децентрализации, а не централизованного регулирования. Публичное право - это сфера господства императивных начал, необходимости, а не автономии воли и частной инициативы.
Система публичного и частного права обусловлена природой публичного и частного права, особенностями национальной правовой системы. С учетом этого публично-правовая и частноправовая системы могут быть представлены следующим образом (рис.3).
Рис.3. Система права
Международное публичное право (или, что одно и то же, международное право) входит в национальную систему права не всей совокупностью международно-правовых норм, а той их частью, которая выступает источником российского права (п, 4 ст.11.5 Конституции РФ).
Безусловно, что абсолютной публичноправовой или частноправовой отрасли не существует. Публично-правовые элементы присутствуют в отраслях частного права, равно как и наоборот. К примеру, в семейном праве к публично-правовым элементам относятся судебный порядок расторжения брака, лишения родительских прав, взыскания алиментов. В земельном праве публично-правовой элемент имеет значительное проявление - определение порядка землеустройства, предоставления (отвода) земель, изъятия земель и др. Применительно к каждой конкретной отрасли права имеет место комбинирование этих юридических приемов.
Границы между частным и публичным правом исторически подвижны и изменчивы. Так, изменение в Российской Федерации форм собственности на землю принципиально повлияло на характер земельного права, перешедшего под "юрисдикцию" частного права (хотя и сохраняя публично-правовые элементы). Эти же причины обусловливают изменение внутри отраслей частного и публичного права. В этом случае можно говорить о двух тенденциях: внутриотраслевой консолидации и дифференциации. Так, можно предположить, что такие отрасли права, как уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное и отрасли законодательства - административно-процессуальное и арбитражно-процессуальное, консолидируются в единую ветвь публичного права - процессуальное (судебное) право. Высказано предположение о том, что семейное право будет "поглощено" гражданским правом.
Что касается внутриотраслевой дифференциации, то уже сейчас создались предпосылки для выделения муниципального права из состава конституционного. По опыту зарубежных стран можно предположить, что произойдет отпочкование налогового права из состава финансового (в США, к примеру, это наиболее крупная отрасль).
Система права находится под значительным влиянием субъективного фактора - нормотворческой деятельности государства. Соответственно этот фактор также будет оказывать значительное влияние на соотношение между частным и публичным правом. Очевидно, можно предположить, что если возобладает идея сильного государства, то это одновременно будет означать усиление публичноправовых начал в общественной жизни. Если же принцип связанности государства правом окажется реальным фактом, то частноправовые начала будут расширять сферы своего влияния .
1.4 Характеристика отраслей российского права
Конституционное право - ведущая отрасль национальной правовой системы, представляющая совокупность правовых норм, определяющих основы конституционного строя, правовое положение человека и гражданина и закрепляющих государственное устройство, систему государственной власти и местного самоуправления. Конституционное право характеризуется особым предметом и методом регулирования. Предметом конституционного права являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации суверенитета российского народа во всех его формах, обеспечения функционирования институтов представительной и непосредственной демократии. Специальная роль и назначение конституционного права заключается в обеспечении полновластия народа во всех сферах жизнедеятельности общества. Это направление правового регулирования - исключительная прерогатива конституционного права, и она не свойственна какой-либо иной отрасли права. Как отрасль публичного права конституционное право пользуется методом правового воздействия, присущим всем отраслям публичного права. Вместе с тем конституционное право имеет особый способ конституционного воздействия - установление, существенно отличающийся от иных способов правового регулирования (дозволения, предписания и запрета). Юридическая конструкция конституционного установления такова, что оно не предполагает точно определенных (персонифицированных) прав и обязанностей конкретных субъектов, участников правовых отношений - конституционные установления имеют всеобщий, универсальный характер, обращены ко всем или ко многим видам субъектов, как правило, не порождают конкретных правоотношений, реализуясь в так называемых общих конституционных отношениях (к примеру, ст.10 Конституции РФ).
Административное право - отрасль публичного права, предметом регулирования которой являются отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормами административного права регулируются публичноправовые отношения власти - подчинения, в которых одной из сторон обязательно выступает исполнительный орган власти (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями.
Финансовое право как отрасль публичного права представлена совокупностью норм, посредством которых осуществляется регулирование отношений, возникающих в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства. В отличие от административно-правовых финансовые правоотношения - это имущественные (денежные) отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства по поводу денежных средств. Особенностью финансового права является наличие в его составе подотраслей права - бюджетного, налогового, банковского.
Уголовное право - отрасль публичного права, регулирующая отношения, связанные с преступностью и наказуемостью деяний. Как всякая отрасль права уголовное право состоит из совокупности правовых норм. Нормы уголовного права - это нормы-запреты. Они запрещают общественно опасные действия и бездействия людей под угрозой применения особых средств государственного принуждения - уголовного наказания. Уголовное право как совокупность правовых норм подразделяется на Общую и Особенную части. В Общей части содержатся общие положения об уголовной ответственности, понятие преступления, формы и виды вины, обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния, порядок и условия уголовной ответственности при различных формах неоконченного преступления, ответственность за соучастие в преступлении, понятие и виды уголовного наказания, порядок и основания назначения наказания и освобождения от уголовной ответственности. В Общей части также определяются условия условного осуждения, понятия судимости и способов ее прекращения, понятие амнистии, помилования и др. Если Общая часть закрепляет общие положения, принципы и институты уголовного права, то Особенная часть предусматривает конкретные виды преступлений и указывает наказания, которые могут быть применены за их совершение. Общая и Особенная части тесно взаимосвязаны, характеризуются единством. Это единство проявляется в том, что они выполняют одни и те же задачи - защиту от преступлений личности, общества, государства; нормы Общей части являются базой для норм Особенной части. В нормах Особенной части конкретизируются общие понятия о преступлении, содержащиеся в Общей части. Особенная часть определяет и описывает те виды деяний, которые уголовный закон считает преступлениями.
Экологическое право - относительно "молодая" ветвь права, нормы которой регулируют отношения людей, организаций в целях рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей среды.
В систему публичного права входят и процессуальные отрасли права - уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное (судебное право). Нормы уголовно-процессуального права предназначены для регулирования деятельности по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел. Гражданско-процессуальное право имеет своим служебным назначением установление порядка и процедуры разрешения судами гражданских дел.
Международное публичное право - не являющаяся составной частью национальной системы права совокупность норм и принципов, содержащихся в конвенциях, международных договорах, актах и уставах международных организаций, которые регулируют отношения между государствами и иными участниками международного общения.
Гражданское право - ведущая, базовая отрасль частного права, предметом регулирования которой являются имущественные и связанные с ним неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Гражданское право - многосоставная отрасль права, ее содержанием охватываются такие подотрасли, как авторское, наследственное, изобретательское и др.
Предметом регулирования семейного права являются личные и связанные с ними имущественные отношения, возникающие из брака и принадлежности к семье. Семейный кодекс Российской Федерации, которым регулируются эти отношения, равно как и ч.2 ГК РФ, вступили в действие с 1 марта 1996 г.
Трудовым правом как частью системы частного права регулируются отношения по применению труда на государственных, общественных и частных предприятиях, в учреждениях и организациях на основе сочетания интересов их участников. Предметом регулирования в трудовом праве являются отношения работника с работодателем по поводу его труда. Субъектами (сторонами) трудовых правоотношений выступают работники (трудоспособные граждане, достигшие шестнадцатилетнего возраста), работодатели или предприятия любых форм собственности в лице их администрации, трудовой коллектив, в некоторых случаях административные управляющие (должностные лица, назначенные при санации предприятия-банкрота с целью оздоровления производства) и некоторые другие субъекты.
Земельное право - это отрасль частного права, регулирующая отношения, связанные с владением, пользованием и эксплуатацией земли.
Предметом регулирования земельного права являются отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами, а также государством и его органами в процессе реализации права собственности на землю, обеспечения ее охраны и повышения почвенного плодородия. Субъектами земельного права выступают граждане РФ и иностранных государств, лица без гражданства, юридические лица, государство и субъекты, которые могут являться участниками земельно-правовых отношений.
Международное частное право - совокупность норм права, регулирующая гражданские, семейно-брачные и трудовые отношения, имеющие международный характер. Предметом международного частного права выступают отношения, которые в Российской Федерации регулируются нормами гражданского, семейного и трудового права, осложненные иностранным элементом, т.е. те, которые имеют международный характер. Особенностью правоотношений в международном частном праве является то, что в них участвуют иностранные граждане и иностранные юридические лица, их объектом является вещь, находящаяся за границей, они связаны с территорией двух или нескольких государств, Международное частное право - это, таким образом, специфическая отрасль национального права .
Глава 2. Новые тенденции развития российской системы права
2.1 Соотношение системы права и системы законодательства
В юридической теории и практике термины "отрасль права" и "отрасль законодательства" используются как нетождественные.
Соотношение системы права и системы законодательства - одно из научных и практических проблем теории права.
Проблема соотношения системы права и системы законодательства существует объективно. Если система права складывается из отраслей, подотраслей права, правовых институтов, правовых норм, различных взаимосвязанных между собой блоков, то система законодательства (в узком смысле) складывается из нормативно-правовых актов, их структурных подразделений.
Исторически сложилось так, что крупные массивы некоторых нормативно-правовых актов также могут составить определенную отрасль законодательства, например уголовное законодательство. И уголовное законодательство как отрасль полностью совпадает с той отраслью права, которая в теории обозначается как уголовное право. Уголовное законодательство - это единственная форма выражения и существования уголовного права. Размещается это уголовное законодательство, как правило, в Уголовном кодексе. Разумеется, могут приниматься и отдельные нормативно-правовые акты, содержащие уголовно-правовые нормы, но они затем также включаются в структуру уголовного кодекса, в систему уголовного права (при их реализации учитывается общая часть уголовного права, общественная опасность преступления, иные элементы отрасли).
Однако существуют отрасли права, которые в системе законодательства не имеют строго определенной отрасли законодательства для своего воплощения и выражения, например аграрное право. Нормы этой отрасли права могут быть размещены в Конституции (право частной собственности на землю), в актах, регламентирующих государственную поддержку фермеров (бюджетно-финансовое законодательство), типовых договорах на аренду земельных участков (гражданское законодательство) и т.п.
Существуют в системе законодательства и такие отрасли, которые не соотносятся с конкретными отраслями права, а имеют явно комплексный характер, например чрезвычайное законодательство. Его во многом можно отнести к конституционному праву, но ряд норм явно имеют уголовно-правовое, административно-правовое содержание. Следует также иметь в виду, что некоторые новые отрасли права формируются вообще по общественно значимому предмету, в них может реализоваться принцип сочетания методов правового регулирования - диспозитивного и императивного.
Система законодательства наряду с объективными имеет и субъективные начала - может строиться по источникам права или по отраслям права, или сочетать оба этих критерия.
Очень важно при построении системы законодательства помещать те или иные нормы в соответствующие отрасли законодательства, нормативно-правовые акты.
Примером неудачного размещения нормы права не в той отрасли законодательства является введение в начале 90-х годов правил о том, что у лица, задержанного правоохранительным органом, с момента задержания этого лица может быть адвокат.
Особые проблемы возникают при принятии так называемых комплексных актов, т.е. нормативно-правовых актов, содержащих нормы разных отраслей права - государственного (конституционного) права, административного права, гражданского права, финансового права и т.д.
В свое время в правовой истории России на ее социалистическом этапе государственности существовали теоретические представления о существовании комплексной отрасли хозяйственного права, закреплявшей и развивавшей плановые начала в управлении народным хозяйством. Эта отрасль обособлялась от гражданского права, в основе которой лежали рыночные, товарно-денежные отношения частных субъектов права (граждан).
Распространение на экономические отношения социализма идеологии и опыта имущественных, товарно-денежных отношений постепенно завоевывало социальное признание, размывало сугубо централизованное огосударствление этих экономических отношений, утверждение о приоритете непосредственно-общественного труда над трудом, результаты которого должен опробовать и признать рынок, постепенно вело к утверждению частной собственности, иных социально-рыночных элементов. В историческом споре между планом и рынком, между хозяйственной и цивилистической концепциями победила цивилистическая (гражданско-правовая) идеология, за которой стоял тысячелетний опыт существования человечества. Но с ее победой сначала рухнул социализм, а затем произошел и распад Советского Союза, опиравшийся в своем федеративно-государственном устройстве на централизованные, плановые экономические начала.
Не имеют большого значения попытки бывших сторонников хозяйственного права возродить эту отрасль под обозначением предпринимательское, торговое право.Т. к. в основе будет лежать многостатейный Гражданской кодекс, а различные дополнения к нему, если они будут вызываться реальными потребностями, дела уже не изменят. Хозяйственное право как основополагающая отрасль системы социалистического законодательства ушло в исторические дали, о которых, впрочем, забывать не стоит.
Появление новых отраслей законодательства, как космического, экологического, информационного (и том числе права массовой информации), биоэтического, в том числе генетического, и некоторых других, вызывает не менее острые споры, чем это было в прошлом вокруг проблем, порожденных социализмом.
Система законодательства складывается и для потребностей социального правления, а не только для упорядоченности, стабильности самого законодательств. Она нужна и для того, что соответствующие субъекты управления могли пользоваться эффективно правовыми нормами, могли их находить, исполнять, применять. Этот информационный аспект также отличает систему права от системы законодательства. Но, разумеется, система законодательства должна строиться на объективной и научно определенной системе права. Система права, т.е. упорядоченное, как правило, по критерию единства предмета и метода правового регулирования множество норм (отрасли, подотрасли, правовые институты, общие и особенные части), формируется (складывается) для всестороннего регулирования общественных отношений. Система законодательства, т.е. упорядоченное по различным объективным критериям, обусловленным потребностям социального управления, жизнедеятельности общества, определенное множество самих нормативных актов (и их более дробных элементов - разделов, глав, статей, параграфов, абзацев и т.д.) формируются (складываются) для наиболее эффективного использования правовых норм в социальном управлении.
Таким образом, система законодательства складывается объективно в силу появления и отбора нормативных актов (или их составных частей) и путем субъективного объединения их по определенным признакам (критериям) в соответствующие группы, классы, прежде всего, массивы, отрасли.
Нормативно-правовые акты (их составные части) - это элементы системы. Признаки отбора, группирования - это связи, которые объединяют эти элементы в нечто целостное, устойчивое, в систему. К этим признакам, критериям, связям относятся функции, цели, структура социального управления, даже такой фактор, как сложившаяся (существующая) система органов управления, власти.
С позиций системного подхода можно предложить и такую схему. Система общественных отношений - это надсистема для системы права, которая признана регулировать эти общественных отношения. Эта надсистема определяет объективно предмет и метод правового регулирования, структуру права, ее характеристики.
Система права является надсистемой по отношению к системе законодательства, определяя критерии, признаки, по которым происходит отбор и строение элементов системы законодательства, происходит процесс упорядочения, систематизации законодательства. Основные юридические способы систематизации законодательства - кодификация, консолидация, инкорпорация. Их внешнее выражение и роль при составлении Сводок законов, собраний законодательства, кодексов и некоторых других крупных актов будут рассмотрены ниже, в теме о правотворчестве .
В философском плане система права и система законодательства соотносятся между собой как содержание и форма. Система законодательства есть выражение системы права, ее объективированная форма.
Система права и система законодательства находятся во взаимной зависимости, хотя степень такой зависимости различна. Система права, формируясь под влиянием деятельности законодателя, вместе с тем носит объективный и несколько автономный от воли законодателя характер. Система законодательства - детище законодателя, хотя, безусловно, также имеет социальную обусловленность. Система права и система законодательства не совпадают по кругу источников, в которых они выражены: система законодательства воплощена в законодательстве, иных нормативно-правовых актах; система права находит воплощение не только в позитивном праве, но и отображена в обычном праве, неписаных принципах права и аксиомах, международно-правовых актах, имеющих рекомендательный характер, договорах нормативного содержания, судебных прецедентах и даже в правосознании.
В отличие от системы законодательства система права характеризуется высокой степенью однородности. Это обусловлено тем, что каждая отрасль в составе системы права обладает присущим ей предметом и методом правового регулирования. Отрасли же законодательства такими объединяющими началами не обладают. Анализ законодательства (прежде всего ст.71, 72 Конституции РФ) позволяет выделить три группы отраслей законодательства:
1) одноименных с отраслями права (уголовное, гражданское, земельное и др.);
2) комплексные отрасли законодательства - отрасли, состоящие из норм различных отраслей права: административного, гражданского, уголовного. К комплексным отраслям следует отнести хозяйственное право, аграрное, или сельскохозяйственное, и некоторые другие;
3) отрасли законодательства, "привязанные" к соответствующим сферам государственного управления и сферам государственной деятельности (законодательство о водном, воздушном, железнодорожном транспорте, об образовании и т.д.).
Отсюда количество отраслей законодательства значительно превышает число отраслей права. Общеправовым классификатором отраслей российского законодательства, утвержденным Указом Президента РФ, охватывается 48 таких отраслей .
2.2 Тенденции развития системы права и системы законодательства
Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими реформами, происходящими в стране. Одновременно идут глубинные процессы изменения самого содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли правовых явлений в жизни человека и общества. Здесь можно выделить такие тенденции:
1) общие, характерные для права в целом, включая систему права и систему законодательства как две стороны одного целостного явления;
2) тенденции развития структуры (системы) права;
3) тенденции совершенствования законодательства. К общим тенденциям относятся следующие.
1. Постепенное изменение соотношения "человек и право". С одной стороны, речь идет об "очеловечивании" права, о создании такой правовой системы, где бы в центре внимания всегда были человек, его права и свободы. Реальные шаги в этом направлении сделаны в Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, законах о собственности, гражданстве и других нормативных актах. Сюда же относится изменение методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа регулирования в отношениях между людьми. Одним словом, все больше выкристаллизовывается и расширяется сфера действия частного права.
С другой стороны, наблюдается определенное ограничение публично-правового регулирования, которое в прежние времена было доведено до абсурда (свидетельство тому - установление предельных размеров садовых домиков, бань, погребов и т.п.). В настоящее время происходит выравнивание отношений между государством и отдельным человеком с точки зрения объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.
2. Децентрализация правового регулирования. Конституция РФ и Федеративный договор создали базу для законодательного стимулирования развития субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, субсидиарное применение, аналогия закона и права.
3. Интеграция в российское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (ст.15 Конституции РФ). Можно говорить также об интеграционной тенденции законодательства стран - участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.
В числе тенденций развития структуры (системы) права можно назвать такие.
1. Процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам - институтам, отраслям. Все более заметна тенденция к определенной унификации подобных блоков как равнозначных по объему, структуре и другим Характеристикам, что позволяет расширять плоскости их взаимодействия, повышать эффективность регулирования. Данный процесс включает в себя образование новых институтов и отраслей (банковское, налоговое право), а также вычленение их из уже существующих структурных подразделений (семейное право).
2. Рост значения правового регулирования, что влечет за собой образование комплексных структурных объединений юридических норм. Это обусловлено комплексным характером предмета и метода правового регулирования, субъектов и объектов правовых отношений. Возникновение комплексных образований зависит и от степени развитости правовой системы, от взаимодействия ее с другими нормативно-регулятивными системами общества.
3. Возможное развитие системы права в направлении от современной структуры с ее довольно прочными связями между институтами и отраслями к "плазменному" строению, где первичные структурные элементы будут находиться в состоянии относительной автономности. В необходимых случаях при наличии определенных системообразующих факторов они могут создавать структурные ассоциации для решения каких-либо вопросов. Проблемы, возникающие из естественных потребностей общественного развития, обусловливают цели законодателя по их урегулированию. Цель законодателя "притягивает" к себе из нормативного массива различные по своему назначению и функциональной специализации нормы для эффективного и быстрого ее достижения.
Тенденции совершенствования законодательства выглядят следующим образом.
1. Приведение всего законодательного массива в соответствие с Конституцией РФ. Этот процесс включает в себя пересмотр действующего законодательства, отмену устаревших нормативных актов, создание новых законов, совершенствование законодательной техники и законодательного процесса. В частности, Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания от 14 июня 1994 г. признал утратившими силу два устаревших закона, определил новую процедуру опубликования и вступления в силу законов, обозначил "Собрание законодательства Российской Федерации" в качестве официального периодического издания и предписал Президенту и Правительству РФ привести свои правовые акты в соответствие с настоящим законом.
2. Формирование новых комплексных отраслей законодательства - о банках и банковской деятельности, приватизации, банкротстве предприятий, налогах, местном самоуправлении и др. Комплексное правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать экономические и социальные вопросы.
3. Становление новой структуры законодательства, вызванное разграничением полномочий между Федерацией, республиками в составе РФ и другими субъектами Федерации. Появляются новые виды законодательных актов (уставы краев, областей, краевые, областные законы, указы, постановления губернаторов, глав администраций и иные нормативные акты) .
Заключение
В данной работе были рассмотрены основные понятия системы права, их классификации, разобраны понятия "правовая система" и "система права", их структура, соподчиненность; дана характеристика системы права современной России.
Изучив и проанализировав правовую систему России можно сказать, что современная российская правовая система - явление сравнительно молодое, все еще формирующееся в условиях обновления всех сфер жизни общества.
Можно согласиться с мнением, что "переходный период в правовой сфере - это больше процесс, чем результат. Он не предполагает стабильности, завершенности и сбалансированности правовой системы". "В России растянутость хронологических границ существования переходной правовой системы во времени объясняется грандиозной социальной задачей, многоэтапностью и универсальностью переходных процессов".
Реформирование правовой системы России, обеспечение развития в ней позитивных тенденций и процессов на сегодняшний день вышло на качественно новый уровень повышения эффективности всех составляющих ее компонентов. Существенное обновление ключевых нормативно-правовых актов, всех уровней, все еще происходящее на данном этапе развития российской правовой системы, должно строиться на принципе учета как можно большего количества разнообразных мнений, достижения согласованности интересов различных социальных групп, должна быть обеспечена максимальная гибкость принимаемых норм к тем жизненным ситуациям, которые они призваны регулировать.
Преодоление отрицательных тенденций в развитии правовой системы современной России, которые достались ее в наследство от советского прошлого, также остается важнейшей задачей ее реформирования. Наиболее опасной среди них, по нашему мнению, являются различного рода деформации в сторону полной зависимости правовой системы от государства и политической конъюнктуры, наблюдающееся в современной России. Обнадеживающим в этой связи является утверждение С.С. Алексеева о том, что "общенаучные исторические данные свидетельствуют о том, что определяющая закономерность развития правовых систем на нашей планете заключается в том, что в ходе исторического прогресса право из инструмента государственной власти все более превращается в самостоятельную высокозначимую силу, в самостоятельный мощный регулятивно-охранителъный фактор".
Также на первый план выходит проблема повышения правовой культуры российского общества, так как реформирование, повышение эффективности правовой системы России должно проходить в условиях осознания повышения социальной ценности цивилизованно развивающейся правовой системы.
Необходимо создание условий для того, чтобы из некоторого числа развивающихся тенденций преобладающей, доминирующей стала та, которая наиболее полно отвечает объективным потребностям российского общества.
Следует отметить, что меры по минимизации отрицательных тенденций в развитии отечественной правовой системы не могут быть единичными, случайными, они должны носить именно системный характер, причем немаловажную роль в процессе выработки путей и средств, но преодолению негативных тенденций в развитии российской правовой системы призвана сыграть правовая наука.
Список использованной литературы
1. Абдулаев М.И. Теория государства и права. Учебник. М., 2004.
2. Алексеев С.С. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов
3. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов.3-е изд. - М.: Юриспруденция, 2000. -.528 с.
4. Конституция РФ - М.: АСТ: Астарель, 2010. - 64 с.
5. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. / Сост. С.А. Пашин. М.: Республика, 1992.
6. Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2004.
7. Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. Т.1/Отв. ред. М.Н. Марченко.М., 2005. С.87
8. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
9. Основы права: Учебник / Под ред. проф. М.И. Абдулаева. СПб., 2004.
10. Правоведение: Учебник для вузов / Под редакцией М.И. Абдулаева - М.: Финансовый контроль, 2004.
11. Раянов Ф.М. Проблемы теории государства и права (Юриспруденции): Учебный курс. М.: Право и государство, 2003.
12. Сорокин В.В. Право и время: правовая система и переходное время // Известия вузов. Правоведение. - 2002. - № 1. - с.183 - 192
13. Теория государства и права учебник. Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М. Юристъ, 2004. С.398
14. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. Гл.4. С.147
Конституция РФ – М.:АСТ: Астарель, 2010. – 64 с.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. – М.: Юриспруденция, 2000. – .528 с.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
Алексеев С.С. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов.
ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА
Е.Г. Лукьянова*
ПРАВОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
В статье предпринята попытка показать современные тенденции развития основных компонентов правовой системы России: правосознания и правовой доктрины, системы права и системы законодательства, правоприменительного механизма. Автор констатирует их определенную противоречивость и разнонаправленность во временном контексте. Отмечается нестабильность правовой системы России и ее высокая зависимость от политических факторов.
8 Правовая система России, правосознание, правовая доктрина, система права, система законодательства, правоприменение.
В последнее десятилетие ХХ в. отечественная правовая система вступила в принципиально новый этап своего развития, подвергшись глубоким изменениям. Основой этих изменений стало формирование и развитие правового сознания элиты российского общества на почве естественно-правовой доктрины.
Правосознание - как осознание человеком права - своей внешней свободы, справедливости во взаимодействиях людей и совокупность идей, знаний, представлений о праве, правовых чувств, установок и стереотипов, эмоций правового характера, воли к правовой деятельности, выступает источником (фактором) формирования и преобразования правовой системы общества и одновременно формой ее отражения, и ее частью, и средой, в которой функционируют составляющие правовую систему правовые явления.
* Заведующая кафедрой теории государства и права им. Г.В. Мальцева Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, старший научный сотрудник сектора теории права и государства Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: [email protected]).
Состояние правового сознания в значительной мере влияет на состояние и функционирование всех других компонентов правовой системы общества, и в этом отношении его можно рассматривать как ведущую переменную, определяющую динамику других компонентов в правовой системе.
Заметное воздействие на формирование правового сознания в российском обществе в конце ХХ в. оказала правовая доктрина, в развитии которой немалую роль сыграл Институт государства и права РАН, с которым связывается возрождение естественно-правовых воззрений и развитие либертарно-юридической теории. Правда, основатель либертарно-юридической теории В.С. Нерсе-сянц ставил задачей синтезировать достижения естественно-правовой теории и легизма (позитивизма), чтобы преодолеть существовавший антагонизм между ними. Разработав теорию правового закона, он показал, что право и закон - явления не тождественные, тем самым положив основание для критики законов. Вместе с тем именно естественно-правовые воззрения, составляющие основу правового сознания и правового мировоззрения, определяли в тот период содержание другого нормативного компонента правовой системы России - системы права и законодательства, центром которого стала Конституция РФ, закрепившая естественно-правовые ценности на высшем уровне.
Естественно-правовая доктрина, практическая ценность которой заключается в критическом по отношению к социальной практике и конструктивистском потенциалах, в условиях традиционного доминирования правового нигилизма в общественном и профессиональном сознании, некритического восприятия действий и решений публично-политической власти и социально пассивного поведения российских граждан с трудом утверждается в отечественном правоведении. Однако развитие и обоснование естественно-правовых идей, их практическая реализация - главное направление развития российской юриспруденции. Иных направлений мировой опыт эффективного и стабильного развития общества не предлагает. В связи с этим одним из перспективных путей развития естественно-правовой доктрины видится актуализация междисциплинарных исследований с иными социальными науками, в частности с экономической, например в области изучения экономической эффективности законов. Правоведение - часть социальной науки, и логично предположить, что теоретико-правовые выводы и выявленные юридической нау-
кой правовые закономерности, одной из которых выступает требование точно определенного правового содержания законодательства, связаны или, как минимум, составляют непротиворечивую систему социального знания с иными социальными законами, в частности с экономическими. Отсюда экономически эффективное законодательство - это определенное по содержанию законодательство, а именно правовое (в естественно-правовом смысле), не произвольное, как следует из господствующей пози-тивистско-волюнтаристской правовой доктрины, законодательство, состоящее в причинно-следственной связи с экономическими последствиями. В направлении согласования выявленных социальной наукой закономерностей развития общества видится развитие отечественной правовой доктрины, и в этом контексте происходит обоснование истинности естественно-правовых идей и выводов.
Среди новейших тенденций развития общественного и правового сознания в современной России - некоторый откат на позиции правового нигилизма, связываемый с «традиционализмом» и «антизападничеством» и выражающийся в количественно увеличивающихся призывах к отказу от утвержденных в России правовых ценностей (изменению действующей Конституции РФ и законодательства), появлении и распространении новых идеологических антиправовых разработок (например, национальных или религиозных (православных, мусульманских) концепций права, прав и свобод человека, авторитарно-тоталитарных концепций национального государства). Происходит активное внедрение в общественное сознание и культивирование не самых умеренных консервативных идей. При этом поборники отечественного консерватизма привержены и к сталинскому прошлому, и к ценностям православной дореволюционной России. Отторжение принципов рационального мышления, как и основанных на них правовых ценностей - это особенность, свойственная не только отечественным консерваторам. Однако распространение нигилистических по отношению к праву идей, сопутствующих консервативным, не означает качественного изменения общественного сознания российских граждан. Современный российский консерватизм - явление искусственное, политически обусловленное. В массовом общественном сознании россиян правовая составляющая (правовое сознание) всегда была представлена незначительно и все серьезные исследователи русской истории и русской мысли
отмечали этот факт1. В том числе и в начале XXI в. большинство российских граждан отдают предпочтение стабильности нежели свободе2, безразличны к либеральным ценностям3 и не готовы отстаивать свои права и свободы4. Для правового сознания россий-
1 Примечательна оценка правового сознания русского общества в начале XIX в.: «Прибегнуть к полиции... боже помилуй, да это казалось таким срамом и стыдом, что вся деревня принялась бы выть по виноватом, как по мертвом, и наказанный счел бы себя опозоренным, погибшим» (Аксаков С.Т.Семейная хроника. Уфа, 1983. С. 24). «Так, в обществе людей какого-либо сословия, словами некоторых статей Уложения, или Новоуказных и других законов... стал бы кто доказывать истину своего рассуждения или дела; он бы сей час навлек ненависть собеседников его: одни опасались бы его как законника, другие бежали как ябедника», - писал в начале XIX в. корреспондент Комиссии составления законов П. Хавский (Хавский П. Лекция, читанная при публичном преподавании правил Российского законоведения... М., 1818. С. 4). Но и спустя 100 лет ситуация мало изменилась: «Притупленность правосознания русской интеллигенции и отсутствие интереса к правовым идеям являются результатом застарелого зла - отсутствия какого-то ни было правового порядка в повседневной жизни русского народа» (Кистяков-ский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // Вехи. Сборник статей о русской интеллигенции. М., 2007. С. 174). Как и раньше, актуальны слова А.И. Герцена: «Правовая необеспеченность, искони тяготевшая над народом, была для него своего рода школою. Вопиющая несправедливость одной половины его законов научила его ненавидеть и другую; он подчиняется им как силе. Полное неравенство перед судом убило в нем всякое уважение к законности. Русский, какого бы он звания ни был, обходит или нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно; и совершенно так же поступает правительство» (Там же).
Как свидетельствуют результаты опроса, проведенного Фондом общественного мнения 3 февраля 2014 г., при дилемме стабильность или свобода подавляющее большинство россиян (73%) выбирают стабильность. См.: URL: http://fom.ru/TSennosti/11327 (дата обращения: 06.04.2016). По данным ВЦИОМ, более 2/3 россиян (71%) уверены, что для России важно достижение порядка, даже если ради этого потребуется пойти на некоторые нарушения демократических принципов. См.: URL: http: //wciom.ru/index.php?id=459&uid=114767 (дата обращения: 10.09.2016).
Согласно данным ВЦИОМ, большинство россиян безразлично относятся и к либеральным идеям (42%), и к отечественным либеральным политикам (43%). См: URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112839 (дата обращения: 06.04. 2016).
4 По данным Фонда общественного мнения от 14 апреля 2014 г., 47% опрошенных респондентов считают, что российские граждане не готовы отстаивать свои права; среди людей с высшим образованием в этом уверены 59%. См.: URL: http://fom.ru/TSennosti#page=3 (дата обращения: 06.04.2016). Аналогичная ситуация наблюдалась в начале 2000-х гг. Так, по данным ВЦИОМ, для российской политической культуры характерны пассивность, равнодушие и нежелание людей участвовать в политической жизни (68% опрошенных), неверие в идеалы и прин-
ской элиты действительно характерна отрицательная динамика: либеральные ценности конца ХХ в. в XXI в., как отмечают исследователи5, сменились высокой степенью деидеологизации и постепенным утверждением «идеи потребительского индивидуализма» в социальном сознании и поведении большинства представителей российской элиты6.
Вместе с тем указанные тенденции в развитии правового сознания российского общества еще далеко не в полной мере изменили главный компонент отечественной правовой системы - систему права и законодательства. По той, видимо, причине, что имеют преимущественно политический (субъективный) характер и не опираются на объективные факторы социального развития.
Совокупность правовых норм, объединенных в институты, отрасли права и более крупные образования (материальное и процессуальное, публичное и частное право), а также совокупность их источников (форм) и, прежде всего, система нормативных правовых актов образуют так называемый нормативный компонент правовой системы - систему права и законодательства.
Как известно, главным объективным фактором мирового социально-экономического развития во второй половине ХХ в. стала глобализация, обусловившая основные тенденции развития российского права и законодательства, которые продолжают определять современное состояние и динамику российского права и законодательства и состояние российской правовой системы в целом.
Среди таковых - частично поколебленная тенденция возрастания роли права в регулировании общественных отношений, выражающаяся в расширении и углублении правового регулирования. Круг общественных отношений, не охваченных правовым регулированием (либо с силу отсутствия законодательства, его некачественности, недейственности и неэффективности, либо преимущественного действия других регуляторов), в России традиционно широк, потому потенциал данного направления развития право-
См.: Федоров В.В. Рецензия на книгу «Сумма идеологии. Мировоззрение и идеология современных российских элит» // Мониторинг общественного мнения.
2008. № 2 (86). С. 162.
6 См.: Афанасьев М. Российские элиты развития: запрос на новый курс. М.,
вой системы еще значителен. В настоящее время ведется большая работа, направленная на правовое упорядочение деятельности ряда социальных институтов, например образования, науки, здравоохранения, социальных услуг, не всегда встречающая поддержку в обществе. Это во многом связано с тем, что право как регулятор общественных отношений в нашей стране всегда уступало место традициям и обычаям либо командно-административному управлению и с отмеченными традиционно консервативными настроениями в российском обществе. Система правил, обеспечивающих равную меру внешней свободы субъектов, называемая правом - наиболее эффективное средство решения проблем и противоречий сложного взаимосвязанного мира и повышения степени его управляемости. Социологи и философы отмечают, что интеграция и развитие большого общества сегодня возможна лишь на основе развития массовой способности к диалогу, взаимопроникновению (интерпретации личностной культуры другого Я, (суб)культуры другого (со)общест-ва через собственную, а также формирования в обществе абстрактного доверия к другим людям на основе права7. Потому тенденция возрастания роли права в развитии современного общества будет продолжать оставаться ведущей тенденцией развития современных правовых систем, включая правовую систему России и обусловливать другие тенденции. Наблюдаемое усиление роли религиозных норм в регулировании социальных процессов в российском обществе, обусловленное возрастанием роли церкви в политической жизни страны, имеет конъюнктурный характер и вряд ли поколеблет общее направление цивилизационного правового развития.
Тенденция углубления взаимодействия международного и внутригосударственного права, или интернационализация внутреннего права, включающая стандартизацию - приведение его в соответствие с международными стандартами, несколько замедлилась, однако продолжается и в настоящее время. В последние годы Российская Федерация присоединилась к ряду международных конвенций8, продолжается гармонизация правил и процедур деятель-
См.: Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская цивилизация: содержание, границы, возможности. М., 2000. С. 171, 172, 176.
8 Например, в 2012 г. - к Гаагской конвенции о защите детей 1996 г., регламентирующей ответственность родителей и защищающей права и интересы детей; в 2011 г. - к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 г.
ности органов исполнительной власти с международными стандартами, в частности, в области взаимодействия их с гражданами и организациями.
Тенденция - децентрализация правового регулирования и расширение сферы частноправового регулирования - выразилась в наращивании регионального законодательства, формировании и развитии в постсоветской России нового гражданского, семейного, трудового и предпринимательского законодательства, передаче ряда публичных функций созданным саморегулируемым организациям, позволяющей ограничить вмешательство государства в предпринимательскую деятельность. В рамках осуществляющейся административной реформы продолжается работа по снижению избыточного государственного регулирования. Были приняты законы, направленные на защиту прав предпринимателей, «дебюрократизацию» экономики9, которыми, в частности, введен принцип публичности государственных проверок деятельности предпринимателей, сокращено количество проверок и перечень лицензируемых видов деятельности, реформирована система аккредитации, введен уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности.
Формирование, развитие и приведение в соответствие с мировыми стандартами процедурно-процессуального блока в системе права и законодательства - одна из наиболее значимых тенденций развития российской правовой системы. По сравнению с советским периодом развития произошло существенное расширение сферы процессуального и процедурного регулирования, увеличение числа процедурно-процессуальных норм, усложнение процедуры, введен и частично реализован принцип «надлежащей правовой процедуры» (системы гарантий прав участников процесса, совершенствование процессуальной формы). В настоящее время отрабатывается и совершенствуется процедурное регулирование деятельности органов исполнительной власти.
Более чем 20-летняя деятельность Конституционного Суда РФ предопределила одну из очевидных тенденций развития россий-
9 См., например: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249); Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716).
ского права - конституционализацию отраслей права10. Наблюдается нарастание количества решений Конституционного Суда РФ и их активное влияние на отраслевое законодательство в качестве источника права в отраслевом регулировании.
Распространение нигилистических идей по отношению к праву и его роли в развитии российского общества определяют соответствующую тенденцию (контртенденцию) в развитии систем права и законодательства. С правовой точки зрения она может быть обозначена как свертывание правового регулирования в пользу неправового в отдельных сферах социальной жизни, прежде всего политической (делиберализация законодательства), так как проявилась в ограничении прав граждан, усилении карательной направленности (неэквивалентности или несправедливости) уголовных и административных наказаний. Данная тенденция обусловлена политическими факторами, не имеет объективных оснований и выразилась, например, в изменении законодательства о митингах и уличных шествиях, уголовного законодательства, законодательства о противодействии терроризму и экстремистской деятельности, уголовно-процессуального законодательства11. Речь идет, в частности, о введении административной и уголовной ответственности за нарушение порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, уголовной ответственности за финансирование экстремистской деятельности, ответственности за распространение экстремистских материалов, усилении уголовной ответственности за преступления экстремистского характера, террористической на-
10 См., например: Головко Л.В. Конституционализация российского уголовного процесса: между лозунгами и реальностью //Государство и право. 2013. № 12. С. 83.
11 См., например: Федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3082); Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» (СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4259); Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 370-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2014. № 48. Ст 651); Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 875).
правленности, расширении временного периода собирания доказательств и понятия доказательства в уголовном процессе (за счет включения сведений, полученных до возбуждения уголовного дела, в ходе проверки сообщения о преступлении), введении сокращенной формы дознания по уголовным делам и т.д.
На фоне происходящей политической централизации можно наблюдать процессы централизации правового регулирования, свертывания регионального и судебного правоустановления. Одной из заметных тенденций развития права в конце ХХ в. стало изменение системы его источников (форм): появление и распространение в отечественной правовой системе правового прецедента, в роли которого выступали, в частности, решения Европейского суда по правам человека и решения и другие акты высших судебных инстанций Российской Федерации. В последние годы решения Конституционного Суда РФ в отношении наиболее принципиальных вопросов всегда были связаны с признанием конституционности оспариваемых законов, что свидетельствует об отказе судебной системы от каких бы то ни было стремлений к самостоятельности. Упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ, с деятельностью которого профессиональные юристы связывают формирование единообразного, прозрачного и предсказуемого правосудия по экономическим спорам, основанного на многолетней отработанной судебной практике (и само формирование судебной практики, называемой прецедентным правом, судебных доктрин, играющих важную роль в регулировании налоговых отношений и разрешении налоговых споров), также существенно ослабляет позиции судебного правоустановления в России. Сегодня в трансформации источников (форм) права в Российской Федерации намечается обратная тенденция: усиление позиций нормативного правового акта (закона) относительно других источников (форм) права, в частности, судебного прецедента. Нормативный правовой акт (наиболее удобная форма для реализации центристской политики, при этом в развитии самого нормативного правового акта (закона) можно наблюдать негативные тенденции: его политизированность и необоснованность, форсированность принятия.
Перестройка всей общественной системы нашей страны, ее экономической, политической и социальной подсистем, коренное реформирование права, трансформации общественного сознания, в частности, правовой и политической идеологии в конце ХХ в. вызвали ряд изменений в системе отечественного правоустановле-
ния и правоприменения (организационно-деятельностного компонента правовой системы).
В динамике правоустановительной деятельности современной России просматриваются, прежде всего, изменения в ее содержании, которые выразились в трансформации факторов, оказывающих влияние на правоустановление в пользу субъективных, политических в ущерб объективным, идеологической направленности и понижении качества правоустановления.
Наиболее значительные позитивные изменения, продолжающиеся и в настоящее время, затронули правоприменительную деятельность: ее формы (процедуры) и качество, организационно-функциональную составляющую правоприменительных институтов.
Начало организационно-функциональным преобразованиям системы отечественного правоприменения положила начавшаяся в 1991 г. судебная реформа, основные направления, цели и задачи которой были определены в Концепции судебной реформы Российской Федерации. Она стала одним из первых и важных шагов реформировании не только правоприменительного механизма России, но и ее правовой системы в целом. Основная цель заключалась в создании независимой и самостоятельной системы судебной власти.
За годы, прошедшие с момента начала судебной реформы, было сделано немало. Можно сказать, что в стране все же создана новая работающая судебная система, в какой-то мере отвечающая требованиям правового государства и рыночной экономики. Российское законодательство о судоустройстве вобрало в себя значительный положительный опыт, накопленный развитыми странами в части реализации принципа независимости судебной власти. Но была ли достигнута основная цель? Сформирована ли действительно независимая и самостоятельная судебная власть? В юридической литературе и периодической печати прошлого десятилетия отмечалось, что, несмотря на предпринятые серьезные шаги по обеспечению независимости и самостоятельности судов, они таковыми не стали12. Еще более жесткая оценка результатов проведенной в стране судебной реформы связана с констатацией снижения уровня независимости судов и правосудности разреше-
12 См.: Лупарев Е.Б. О механизмах преодоления некоторых проблем осуществления судебной власти // Российская юстиция. 2006. № 2. С. 43; Краснов М.А., Мишина Е.А. Открытые глаза российской Фемиды. М., 2007. С. 32, 33.
ния дел13. Не способствует развитию судебной власти и ликвидация Высшего Арбитражного Суда РФ, судопроизводство в котором характеризовалось высокой организацией (широким применением информационных технологий), предсказуемостью и прозрачностью. Остается надеяться, что новый реформированный Верховный Суд РФ сохранит и приумножит позитивные традиции и результаты деятельности Высшего Арбитражного Суда.
Для формирования эффективной судебной системы в России, несмотря на достигнутые успехи, требуется предпринять еще немало усилий как правового, так общесоциального характера. Судебная власть, ее эффективность и независимость - показатель общей ситуации в стране, ее экономического развития, уровня общественного сознания и культуры. Очевидно, что судебная реформа еще не закончилась. Формирование действительно независимой, самостоятельной и эффективно действующей судебной системы - приоритетная задача реформирования отечественной правовой системы и российского общества в целом в настоящее время.
Не менее заметное и значительное влияние на организационный уровень правоприменения оказала и проводимая в Российской Федерации административная реформа14. Именно она
См.: Пашин С.А. Обзор хода и результатов судебной реформы (судоустройство и уголовное судопроизводство). Региональная общественная организация Независимый экспертно-правовой совет. Институт развития гражданского общества и местного самоуправления // URL:http://www.c-society.гu/obj/main.php?ID= 216377 &aг2=200&aг3=32) (дата обращения: 07.09.2016).
14 Начало ее было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» (СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046). Радикальное совершенствование началось с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. № 41. Ст. 945). Законодательное закрепление нового, соответствующего общепризнанным в настоящее время моделям организации государственной администрации, статуса федеральных органов исполнительной власти было осуществлено путем внесения соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». На уровне Правительства РФ было почти вдвое сокращено количество федеральных министров, а также кардинально уменьшено количество заместителей Председателя Правительства. В данном случае Россия четко следовала наметившейся в конце ХХ в. общемировой тенденции к сокращению в центральных (общегосударственных) правительствах количества министерских и равных им постов, и, соответственно, числа самих министерств.
повлекла за собой коренную трансформацию организации и деятельности наиболее значимой группы правоприменительных институтов - органов исполнительной власти. Суть этих трансформаций заключалась в сокращении излишних звеньев исполнительной власти, функций государственных органов и численности аппарата, в повышении качества деятельности исполнительных органов власти.
В чем же состоят позитивные последствия указанной реорганизации? Во-первых, вместо существовавших ранее многочисленных видов федеральных органов исполнительной власти в начале 2000-х гг. была создана новая система федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции. Взамен унаследованного с советских времен принципа равностатусности многочисленных и постоянно растущих министерств и приравненных к ним исполнительных органов (государственных комитетов, комитетов и т.д.), был воплощен принцип иерархического трехуровневого построения по линии «Правительство - министерство - исполнительные органы при министерстве»15. Во-вторых, при построении новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти реализован новый принцип разграничения компетенции, принадлежащей каждому виду указанных органов. В Российской Федерации была воспринята рекомендованная еще в 1990-е гг. специалистами Всемирного банка модель разделения функций государственных органов на три группы: функции по правовому регулированию (федеральные министерства), контрольно-надзорные функции (федеральные службы) и функции по управлению государственным имуществом (федеральные агентства). Это стало свидетельством международно-правового влияния в области применения положений конституционного и административного законодательства Российской Федерации. В-третьих, были разграничены полномочия между федеральными и региональными органами исполнительной власти16.
В рамках второго этапа административной реформы планировалось продолжить курс мероприятий, направленных на повыше-
15 См.: Лукьянова Е.Г., Балытников В.В. Процессы глобализации в сфере правоприменения в России // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 128-138.
16 См.: там же.
ние эффективности деятельности органов исполнительной власти17. Однако в отличие от предыдущего этапа, основным направлением которого было совершенствование организационного уровня исполнительной власти, направлением нового этапа административной реформы должно было стать совершенствование самой деятельности органов исполнительной власти. Среди мероприятий, планируемых на тот период, были указаны, в частности, продолжение работы по упразднению избыточных функций и совершенствованию порядка реализации необходимых государственных функций, внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам, разработка и внедрение стандартов государственных услуг, повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти и др. Реализация указанных мероприятий продолжается и в настоящее время, т.е. можно говорить о третьем этапе административной реформы18. Основная его задача - повышение качества государственных услуг и соответственно эффективности органов исполнительной власти.
Положительные результаты проведенных в рамках административной реформы мероприятий значительны: практически создана новая действенная система оказания государственных и муниципальных услуг, нормативно закреплены гарантии прав лиц - получателей государственных услуг (введены запрет для государственных служащих требовать от получателей государственных услуг документы, уже имеющиеся в распоряжении органов власти, механизм досудебного обжалования действий государственных служащих и их административная ответственность за нарушения прав граждан), повышается информатизация деятельности органов исполнительной власти и их информационная открытость.
Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720) была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.
Основные направления нынешнего этапа административной реформы сформулированы в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р (СЗ РФ 2011. № 26. Ст. 3826), и в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338).
Реорганизация деятельности правоприменительных институтов не могла быть осуществлена без реформирования форм правоприменительной деятельности.
Под формой правоприменительной деятельности следует понимать установленные законодательством (юридическая форма), организационными нормами, деловыми обыкновениями (фактическая форма) правила процедуры (круг субъектов правоприменительной деятельности, условия, последовательность совершения действий, их характер и содержание, сроки и время совершения действий, порядок издания и реализации правовых актов и т.д.), обеспечивающие эффективность правоприменительной деятельности. Таким образом, можно выделять юридическую и фактическую формы правоприменительной деятельности. Противоречия между ними свидетельствуют о неэффективности либо законодательства, либо указанной деятельности.
В зависимости от видов правоприменительной деятельности можно говорить о процедурно-организационной и процессуальной форме. Последняя является наиболее развитой, ее сущность заключается в наличии разветвленной системы гарантий прав и свобод лиц, участвующих в процессе. В современной России создание цивилизованной системы управления обществом во многом связано с реформированием процедуры деятельности правоприменительных институтов, осознанием важности процедурно-процессуальных форм как гарантий права. Установление законодательством оптимально соответствующей тому или иному виду правоприменительной деятельности процедурно-процессуальной формы является непременным условием ее эффективности, соблюдения и защиты прав граждан со стороны правоприменительных органов. В развитии форм правоприменительной деятельности в современной России достигнуты немалые успехи.
Во-первых, в ходе проводимой в стране судебной реформы коренным образом изменена процедура деятельности судебных органов. Российское процессуальное законодательство, как, впрочем, и законодательство о судоустройстве и в значительной мере законодательство об административной реформе, испытало мощное влияние международного права и международных стандартов. Разработка новых российских процессуальных кодексов в конце ХХ в. проходила с максимально полным учетом международно-правовых и европейских стандартов в области правосудия.
Одним из первых коренному реформированию подвергся уголовный процесс, что выразилось в изменении как процедуры уголовного судопроизводства, так и его сущности. Несмотря на то, что новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ вызвал в свое время крайне неоднозначные оценки, необходимо отметить, прежде всего, те положительные моменты мирового опыта, которые восприняты российским законодателем. Позитивное влияние выразилось, в частности, в изменении принципов уголовного судопроизводства (процессуальных гарантий), система которых определена в соответствии с международно-правовыми актами. Эти принципы охватывают состязательную форму процесса, приоритет общечеловеческих ценностей и прав личности, главенствующую роль судебной власти, строгое соблюдение законности, расширение начал диспозитивно-сти. В новом УПК РФ были существенно расширены права участников уголовного процесса, а также лиц, оказывающих содействие компетентным органам в установлении истины по делу; введен ряд новых институтов: суд присяжных, мировые судьи, реабилитация, особый порядок судебного разбирательства, контроль суда за применением мер пресечения и др. Однако последующие тенденции в развитии уголовно-процессуального законодательства частично нейтрализовали положительные достижения.
Принятие нового гражданского и арбитражного процессуального законодательства в конце ХХ в., было обусловлено необходимостью приведения его в соответствие со стандартами Совета Европы, касающимися повышения эффективности и оперативности судебной защиты. Реформирование российских гражданского и арбитражного процессов, как и уголовного, связано, прежде всего, с развитием состязательности. Одно из направлений развития принципа состязательности в гражданском процессе - перераспределение функций доказывания от суда к сторонам процесса. Активная роль суда в процессе была еще в 1995 г. сведена к роли помощника сторон при собирании доказательств. Другое направление - возникновение ряда новых институтов. Новый Гражданский процессуальный кодекс РФ (как и Арбитражный процессуальный кодекс РФ 1995, 2002 гг.) ввел процедуру обмена состязательными документами, институты предварительного судебного заседания, назначения представителей судом, ряд институтов, направленных на ускорение судебной процедуры рассмотрения и разрешения дел (заочное решение и судебный приказ, которые, впрочем, существовали с 1995 г.). В соответствие с международны-
ми стандартами была приведена стадия надзорного порядка пересмотра судебных актов. Российское законодательство, регулирующее гражданское и особенно арбитражное судопроизводство, претерпело и ряд других изменений, вызванных необходимостью оптимального соответствия международному опыту и динамично развивающейся практике. Аналогичные тенденции были характерны также для административно-юрисдикционного процесса. Однако сейчас представляется, что коренные позитивные достижения процессуального права в отечественной правовой системе уже в прошлом. Спешка и политизированность, невнимание к мнению профессионального юридического сообщества свидетельствуют о том, что процессуальное право переживает непростой период своего развития. Негативные тенденции в развитии процессуального права, уровень развития которого служит показателем прогресса общества, его цивилизованности, способны существенно снизить эффективность судебной защиты прав граждан и организаций.
Во-вторых, в России введена процедура деятельности исполнительных органов власти. Это одно из самых значительных достижений административной реформы.
Как известно, в советский и постсоветский периоды (до начала проведения в современной России административной реформы) правовой статус исполнительных органов определялся положениями об указанных органах. Такого рода акты, как правило, представляли собой стандартизированные документы, в самых общих чертах определявшие задачи, функции, права, обязанности и организацию руководства каждого конкретного органа. Теперь в каждом федеральном органе исполнительной власти приняты регламенты - акты, подробно регулирующие процесс осуществления всех управленческих функций всех федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. В настоящее время разработаны и так или иначе действуют практически все административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Внедрение административных регламентов, по мнению Ю.Н. Старилова, ознаменовало качественную реформу административно-правового регулирования взаимоотношений субъектов государственного управления и населения19.
19 См.: Старилов Ю.Н. Предисловие к книге: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 3.
Таковы основные направления развития трех компонентов правовой системы России в конце ХХ - начале ХХ1 в. Как видим, они не просто противоречивы, но и во временном разрезе разнона-правлены. Правовая система России нестабильна и всякий раз трансформируется под влиянием политических факторов. В последние годы она вновь коренным образом меняет вектор движения. В этом, пожалуй, уникальность нашей страны по отношению и к странам Запада, где определенность их правовых систем стала залогом устойчивого развития, и к странам Востока, где консерватизм и традиционализм их нормативных систем обусловливают стабильную стагнацию. Вероятно, высокий цивилизационный и природный потенциал России позволяет ей совершать такие коренные повороты20. Целесообразно ли это?
БИБЛИОГРАФИЯ
Аксаков С.Т. Семейная хроника. Уфа, 1983.
Афанасьев М. Российские элиты развития: запрос на новый курс. М., 2009.
Головко Л.В. Конституционализация российского уголовного процесса: между лозунгами и реальностью // Государство и право. 2013. № 12.
Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская цивилизация: содержание, границы, возможности. М., 2000.
Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // Вехи. Сборник статей о русской интеллигенции. М., 2007.
Краснов М.А., Мишина Е.А. Открытые глаза российской Фемиды. М., 2007.
Лукьянова Е.Г., Балытников В.В. Процессы глобализации в сфере правоприменения в России // Журнал российского права. 2006. № 6.
Лупарев Е.Б. О механизмах преодоления некоторых проблем осуществления судебной власти // Российская юстиция. 2006. № 2.
Пашин С.А. Обзор хода и результатов судебной реформы (судоустройство и уголовное судопроизводство). Региональная общественная организация Независимый экспертно-правовой совет. Институт развития гражданского общества и местного самоуправления // URL: http://www.c-society.ru/obj/mam.php?ro=216377&ar2=200&ar3=32.
20 Об основных чертах русской нации: «огромной жизнеспособности, замечательном упорстве» и др. см.: Сорокин П.А. Основные черты русской нации в ХХ столетии // О России и русской философской культуре. Философы русского послеоктябрьского зарубежья. М., 1990. С. 472.
Сорокин П.А. Основные черты русской нации в ХХ столетии //О России и русской философской культуре. Философы русского послеоктябрьского зарубежья. М., 1990.
Старилов Ю.Н. Предисловие к книге: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010.
Федоров В.В. Рецензия на книгу «Сумма идеологии. Мировоззрение и идеология современных российских элит» // Мониторинг общественного мнения. 2008. № 2 (86).
Хавский П. Лекция, читанная при публичном преподавании правил Российского законоведения... М., 1818.
Определяющее влияние на развитие права оказывают социально-экономические и политические преобразования в стране. Они ведут к существенному изменению содержания права и обновлению законодательства. В. Д. Перевалов и В. И. Леушин выделяют в развитии системы права и законодательства три группы тенденций: 1) общие, характерные как для системы права, так и для системы законодательства; 2) тенденции развития структуры права; 3) тенденции совершенствования законодательства.
К общим тенденциям относятся следующие:
- 1. Постепенное изменение соотношения «человек и право». Речь идет о создании такой правовой системы, где в центре внимания человек, его права и свободы. База для таких изменений заложена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, ряде других нормативных актов. Постепенно происходит также изменение соотношения методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа регулирования в отношениях между людьми. Речь идет о неуклонном расширении сферы действия частного права. В результате в настоящее время происходит выравнивание отношений между государством и отдельным человеком с точки зрения объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.
- 2. Децентрализация правового регулирования. В условиях современной России существует объективная тенденция децентрализации правового регулирования. Речь идет о правотворчестве субъектов Федерации. Конституция РФ создала для этого необходимую базу. На этой основе субъекты федерации уже создали огромное правовое поле, иногда существенно отличающееся от федерального. Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, аналогия закона и права.
- 3. Реальностью развития современной правовой системы России является интеграция в российское законодательство общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. В первую очередь речь идет об унификации законодательства стран - участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.
- 4. Происходят расширение сферы правового регулирования и возрастание роли закона. Несомненно, для повышения эффективности правового воздействия необходимо наличие во всех областях, требующих правовой регламентации, достаточно полной системы законов и основанных на них подзаконных актов. Полнота правового регулирования приобретает в настоящее время особое значение для укрепления конституционной законности и правопорядка.
- 5. Обращает на себя внимание изменение методов правового регулирования. Налицо трансформация в соотношении между дозволениями и запретами, стимулами и правоограничениями. Идея о том, что именно человек, его интересы должны быть в центре праворегулятивной политики, привели к широкому применению общедозволительного метода «разрешено все, что не запрещено законом».
В то же время нельзя не отметить, что в законотворческой деятельности сохраняется ряд серьезных недостатков.
Наиболее существенными недостатками принятых законодательных актов и законодательного процесса являются:
- 1) отсутствие системности принятых законодательных актов, которые представляют собой совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а не научно обоснованную и взаимосвязанную систему кодифицированных актов, не только часто не соотнесенных между собой, но не соотнесенных и с Конституцией России;
- 2) внесение изменений в совокупность разрозненных законодательных актов в одном законе или пакете законов;
- 3) узость тематики отдельных законодательных актов, их принятие по сравнительно мелким, частным вопросам, недостаточное внимание к подготовке кодифицированных актов, охватывающих обширную сферу отношений, что приводит к множественности нормативных актов, загромождает массив действующего законодательства, порождает пробелы, разночтения, а порой и прямые противоречия между нормами разных законодательных актов;
- 4) большое количество отсылочных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов.
В связи со сказанным первостепенное значение имеет совершенствование всей системы российского законодательства. Растущий массив правовых актов предъявляет высокие требования к упорядочению связей между ними. Особенно это относится к законам, которые служат опорной конструкцией системы правовых актов. Законодательство не может быть отождествлено с суммой законодательных актов. Оно должно представлять собой структурно упорядоченную совокупность законов в целях их объективного обзора, учета и систематизации, обновленного законотворчества и правильного применения. К сожалению, происходящий последние полтора десятилетия процесс законотворчества и правоприменение мало учитывали системность законодательства. Оно изменялось нередко по отдельным блокам, быстро вводились новые принципы регулирования, внутренние связи между отдельными частями законодательства рвались или плохо учитывались. В результате до сих пор нарастает объем внутренних юридических коллизий между законами, между законами и подзаконными актами, которые резко ослабляют целостность и эффективность законодательства.
Для устранения этих недостатков и поддержания прогрессивных тенденций развития законодательства необходимо:
- а) обеспечить устойчивое регулирование основных сфер жизни общества, государства и граждан только с помощью законов. В программах проведения государственных реформ предусматривать раздел «Законодательное обеспечение»;
- б) в ходе законопроектной деятельности обеспечить строгие внутрисистемные связи отраслей законодательства;
- в) уделять при оценке деятельности всех органов и организаций первостепенное внимание реализации прав и свобод человека и гражданина и защите законных интересов; привлекать к ответственности виновных должностных лиц.
Слабость законодательного регулирования объясняется в немалой степени утратой четкого представления о его зависимости от реального состояния и тенденциях социально-экономического развития. Закон нередко воспринимается сам по себе как «индикатор» бедствия, его готовят и принимают без строгой связи с реальными общественными процессами. Разрабатываемые министерствами и утверждаемые Правительством России федеральные целевые программы, прогнозные оценки не всегда предопределяют в содержательном плане новые законы и иные правовые акты. «Набору» задач не соответствуют виды, основания и сроки подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Законы то идут «впереди», то «сзади», то «сбоку».
Настало время создавать более эффективное законодательное обеспечение всех крупных преобразований. Речь идет о четком выделении в федеральных программах раздела «Нормативное правовое обеспечение». В нем следует определить сопряженность видов законов с решением стратегических и тактических задач, последовательность их принятия на разных этапах решения задач, связь с законами правительственных и ведомственных актов, которые надлежит принять или изменить.
Сказанным объясняется актуальность укрепления системных основ законодательства. Оно достижимо по трем направлениям: во-первых, путем более полной реализации конституционных принципов во всех отраслях законодательства; во-вторых, посредством обеспечения более четкого соотношения законов и иных правовых актов между собой, имея в виду как их баланс внутри отраслей, так и между ними; в-третьих, благодаря упорядочению законодательства субъектов Российской Федерации и их связи с федеральным законодательством. Эти направления должны быть строго согласованы между собой, отражать реальные социально-экономические изменения в стране и потребность удовлетворения публичных интересов.
Ближайшие годы потребуют интенсивного развития законодательства в следующих сферах общественной жизни.
Во-первых, совершенствование законодательных основ государственности и демократии, включая правовые меры по реализации административной реформы и повышению эффективности государственного управления, развитию демократических институтов и гарантий прав и свобод граждан, укреплению правовых устоев национальной безопасности России.
Во-вторых, реализация в экономической сфере активной промышленной и инвестиционной политики, сочетание эффективного государственного регулирования и гарантированной самостоятельности предпринимательства всех экономических субъектов.
В-третьих, интенсивное правовое регулирование социальной сферы путем стимулирования трудовой деятельности, совершенствования оказания публичных услуг гражданам и гарантирования их законных интересов, упорядочения статуса социальных учреждений.
В-четвертых, потребуется больше внимания законодателя к решению правовых вопросов охраны и рационального использования земельных, водных, лесных и иных ресурсов, к повышению роли экологической составляющей всех сфер жизни общества и всех видов деятельности.
В соответствии с этим предстоит:
- а) продолжить упорядочение всех правовых актов и модернизацию базовых и иных отраслей законодательства;
- б) укрепить связи отраслей законодательства и способы решения комплексных правовых задач;
- в) форсировать развитие таких новых отраслей права, как информационное, медицинское, образовательное, инновационное.
Современная Российская Федерация по Конституции 1993 г. строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Нет «вышестоящих» и «нижестоящих», каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации, в рамках которой его решения обладают абсолютным превосходством.
Существенно изменились по Конституции и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.
В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией России, данный вопрос решается значительно сложнее.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции.
Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция РФ выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется «договорное ядро», статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров. За годы существования Государственной Думы первого и второго созывов проделан огромный объем законодательной работы.
Законодательная деятельность за этот период была направлена на решение беспрецедентных по объему и сложности задач формирования правовой базы новых общественных отношений. Приоритеты этой деятельности во многом диктовались динамичной текущей ситуацией, часто приобретающей все более острые кризисные черты. Тем не менее законотворчество велось достаточно целенаправленно, реакция на требования момента сочеталась с формированием базовых основ во многих отраслях законодательства.
В результате этой работы вступили в силу: более тысячи законов, в том числе большинство предусмотренных Конституцией РФ федеральных конституционных законов (о Конституционном Суде РФ, об арбитражных судах в России, о референдуме РФ, о судебной системе РФ, об Уполномоченном по правам человека в России, о Правительстве РФ и т. д.); целый ряд крупных кодифицированных актов : первая, вторая, третья части Гражданского кодекса, Гражданский процессуальный кодекс, первая и вторая части Налогового кодекса, Арбитражный процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Уголовно-исполнительный кодекс, Семейный кодекс, Водный, Лесной и Воздушный кодексы, Градостроительный кодекс, Бюджетный кодекс и др.
В сфере государственного строительства в соответствии с положениями Конституции РФ заложены законодательные основы построения правового демократического государства, обеспечения правовых гарантий конституционных прав и свобод личности, совершенствования федеративных и национальных отношений, формирования и функционирования системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, независимого надзора за режимом законности в стране, становления и развития местного самоуправления, значимых институтов гражданского общества, института уполномоченных по правам человека на федеральном уровне и в субъектах РФ, государственной и муниципальной службы.
В экономической сфере были приняты Гражданский, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Воздушный, Градостроительный и другие кодексы. Созданы правовые основы становления и развития гражданско-правовых отношений, реализации конституционных прав на частную собственность и свободу законной предпринимательской деятельности, регулирующей роли государства в российской экономике. Урегулирован судебный порядок разрешения экономических споров. Созданы определенные условия для эффективного перераспределения собственности, развития малого предпринимательства, повышения активности инвестиционной деятельности. Принят ряд законов, регулирующих правоотношения в отдельных отраслях народного хозяйства.
В социальной сфере законодательство формировалось в условиях изменения содержания государственных социальных гарантий. Базовым для регулирования основных отношений в этой сфере явился закон о прожиточном минимуме. Кроме того, законодатели принимали законы о повышении уровня минимальной заработной платы и минимальной пенсии, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан. Значительное число законов было принято по вопросам семейных отношений, культуры, науки, образования, охраны здоровья. Урегулирован порядок разрешения коллективных трудовых споров. Приняты новые Трудовой и Семейный кодексы.
В бюджетной, налоговой и финансовой сфере созданы правовые основы бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, налоговой системы, управления и контроля за состоянием государственного долга. Постоянно совершенствовалось законодательство, регулирующее деятельность Центрального банка РФ и банковской системы в целом, организацию страхового дела. Приняты новые законы, обеспечивающие создание и функционирование рынка ценных бумаг, восстановление и защиту вкладов граждан, усиление контроля за соблюдением финансового законодательства.
В сфере обороны и безопасности приведено в соответствие с Конституцией России и значительно расширено законодательство по вопросам обороны. Впервые урегулированы участие России в международных миротворческих акциях и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами. Реформировано уголовное и уголовно-исполнительное законодательство. Усовершенствовано законодательство о правоохранительных органах и их деятельности, регламентирован оборот оружия и наркотических средств.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды созданы определенные условия для рационального использования и восстановления природных ресурсов, урегулирован ряд вопросов обеспечения экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности.
В сфере международных отношений Российской Федерации законодательно установлен порядок заключения выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, регламентированы процедуры внесения, рассмотрения и принятия закона о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации.
В результате схема правовых взаимоотношений субъектов законотворчества значительно усложнилась. Возможно ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Для этого, как показывает практика, требуется выполнение ряда условий.
- 1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа - это план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы:
- а) послания Президента России, в которых обозначены некоторые ориентиры и приоритеты законотворчества;
- б) программа Правительства России, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу;
- в) план законопроектных работ Государственной Думы, сводка предложений субъектов законодательной инициативы; какой-либо концепции законотворчества он не содержит.
Разработать целостную программу законотворческих работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.
2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства - деятельность Конституционного Суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.
Подчеркивая ключевую роль Конституционного Суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остаются нерешенными многие важные проблемы.
Первая и самая главная задача, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, - разработка механизма исполнения решений Конституционного Суда. Да, Конституционный Суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения. Более того, некоторые признанные неконституционными положения переносятся во вновь принимаемые нормативные акты.
Все более остро ощущается необходимость в укреплении института федерального вмешательства. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного Суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения.
3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, - это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.
К сожалению, Конституция России не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации; реализовать этот режим на практике не получается.
Серьезной проблемой здесь является законотворческая активность федерального центра и субъектов Федерации, которые действуют каждый со своей колокольни.
Очевидно, что в области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий.
Во-первых, необходимо разработать на федеральном уровне процедуру согласования законопроектов, предусмотрев определенные формы ответственности за ее нарушение.
Во-вторых, самостоятельность регионального законодателя привела к тому, что во многих случаях он обгоняет федерального законодателя. Так, в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законодательные акты по проблемам, которые не имеют нормативного регулирования на федеральном уровне. Принятие общефедерального закона по таким вопросам встречается отнюдь не с восторгом, ибо субъектам Российской Федерации оно сулит тяжелую и неблагодарную работу по приведению своих законодательных актов в соответствие с федеральным законом. В подобных случаях федеральный законодатель должен в самом законе оговаривать сроки переходного периода для приведения актов в соответствие друг другу.
Необходимы также регулярные встречи руководителей федеральных законодательных органов и руководителей органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по вопросам текущего законодательства.
В-третьих, необходимо упорядочить принятие договоров и соглашений о разграничении компетенции и предметов ведения.
В п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ по этому поводу записано: «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации».
Практика заключения подобных договоров еще не устоялась. Общим принципом этой работы должен быть следующий: Президент России и глава администрации (губернатор) могут перераспределять только свои собственные полномочия. В тех случаях, когда их решения затрагивают компетенцию других ветвей власти, договоры требуют ратификации или согласования в иной форме с законодательными (представительными) органами власти.
Разумеется, применительно к договорам и соглашениям должно действовать общее положение Конституции: любые нормативные акты, затрагивающие права и свободы, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.
Как далеко может простираться договорное регулирование?
Большинство юристов полагают, что:
- а) предметом договора не может быть конституционное устройство Российской Федерации;
- б) предметом договора не могут быть конституционные права и свободы граждан Российской Федерации.
В серьезную проблему вырастают договоры между субъектами Российской Федерации, а также международные обязательства последних. Порой неизвестна даже суть договора, а вопросы решаются чрезвычайно серьезные, затрагивающие и интересы других субъектов, и интересы Федерации в целом. Поэтому должна существовать государственная регистрация подобных договоров - в МИДе или в Совете Федерации.
Необходимо также предотвратить «войну законов» между центром и регионами.
Стремление субъектов Федерации отстаивать свою самостоятельность путем игнорирования решений центра может привести к распаду единого правового пространства.
К чему это приводит, видно на примере распада СССР и событий, связанных с Чечней.
Еще один аспект - технико-юридический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.
В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха.
Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа.