План:

1. Понятие государственного экологического управления

2. Система органов государственного экологического управления

3. Функции государственного экологического управления

4. Экономический механизм охраны окружающей природной среды

Понятие государственного экологического управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды - это проявление экологической функции государства. Оно представляет собой деятельность компетентных государственных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроизводство природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.

Одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание эффективной системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности, ресурсосбережение, заинтересованность предприятий и организаций в защите окружающей среды от загрязнения и других вредных последствий хозяйственной деятельности.

Система органов государственного экологического управления. В настоящее время система органов государства, осуществляющих функции в сфере природопользования и охраны окружающей природ­ной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления - органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся высшие государственные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, создании организационных и правовых основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные администрации), которые выполняют функции государственного регулирования и контроля в области природопользования и охраны окружающей природной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

Органы специальной компетенции - это государственные органы, специально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполняемых функций и задач.

К первой группе принадлежат органы, осуществляющие надведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, а именно:

Осуществлять разработку и реализацию целевых экологических программ;

Принимать нормативные акты по вопросам охраны окружающей природной среды;

Организовывать экологический мониторинг, проводить экологический контроль и экологическую экспертизу;

Осуществлять выдачу (аннулирование) лицензий на отдельные виды природопользования;

Согласовывать нормы и лимиты использования природных ресурсов;

Проводить совместно с другими органами стандартизацию в сфере охраны окружающей среды;

Проводить обязательную сертификацию на соответствие экологическим требованиям;

Ограничивать или приостанавливать хозяйственную деятельность, осуществляемую с нарушением экологических норм и правил;

Рассматривать дела об административных правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды;

Предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Другая группа органов государственного экологического управления осуществляет ведомственные, отраслевые задачи по управлению использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов как непосредственно, так и в составе других государственных органов.

В число органов специальной компетенции входят также некоторые органы, которые выполняют лишь отдельные функции в сфере экологического управления. Например, Федеральный горный и промышленный надзор России - по контролю за безопасным ведением работ при использовании недр, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - по ликвидации последствий экологических катастроф, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии - по нормированию (стандартизации) качества окружающей среды, Министерство внутренних дел РФ - по охране атмосферного воздуха от вредного влияния автотранспорта и защите природных объектов и комплексов (лесов, вод, заповедников и др.), Государственный таможенный комитет РФ - по предотвращению незаконного ввоза в РФ и вывоза из нее животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, экологически опасных веществ и товаров и т. д.

Структура и компетенция рассматриваемых органов специального управления определяются федеральным законодательством.

Функции государственного экологического управления. Несмотря на разнообразие задач и особенности компетенции рассмотренных государственных органов, их деятельность в той или иной степени затрагивает ряд общих вопросов управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. В связи с этим можно говорить об основных направлениях деятельности органов экологического управления или их функциях.

Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий следует выделить несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:

1. Учет и ведение кадастров природных ресурсов. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Так Водный кодекс в целях обеспечения текущего и перспективного планирования, рационального использования водных объектов, их воспроизводства и охраны осуществляется учет поверхностных и подземных вод, который представляет собой систему определения и фиксации в установленном порядке состояния водных объектов по качественным и количественным показателям, степени изученности и использования. Государственный учет лесного фонда ведется для организации рационального использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения достоверными сведениями о лесном фонде компетентных органов, юридических лиц и граждан. Аналогичные нормы содержатся в других законах, определяющих правовой режим природных ресурсов.

Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным единицам (районам, областям и т. д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе - кадастре.

Государственный кадастр природного ресурса представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса.

Органы, на которые возложены функции по ведению природноресурсовых кадастров, а также его порядок, определяются специальными нормативными актами. Законодательством предусмотрено ведение следующих видов кадастров природных ресурсов.

Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земель, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель (ст. 110 Земельного кодекса РСФСР). В нем содержатся сведения о размерах и сравнительной оценке сельскохозяйственных угодий (бонитировка почв), экономические показатели урожайности, доходности, окупаемости и др. (экономическая оценка земель).

Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается осуществлением топографических, геодезических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изысканий и возложено на Государственный комитет РФ по земельной политике и его территориальные органы на местах.

В целях проведения единой политики в области земельных отношений, информационного обеспечения управления земельными ресурсами на всех уровнях, функционирования цивилизованного земельного рынка в Российской Федерации на базе новейших компьютерных сетей и информационных технологий осуществляется разработка и развертывание комплексной земельно-информационной системы в соответствии с Федеральной целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 № 932.

Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется по единой системе и основывается на данных государственного учета вод (ст. 79 Водного кодекса РФ). В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О ведении государственного водного кадастра РФ» от 23 ноября 1996 г. № 1403 его осуществляют специально уполномоченные органы по управлению водным хозяйством - Министерство природных ресурсов РФ и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Государственный лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда РФ, которые используются при государственном управлении лесным хозяйством, переводе лесных земель в нелесные, изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей т. д. Ведение лесного кадастра возложено на Федеральную службу лесного хозяйства России и ее территориальные органы.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрологические, экологические и другие условия разработки месторождений, содержащие геолого-экономическую оценку каждого месторождения и сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Кадастр ведется федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, предоставляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, а также разведку и добычу полезных ископаемых (ст. 30 Закона РФ «О недрах»).

Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие данные, необходимые в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания (ст. 14 Федерального Закона «О животном мире»).

Ведение кадастра возлагается на различные специально уполномоченные государственные органы в зависимости от вида объектов животного мира, подлежащих учету: по охотничьим животным - на Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ; рыбным запасам - на Государственный комитет РФ по рыболовству; другим животным и животным, занесенным в Красную книгу - Государственный комитет РФ по охране окружающей среды; по объектам животного мира, занесенным в специальные перечни вредителей леса или опасных для человека - соответственно на Федеральную службу лесного хозяйства России и Министерство здравоохранения РФ (п. 2 Постановления Правительства «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира» от 10 ноября 1996 г. № 1342).

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает сведения о статусе этих территорий, их географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности и ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов (ст. 4 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Кадастр составляется соответствующими органами исполнительной власти (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления), в ведении которых они находятся. Свод кадастровых сведений в целом по Российской Федерации осуществляет Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (п. 3 Постановления Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996 г. № 1249).

Своеобразным кадастром можно считать и Красную книгу РФ, так как она представляет собой официальный свод сведений о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений с целью их охраны и воспроизводства.

2. Определение и проведение единой экологической политики, разработка и принятие планов и программ по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. В рамках указанной функции осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ, федеральных целевых программ, ежегодных планов Правительства по вопросам рационального использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды и других документов в сфере экологии.

3. Финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий. В соответствии с законодательством финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды производится за счет:

Федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;

Средств предприятий, организаций и учреждений;

Экологических фондов;

Фондов экологического страхования;

Кредитов банков;

Добровольных взносов юридических лиц и граждан;

Других источников (ст. 17 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Финансирование экологических программ и мероприятий в федеральных, республиканских и других бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами.

В настоящее время наблюдается значительное сокращение объема средств, выделяемых на осуществление мероприятий по охране окружающей среды из федерального и местных бюджетов. В связи с этим важным источником финансирования становятся экологические фонды.

Экологические фонды представляют собой единую внебюджетную систему государственных фондов, объединяющую федеральный, республиканские и местные фонды, которые образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:

Сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

Платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

Средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

Процентов, полученных в виде дивидендов по вкладам от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и юридических лиц;

Инвалютных поступлений от юридических лиц и граждан.

Экологические фонды расходуются на решение неотложных природоохранительных задач, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсацию вреда здоровью граждан, причиненного загрязнением окружающей среды, развитие экологического воспитания и образования и др.

Помимо рассмотренных фондов могут создаваться также фонды экологического страхования с целью добровольного и обязательного страхования юридических лиц и граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического вреда. Их средства используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф.

4. Установление правил и норм по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; стандартизация в сфере экологии. Органы государственного экологического управления в пределах своей компетенции принимают нормативные акты, содержащие правила, требования и нормы по рациональному использованию, воспроизводству и охране земель, лесов, вод, недр, животного мира и других природных ресурсов. Эти акты являются важнейшей составной частью экологического законодательства.

Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей и нормативов качества природной среды, ее охраны и улучшения, а также деятельности по использованию природных ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т. д.

Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на нее, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия основываются на медицинских, технических и других показателях, то есть разрабатываются с учетом вредности того или иного воздействия для здоровья людей, а также с учетом уровня технического состояния производственных и других объектов и возможностей предотвращения вредного воздействия их деятельности на окружающую среду.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия имеют юридическое значение, так как закрепляются в нормативно-правовых актах и являются обязательными для исполнения. Они выступают критериями правомерности поведения субъектов экологических отношений, и за их нарушение установлена юридическая ответственность.

Система экологических стандартов включает в себя нормативы предельных воздействий на окружающую среду (производственных, территориальных и др.), нормативы организации охраны окружающей среды и контроля за ее качеством, а также стандарты, определяющие экологические понятия и термины.

Наиболее важное значение среди них имеют нормативы предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду:

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК) в воздухе, воде и почве. ПДК установлены для нескольких сотен химических веществ при их изолированном действии и их комбинаций в мг/куб. м (двуокиси азота, бензола, окиси углерода, пыли, сажи, свинца, ртути, фенола, хлора и т. д.);

Нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий (ПДУ), таких, как шум, вибрация, ультразвук, радиация, магнитные поля и др., для которых приняты различные единицы измерения (например, децибелы - для шума, мкВт/кв. см - для электромагнитных полей, мбэр/час - для радиационного облучения и др.). Они устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду;

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в воду, воздух, почву (ПДВ). Они устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта (источника загрязнения), данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения согласно действующим нормативам ПДК. Источники загрязнения должны также соблюдать установленные уровни шума, вибрации, электромагнитных полей и других вредных физических воздействий (ПДУ).

Эти нормативы в отличие от предыдущих являются по существу индивидуальными для каждого источника загрязнения (вредного физического воздействия) и фиксируются в разрешениях (лицензиях), выдаваемых компетентными государственными органами;

Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Это комплексные нормативы, учитывающие суммарное хозяйственное и рекреационное воздействие на окружающую среду и потенциальные возможности природы при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов и других населенных пунктов с целью обеспечения благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем, необратимых изменений в окружающей природной среде.

В сфере охраны окружающей природной среды применяются также предельно допустимые нормы использования агрохимикатов в сельском хозяйстве (минеральных удобрений, пестицидов, гербицидов, стимуляторов роста и др.), нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания (минимально допустимые дозы, безвредные для здоровья человека), нормативы санитарных и защитных зон для охраняемых водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, экологические требования к продукции, новым технике, технологии, материалам, веществам и т. д., а также другие нормативы.

5. Распределение и перераспределение природных ресурсов; лицензирование и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в закон

Деятельность по распределению и перераспределению природных ресурсов проводится в рамках государственной системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов. Общие вопросы лицензирования и установления лимитов в сфере природопользования рассматриваются в предыдущем разделе учебного пособия, а конкретный порядок предоставления отдельных видов природных ресурсов - в соответствующих темах, посвященных правовому режиму земель, лесов, вод, недр и др.

6. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т. д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т. д.

Функции землеустройства, лесоустройства, недроустройства и др. регламентируются законодательством о соответствующих видах природных ресурсов.

7. Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Контроль является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.

8. Разрешение споров о праве природопользования; применение ответственности за экологические правонарушения.

Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных этим убытков, в настоящее время отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при разрешении споров с участием граждан. Защита прав пользования природными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принимаемые при разрешении споров о праве природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

Для рассмотрения споров, возникающих между природопользователями, находящимися на территориях разных субъектов РФ, законодательством установлен особый порядок. Такие конфликты рассматриваются специально созданными комиссиями, образованными на паритетных началах из представителей заинтересованных субъектов (ст. 79 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Процедура разрешения споров регламентируется законодательством о судопроизводстве.

Органы государственного экологического управления специальной компетенции участвуют в применении юридической ответственности за экологические правонарушения. Это может выражаться в предъявлении исков в суд о возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью граждан, а также имуществу государства, юридических лиц и граждан; в наложении административных взысканий за нарушение экологических требований, направлении материалов о привлечении виновных в них лиц к дисциплинарной ответственности; в содействии компетентным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению и выявлению экологических преступлений, привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды. В условиях формирования рыночной экономики при осуществлении функций государственного экологического управления наряду с использованием административных методов все большее значение приобретают экономические средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. В связи с этим Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» вводит понятие экономического механизма охраны окружающей природной среды и определяет его задачи и основные элементы. К числу последних Закон относит рассмотренные выше экономические аспекты учета природных ресурсов, финансирование экологических мероприятий, создание и расходование экологических фондов, экологическое страхование, платность природопользования, а также экологическое стимулирование, которое может выражаться в льготном кредитовании и налогообложении предприятий и организаций при осуществлении ими деятельности, обеспечивающей природоохранительный эффект (внедрение малоотходных и безотходных технологий, использование вторичного сырья и т. д.), в применении поощрительных цен и надбавок за экологически чистую продукцию и др.

Государственное экологическое управление осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и составляю­щие единую систему.

Под системой обычно понимают комплекс, целое, состоящее из взаимо­действующих компонентов, упорядоченное определенным образом множе­ство элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое

единство.

По поводу классификации государственных органов, входящих в эту систему, существует несколько точек зрения.

Впервые «систематизация органов государственного управления по ох­ране природы и рациональному использованию природных ресурсов была осуществлена О. С. Колбасовым» 148 , который выделил в зависимости от компетенции органы общегосударственного и ведомственного хозяйствен-

но-отраслевого управления.

Иную позицию в данном вопросе заняли С. Б. Байсалов и Л. В. Илья-шенко, классифицировав государственные органы натри группы: 1) органы общей компетенции; 2) органы ведомственной компетенции; 3) органы спе­циальной компетенции 150 . Эта точка зрения подвергалась критике со сторо­ны О. А. Кичатовой, предложившей осуществить «построение системы ор­ганов по традиционной классификации, основанной на конституционных принципах - органы общей и специальной компетенции»" 1 . Указанной классификации в настоящее время придерживается большинство современ­ных ученых-экологов 152 . Так, Н. Б. Мухитдинов разделяет все органы управления в области охраны окружающей природной среды и природо-

Экологическое право России / Под ред. - М„ 1997. С. 185.

148 Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР. - Л., 1979.
С. 59.

149 Колбасов О. С. Экология: политика- право. - М., 1976. С. 180.

150 Байсалов С. Б., Ильяшенко Л. Е. Указ. раб. С. 180.

151 Проблемы правовой охрЗаиы окружающей среды в СССР. - Л., 1979.
С. 61-64.

152 См.: Указ. раб.; Кузнецова Н. В. Указ.
раб.; Петров В. В. Экологическое право России. - М., 1995; Экологическое право
России / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. - М, 1997.

Пользования на три блока: а) органы общего управления; б) органы специ­ального управления; в) иные органы |53 .

Сложилось единодушное мнение по поводу того, что органы общей компетенции наряду с охраной окружающей природной среды и природо­пользованием ведают и другими вопросами, входящими в их компетенцию, а органы специальной - специально уполномочены выполнять экологиче­ские функции.

Ввиду того, что функции органов государственного экологического управления довольно разнообразны, ряд авторов производит классифика­цию еще на одном уровне, подразделяя органы специальной компетенции на: координационные (решающие комплексные задачи) и отраслевые (вы­полняющие экологические функции в отношении отдельных природных объектов) 154 ; функциональные (выполняющие межведомственные функции в области координации и управления деятельностью по охране и использо­ванию природных ресурсов) и отраслевые (ведомственные) (на которые возложены функции по непосредственному управлению охраной и исполь­зованием конкретных объектов природы) 155 ; комплексные (выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач), отраслевые (сосредота­чивающие внимание на охране и использовании отдельных природных объ­ектов) и функциональные (выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов) 156 .

По мнению автора, бесспорно деление специальных органов на комплек­сные (синоним - координационные) и отраслевые, но функциональные, т.е. выполняющие одну или несколько экологических функций, стоят особня­ком, т.к. эти функции являются для них второстепенными наряду с перво­очередными задачами, да и вообще их трудно отнести к органам специаль­ной компетенции, т.к. создаются они для решения иных вопросов.

Вызывает сомнение и классификация органов государственного эколо­гического управления, предложенная Б. В. Ерофеевым. Он подразделяет их на органы общей, межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ве­домственной) компетенции. Органы общей компетенции выделяются в силу того, что экологическая функция не является специальной функцией этих

153 Мухитдинов И. Б. Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей
природной среды: проблемы и особенности их решения» //Государство и право.
1992. №8. С. 97.

154 Экологическое право России /Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева.
- М., 1997. С. 192.

155 Баландюк В. Н., Харитонов А. Н. Указ. раб. С. 7-9.

156 Петров В. В. Указ. раб. С. 177.

органов, а их решения распространяются на всех граждан и юридических лиц в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции. Орга­ны межотраслевой компетенции классифицированы в самостоятельную группу, потому что акты, принимаемые ими, обязательны для всех иных ве­домств. Органы управления отраслевой компетенции выделены в связи с тем, что они осуществляют надведомственное регулирование отношений по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к исполнению акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта 157 . Следуя данной классифи­кации, трудно представить, куда отнести Министерство сельского хозяйства РК.

Наиболее удачной, по нашему мнению, является классификация, пред­ложенная М. М. Бринчуком. Он подразделяет все органы государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природо­пользования на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы 158 . В развитие этой идеи мы, в свою очередь, предлагаем подразделить органы специальной компетенции на комплексные и отраслевые. Следует заметить, что на практике органы госу­дарственного управления в данной области довольно сложно классифици­ровать в связи с нескончаемой чехардой, вереницей реорганизаций этих ор­ганов, их слиянием и разъединением, вследствие чего их компетенция варь­ируется от специальной до функциональной.

Итак, систему органов государственного экологического управления со­ставляют:

1) органы общей компетенции - органы, решающие целый комплекс
разнообразных задач, включая и экологические:

Правительство Республики Казахстан;

Местные исполнительные органы;

2) органы специальной компетенции - органы, специально уполномо­
ченные выполнять экологические функции:

а) комплексные органы - органы, выполняющие все или блок экологи­
ческих задач:

Министерство охраны окружающей среды РК;

Территориальные управления охраны окружающей среды;

Министерство сельского хозяйства РК.

б) отраслевые органы - органы, организующие охрану и использование
отдельных природных объектов:

Ерофеев Б. В. Экологическое право России. - М., 1996. С. 211-213. Бринчук М. М. Указ. раб. С. 226.

Агентство РК по управлению земельными ресурсами;

Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК;

Комитет по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК;

Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК;

Комитет рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК.
3) функциональные органы - органы, выполняющие одну или не­
сколько экологических функций в отношении всех природных объектов:

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и мине­ральных ресурсов РК;

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республи­ки Казахстан;

Министерство здравоохранения РК;

Министерство РК по чрезвычайным ситуациям;

Министерство внутренних дел РК;

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан;

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Мини­стерства экономики и торговли РК.

Рассмотрим компетенцию вышеуказанных органов в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Компетенция Правительства РК в области охраны окружающей при­родной среды закреплена в ст. 16 Экологического кодекса РК. Так, Прави­тельство РК: 1) разрабатывает основные направления государственной по­литики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, обращения с отходами, стратегические меры по их осуществле­нию; 2) разрабатывает государственные экологические программы и про­граммы по различным направлениям природопользования, а также в облас­ти охраны климата и озонового слоя Земли; 3) одобряет концепции по раз­личным видам природопользования; 4) принимает решения о предоставле­нии природных ресурсов в природопользование в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 5) утверждает программы по охране окру­жающей среды на республиканском уровне и на особо охраняемых природ­ных территориях; 6) определяет порядок ведения государственного учета, государственных кадастров и государственного мониторинга каждого вида природных ресурсов; 7) утверждает, определяет и устанавливает экологиче­ские требования к хозяйственной и иной деятельности; 8) осуществляет ме­ждународное сотрудничество; 9) объявляет территорию зоной чрезвычай-

ной экологической ситуации и принимает решение о прекращении действия правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации и т. д.

Компетенция местных исполнительных органов в области охраны ок­ружающей природной среды закреплена в Законе РК «О местном государ­ственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. и кон­кретизируется в ст.20 Экологического кодекса РК. Они: 1) организуют раз­работку согласованных с уполномоченным органом в области охраны ок­ружающей среды программ и иных документов, предусматривающих меро­приятия по охране окружающей среды и природопользованию и их реали­зацию на соответствующих территориях; 2) на основании заключений госу­дарственных экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз в пределах своей компетенции запрещают или разрешают строительство или реконструкцию предприятий, сооружений и иных объектов; 3) организуют и проводят в пределах своей компетенции государственную экологическую экспертизу объектов хозяйственной деятельности; 3-1) выдают разрешения на эмиссии в окружающую среду в пределах своей компетенции; 4) органи­зуют общественные слушания при проведении государственной экологиче­ской экспертизы; 5) вносят предложения по разработке документов в облас­ти охраны окружающей среды, передают на рассмотрение уполномоченно­го органа в области охраны окружающей среды инициативные проекты та­ких документов; 6) привлекают для проведения экспертных работ внешних экспертов (физических и юридических лиц), имеющих лицензии на выпол­нение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды; 7) раз­рабатывают в пределах своей компетенции целевые показатели качества окружающей среды; 8) организуют разработку программ по управлению отходами и обеспечивают их выполнение; 9) выделяют земельные участки под строительство объектов по размещению отходов производства и по­требления; 10) обеспечивают строительство объектов по удалению и раз­мещению отходов; 11) обеспечивают соблюдение экологических требова­ний при обращении с коммунальными отходами; 12) осуществляют кон­троль объемов образования отходов и разрабатывают мероприятия и эко­номические стимулы, направленные на снижение объемов образования от­ходов, повышение уровня их повторного или альтернативного использова­ния и сокращение объемов отходов, подлежащих захоронению; 13) прини­мают решение о предоставлении природных ресурсов в природопользова­ние в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 14) осуще­ствляют информирование населения о состоянии природных объектов, на­ходящихся на соответствующей территории; 15) осуществляют регистра­цию проведения общественной экологической экспертизы; 16) разрабаты­вают и представляют уполномоченному органу в области охраны окру-

Жающей среды инвестиционные проекты в области охраны окружающей среды.

Министерство охраны окружающей среды РК является центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим руково­дство и межотраслевую координацию по вопросам реализации государст­венной политики в области охраны окружающей среды и природопользова­ния и обеспечения экологически устойчивого развития общества.

Компетенция названного Министерства закреплена в ст. 17 Экологиче­ского кодекса РК, а также в Положении о Министерстве охраны окружаю­щей среды РК от 8 декабря 2007 г.

Основными задачами Министерства являются:

1) улучшение качества окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и достижение благоприятного уровня экологически устойчи­вого развития общества;

2) руководство и межотраслевая координация по вопросам реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды, природо­пользования и устойчивого развития;

3) совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологически устойчивого раз­вития общества;

4) совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды и государственного экологического контроля, экономических методов охраны окружающей среды в пределах своей ком­петенции;

5) оптимизация системы охраны окружающей среды и участие в опти­мизации системы природопользования для устойчивого развития;

6) развитие международного сотрудничества в области охраны окру­жающей среды и устойчивого развития;

7) развитие системы распространения информации и просвещения в об­ласти охраны окружающей среды;

8) обеспечение государственного экологического контроля за соблюде­нием природоохранного законодательства, нормативов экологических тре­бований.

Министерство осуществляет следующие функции: 1) вырабатывает предложения по формированию государственной экологической политики и переходу к устойчивому развитию; 2) вырабатывает предложения по фор­мированию политики по эффективному и рациональному использования во­зобновляемых ресурсов и источников энергии, и «прорывным» технологи­ям; 3) осуществляет международное сотрудничество в области охраны ок­ружающей среды и устойчивого развития, включая реализацию междуна-

родных договоров; 4) утверждает в пределах своей компетенции или согла­совывает экологические нормативы и экологические требования по хозяй­ственной и иной деятельности; 5) осуществляет государственное управле­ние в области охраны окружающей среды; 6) проводит единую государст­венную экологическую политику; 7) осуществляет межотраслевую коорди­нацию реализации государственной политики в области охраны окружаю­щей среды и природопользования; 8) осуществляет в пределах своей компе­тенции координацию деятельности физических и юридических лиц в облас­ти охраны климата и озонового слоя Земли, сохранения биоразнообразия, опустынивания и деградации земель; 9) разрабатывает и организует выпол­нение программных документов в сфере охраны окружающей среды и при­родопользования; 10) разрабатывает проекты законодательных и иных нор­мативных правовых актов по вопросам своей компетенции; 11) разрабаты­вает технические регламенты в области охраны окружающей среды; 12) со­гласовывает региональные программы и планы мероприятий по охране ок­ружающей среды; 13) организует ведение Единой системы кадастров при­родных ресурсов; 14) организует ведение Государственного кадастра отхо­дов производства и потребления; 15) организует ведение Государственного кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; 16) организует ведение системы управления отходами; 17) организует ведение Государственного фонда экологической информа­ции; 18) организует ведение государственного мониторинга состояния ок­ружающей среды и отдельных специальных видов мониторинга, а также осуществляет координацию ведения Единой государственной системы мо­ниторинга окружающей среды и природных ресурсов; 19) организует раз­работку и опубликование Национального экологического атласа; 20) осуще­ствляет управление бесхозяйными опасными отходами, признанными ре­шением суда поступившими в республиканскую собственность и многие другие функции.

Министерство имеет ведомство - Комитет экологического регулиро­вания и контроля, на который возлагается целый ряд функций по: 1) про­ведению государственной экологической экспертизы в пределах своей ком­петенции, а также координации деятельности по осуществлению экологиче­ской экспертизы и выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду в Республике Казахстан и осуществлению ее методического руководства; 2) осуществлению контроля за деятельностью должностных лиц местных ис­полнительных органов по организации и проведению государственной эко­логической экспертизы, выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду; 3) выдаче экологических разрешений (разрешения на эмиссии в ок­ружающую среду и комплексные экологические разрешения) в пределах

Своей компетенции; 4) установлению в экологических разрешениях лимитов на эмиссии в окружающую среду; 5) согласованию выдачи лицензий, раз­решений, договоров (контрактов) в области использования природных ре­сурсов в пределах своей компетенции; 6) осуществлению выдачи лицензий на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей сре­ды (подвиды деятельности: природоохранное проектирование, нормирова­ние; работы в области экологической экспертизы; экологический аудит); 7) выдаче разрешений на импорт, экспорт озоноразрушающих веществ и со­держащей их продукции, производство работ с использованием озонораз­рушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содер­жащего озоноразрушающие вещества; 8) принятию решения о проведении обязательного экологического аудита; 9) организации и совершенствованию системы государственного регулирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, разрешительной, ли­цензионной и эколого-экспертной деятельности, нормирования и стандар­тов в пределах своей компетенции, а также системы экономических мето­дов и механизмов стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды; 10) обеспечению в установленном законода­тельством порядке доступа к экологической информации в пределах своей компетенции; 11) согласованию разрешений на специальное водопользова­ние; 12) участию в согласовании бассейновых схем комплексного использо­вания и охраны водных объектов, подготовке бассейновых соглашений, разработке государственных (региональных и бассейновых) программ по использованию, воспроизводству и охране водных объектов, а также в реа­лизации бассейнового принципа управления водными ресурсами в пределах своей компетенции; 13) организации ведения реестра наилучших доступных технологий; 14) ведению Государственного реестра природопользователей и источников загрязнения окружающей среды; 15) ведению реестра проек­тов нормативных правовых актов, прошедших государственную экологиче­скую экспертизу; 16) осуществлению контроля за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан при выполнении процедуры оценки воздействия на окружающую среду; 17) осуществлению государственного экологического контроля за соблюдением экологического законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружающей среды и экологических требований; 18) согласованию программ производ­ственного экологического контроля; 19) совершенствованию деятельности служб лабораторно-аналитического контроля в системе органов государст­венного экологического контроля; 20) составлению перечня общественных объединений, в уставе которых предусмотрены функции общественного экологического контроля и т.д.

Компетенция отраслевых органов - Агентства РК по управлению зе­мельными ресурсами, Комитета геологии и недропользования Министерст­ва энергетики и минеральных ресурсов РК, Комитета по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК, Комитета лесного и охотничьего хо­зяйства Министерства сельского хозяйства РК, Комитета рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК - будет рассмотрена в соответст­вующих разделах Особенной части нашего пособия.

Рассмотрим компетенцию функциональных органов управления.

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и мине­ральных ресурсов РК является ведомством, осуществляющим специаль­ные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также руководст­во в области обеспечения режима нераспространения ядерного оружия и ре­гулирования безопасного использования атомной энергии в Республике Ка­захстан. Его компетенция закреплена в Положении от 23 сентября 2000 г. Основными задачами Комитета выступают: государственное регулирование в области использования атомной энергии; обеспечение работы государст­венной системы учета и контроля ядерных материалов и источников иони­зирующего излучения; государственный контроль экспорта и импорта това­ров и услуг в области использования атомной энергии; участие в экспорт­ном контроле ядерных материалов, технологий, оборудования, установок и иных объектов, перечни которых устанавливаются международными режи­мами нераспространения, а также источников радиоактивного излучения и изотопной продукции; государственный надзор за обеспечением ядерной и радиационной безопасности на территории Республики Казахстан, контроль противоаварийного планирования на объектах использования атомной энергии, а также надзор за обеспечением физической защиты ядерных ма­териалов и установок.

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республи­ки Казахстан осуществляет экологические функции в соответствии с зада­чами, возложенными на него Таможенным кодексом РК от 5 апреля 2003 г.

В п. 11 ст. 19 Таможенного кодекса говорится, что одной из основных задач таможенных органов РК является обеспечение в пределах своей ком­петенции мер по защите национальной безопасности, жизни и здоровья че­ловека, охране окружающей среды. Непосредственное участие этих органов в природоохранительных мероприятиях осуществляется в соответствии с планами совместных мероприятий, которые разрабатываются Комитетом таможенного контроля и заинтересованными органами на определенные периоды времени. Так, по этим планам таможенные органы усилили прове­дение досмотра авиапассажиров, вылетающих за пределы РК, активизиро­вали работу таможенных постов на автомобильных и железнодорожных пе-

реходах с целью выявления и пресечения попыток вывоза ценных хищных ловчих птиц в сопредельные с Республикой Казахстан государства.

Таможенные органы оказывают содействие природоохранительным ор­ганам не только в рамках специально разработанных планов, оно осуществ­ляется и в процессе выполнения обычных функциональных обязанностей. Пресекая случаи экологической контрабанды, таможенные органы обеспе­чивают природоохранительные органы необходимой информацией и пре­доставляют им возможность проследить путь к истокам экологического правонарушения. Предметом экологической контрабанды могут являться токсические, радиоактивные вещества, отходы, редкие растения, животные, незаконно добытые богатства недр.

Министерство здравоохранения РК является центральным исполни­тельным органом Республики Казахстан, осуществляющим государственное регулирование в области охраны здоровья граждан, медицинской и фарма­цевтической науки, медицинского и фармацевтического образования, сани­тарно-эпидемиологического благополучия населения, обращения лекарст­венных средств, контроля за качеством медицинских услуг.

В соответствии с Положением от 28 октября 2004 г. Министерство вы­полняет следующие функции в данной области: взаимодействует с общест­венными организациями в области охраны здоровья граждан, формирова­ния здорового образа жизни, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществляет организацию и оказание медицинской помощи при чрезвычайных ситуациях; руководит деятельностью государственных учре­ждений санитарно-эпидемиологической службы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на территории РК; организует охрану территории РК от завоза и распространения карантинных заболеваний; взаимодействует с государственными органами по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на ведомственных объектах санитарно-эпидемиологического надзора РК, утверждает санитарные правила и нор­мы, гигиенические нормативы в пределах своих полномочий. В целях реа­лизации своих задач и осуществления своих функций Министерство имеет право осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический над­зор и принимать меры административного воздействия за нарушения сани­тарно-эпидемиологических правил, норм и гигиенических нормативов.

Экологическая деятельность Министерства по чрезвычайным ситуа­циям РК осуществляется в соответствии с законом РК «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» от 5 июля 1996 г. и По­ложением о Министерстве по чрезвычайным ситуациям РК, утвержденным постановлением Правительства РК от 28 октября 2004 г.

Основными задачами этого ведомства является участие в разработке и реализации государственной политики в области предупреждения и ликви­дации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по­жарной безопасности и горного надзора.

Экологическая деятельность органов Министерства внутренних дел РК осуществляется в соответствии с Законом РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. Данным Законом на орга­ны внутренних дел возложена обязанность участвовать в проведении каран­тинных, санитарных и экологических мероприятий и предоставлено право: контролировать соблюдение организациями и гражданами требований при­родоохранного и ветеринарного законодательства, санитарных норм и пра­вил; проводить в присутствии представителей администрации организации проверку выполнения этих требований; приостанавливать частично или полностью работу организаций, отдельных производств и участников при нарушениях, содержащих угрозу окружающей среде, возникновения эпиде­мий и эпизоотии. Кроме того, в задачи, поставленные перед ОВД РК, вхо­дят выявление, пресечение и раскрытие экологических правонарушений, в т. ч. и экологических преступлений, охрана природных объектов, обеспече­ние экологического правопорядка.

Рассмотрев компетенцию МВД РК, можно сделать вывод о том, что эта структура является самостоятельным органом в системе органов государст­венного управления в области охраны окружающей природной среды и при­родопользования. Она относится к функциональным органам, т. е. выпол­няющим одну или несколько экологических функций наряду с другими за­дачами.

Место органов МВД РК в системе органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования оп­ределено еще постановлением ЦК КПСС Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г., где Министерство внутренних дел названо самостоятель­ным органом государственного управления в области охраны природы.

МВД РК относится к числу государственных органов, решающих задачи в области охраны окружающей природной среды с помощью организацион­но-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление закон­ности и правопорядка.

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан регулирует отношения, связанные с использованием земель населенных пунктов.

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Мини­стерства экономики и торговли РК осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением от 18 октября 2000 г. Его экологической функ-

Цией является нормирование (стандартизация) качества окружающей при­родной среды.

3. Понятие и виды экологического контроля в Респуб­лике Казахстан

В соответствии с п.38 ст.1 Экологического кодекса РК государственный экологический контроль - деятельность уполномоченного органа в облас­ти охраны окружающей среды по контролю за соблюдением экологическо­го законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружаю­щей среды и экологических требований.

На наш взгляд, недостатком данного понятия является то, что здесь по­нятие «контроль» объясняется через понятие «контроль», а это неправильно.

Сущность контроля как функции социального управления состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляе­мый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий - при­ведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех

социальных регуляторов.

В связи с охраной окружающей природной среды сущность и цели кон­троля можно сформулировать следующим образом: сущность экологиче­ского контроля состоит в том, что орган экологического контроля осущест­вляет наблюдение и проверку того, как подконтрольный субъект соблюдает экологические требования в своей хозяйственной или иной деятельности; основной целью экологического контроля является блокирование отклоне­ний деятельности подконтрольного субъекта от установленных экологиче­ских требований, а при обнаружении нарушений - определение мер по их устранению и недопущению впредь.

Контроль как функция социального управления состоит из нескольких элементов. В данном вопросе автор согласен с мнением В. Г. Татаряна и И. А. Омарова, которые выделяют три элемента контроля:

Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, всей деятельности подконтрольного органа;

Проверку путей и средств выполнения задания, иного предписания, по­ручения;

Принятие мер для устранения недостатков, исправления положения и так далее, наказания виновных или поощрения отличившихся служащих" 60 .

Применительно к экологическому контролю можно выделить следую­щие три элемента:

а) проверку фактических результатов экологической деятельности
природопользователя с точки зрения не только законности, но и целесооб­
разности проверяемых действий, решений;

б) проверку путей и средств выполнения природопользователем своих
функций с точки зрения соответствия требованиям экологического законо­
дательства;

в) принятие мер для устранения экологических нарушений, привлече­
ния к ответственности виновных.

По нашему мнению, экологический контроль - это деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами, КФХ требо­ваний экологического законодательства, принятию мер по недопущению или устранению экологических правонарушений и привлечению к ответст­венности правонарушителей.

Объектом экологического контроля выступает деятельность подкон­трольных субъектов по соблюдению экологического законодательства.

Субъектов экологического контроля можно подразделить на контро­лирующих и подконтрольных.

К контролирующим субъектам относятся органы государственного эко­логического управления, осуществляющие функции экологического кон­троля, их должностные лица, ведомства в отношении своих подведомствен­ных подразделений, предприятия в пределах самого предприятия, общест­венные объединения.

К подконтрольным субъектам относятся как физические, так и юридиче­ские лица, а также КФХ являющиеся природопользователями.

Экологический контроль выполняет ряд функций.

Информационная функция экологического контроля состоит в том, что контролирующие субъекты получают информацию о деятельности под­контрольных субъектов в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования, а подконтрольные субъекты узнают о последствиях контрольных проверок.

Предупредительная функция экологического контроля заключается в том, что подконтрольные субъекты, зная о предстоящих контрольных про­верках и возможности привлечения их к ответственности за невыполнение

159 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987. С. 23.

Татарин В. Г., Омаров И. А. Казахстанское административное право. - Алматы, 1997. С. 300.

экологических требований, будут соблюдать нормы экологического законо­дательства и не допустят совершения со своей стороны экологических пра­вонарушений.

Карательная функция экологического контроля проявляется в приме­нении мер ответственности к подконтрольным субъектам, допускающим нарушения экологического законодательства в процессе своей хозяйствен­ной и иной деятельности.

Экологический контроль можно классифицировать на виды по различным критериям.

В Экологическом кодексе РК имеется следующая классификация:

1) экологический контроль;

2) контроль за использованием и охраной земель;

3) контроль в области использования и охраны водного фонда;

4) контроль в области изучения и использования недр;

5) контроль в области лесного законодательства Республики Казахстан;

6) контроль в области охраны, воспроизводства и использования живот­ного мира;

7) контроль в области особо охраняемых природных территорий.
Данная классификация не вполне понятна, так как здесь наряду с видами

контроля в области использования и охраны отдельных природных ресурсов выделяется экологический контроль в области особо охраняемых природных территорий. Также не ясно, что же понимается под экологическим контро­лем, ведь это обобщающее понятие.

Приведем несколько оптимальных классификаций.

В зависимости от природного объекта, в отношении которого осуществля­ется деятельность подконтрольных субъектов, можно выделить два вида: комплексный (интегрированный) и поресурсный (пообъектный).

Комплексный (интегрированный) контроль проводится за сохранно­стью окружающей природной среды в целом. Сюда же можно отнести кон­троль в области особо охраняемых природных территорий.

Поресурсный (пообъектный) - по отдельным природным ресурсам или объектам охраны окружающей среды. Он подразделяется на контроль:

За использованием и охраной земель;

За охраной недр;

За использованием и охраной водных ресурсов;

За состоянием, воспроизводством, охраной, защитой и использова­нием лесов;

За охраной, воспроизводством и использованием животного мира;

За охраной атмосферного воздуха.

В зависимости от того, какие подконтрольные субъекты контролируются, экологический контроль делится на надведомственный и внутриведомственный.

Надведомственный контроль осуществляется контролирующими ор­ганами в отношении субъектов, которые хотя и подконтрольны этим орга­нам, но являются самостоятельными структурами. Таким образом, осущест­вляет экологический контроль органами Министерства охраны окружаю­щей среды РК.

Внутриведомственный контроль производится каким-либо ведомст­вом в отношении своих структурных подразделений. Например, в системе Министерства юстиции РК имеются предприятия-природопользователи, а именно - исправительно-трудовые учреждения, деятельность которых ос­нована на использовании природных ресурсов. Большей частью это сель­скохозяйственные ИТУ, реже - лесозаготовительные и горнодобывающие (например, в Володарской колонии строгого режима в Кокшетауской об­ласти до 500 осужденных работали на урановых рудниках). Контроль за правильным использованием земель, вод, лесов, недр, проведением всех не­обходимых мероприятий по их охране от загрязнения промышленными от­ходами, сточными водами систематически осуществляется Департаментом уголовно-исполнительной системы при Министерстве юстиции РК.

Экологический контроль в зависимости от субъектов, его осуществляю­щих, делится на: государственный, производственный и общественный.

Правовую основу государственного экологического контроля состав­ляют Экологический кодекс РК (гл. 12-13), и соответствующие разделы Зе­мельного, Водного, Лесного кодексов РК, Законов РК «О недрах и недро­пользовании», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об особо охраняемых природных территориях».

Целью государственного экологического контроля в соответствии со ст.111 ЭК РК являются обеспечение экологической безопасности, экономия природных и энергетических ресурсов, устойчивое использование биологи­ческих ресурсов, повышение конкурентоспособности национальной про­дукции.

Государственный экологический контроль служит выполнению сле­дующих задач:

1) формирование ответственного отношения природопользователей к окружающей среде;

2) предупреждение нарушений в области экологического законодатель­ства Республики Казахстан (ст.113 ЭК РК).

Особенностями государственного экологического контроля является то, что он носит надведомственный характер, осуществляется от имени госу­дарства и обеспечивается мерами юридической ответственности.

Государственный экологический контроль может осуществляться в фор­ме предупредительного, текущего и последующего.

Предупредительный контроль присутствует на стадиях планирования и проектирования хозяйственной и иной деятельности, влияющей на со­стояние окружающей природной среды, ввода объектов в эксплуатацию.

Текущий контроль применяется на стадии осуществления природо-пользователем своей деятельности.

Последующий контроль необходим при проверке реального исполне­ния соответствующих решений, предписаний контролирующих органов, вынесенных в результате предыдущей проверки.

Государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции - органами Министерства охраны окружающей среды РК, Комитета геоло­гии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, Агентства РК по управлению земельными ресурсами и т. д. (государст­венный специальный экологический контроль) и местными исполнитель­ными органами - акиматами (государственный общий экологический кон­троль).

В соответствии со ст. 117 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе:

1) взаимодействовать с природопользователями, физическими лицами и общественными объединениями;

2) беспрепятственно посещать проверяемые объекты, в том числе воен­ные и оборонные, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

3) входить на территорию физических и юридических лиц с измеритель­ными приборами и оборудованием для отбора проб и, при необходимости, с привлечением специалистов и представителей общественности делать не­обходимые измерения, брать пробы (в том числе образцы товаров и мате­риалов) и анализировать их;

4) запрашивать и получать документацию, результаты анализов и иные материалы, необходимые для осуществления государственного экологиче­ского контроля;

5) в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, инициировать отзыв лицензий и (или) расторжение договора (контракта) на использование и изъятие природных ресурсов и (или) приостановление и аннулирование экологических и иных разрешений на природопользование в случае нарушений природопользователем экологических норм и требова­ний, повлекших значительный ущерб окружающей среде и (или) здоровью населения;

6) выносить предписания физическим и юридическим лицам об устране­нии нарушений экологического законодательства Республики Казахстан;

7) предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запреще­нии хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением за­конодательства Республики Казахстан;

8) рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, направлять в соответствующие органы мате­риалы о привлечении лиц к административной или уголовной ответственно­сти;

9) определять или принимать участие в определении размера ущерба, нанесенного окружающей среде в результате нарушения экологического за­конодательства Республики Казахстан, выносить предписания о возмеще­нии вреда и предъявлять иски в суд;

10) обращаться в прокуратуру и правоохранительные органы за оказани­ем содействия для предотвращения или пресечения действий нарушителей экологического законодательства Республики Казахстан;

11) вносить компетентному органу предложения о прекращении дейст­вия контракта на проведение операций по недропользованию в случаях от­каза подрядчика устранить причины, вызвавшие принятие решения о при­остановлении проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и до­бычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо при неустранении этих при­чин в срок, достаточный для их устранения; непринятие недропользовате­лями мер, предусмотренных экологическим законодательством Республики Казахстан; невозможность устранения причин, вызвавших приостановление операций по недропользованию; существенное нарушение подрядчиком обязательств, установленных контрактом либо программой работ в преде­лах своей компетенции.

Должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, в случаях, предусмотренных законодательством Республики Ка­захстан, имеют право на хранение, ношение и применение специальных средств (специализированных средств связи, фото-, видеоаппаратуры, средств измерений).

В соответствии со ст. 118 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, обязаны:

1) осуществлять контроль за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан;

2) соблюдать требования законодательства Республики Казахстан;

3) информировать правоохранительные органы о фактах нарушения эко­логического законодательства Республики Казахстан, в которых содержатся признаки уголовно наказуемого деяния;

4) взаимодействовать с другими государственными органами, а также физическими и (или) юридическими лицами по вопросам обеспечения со­блюдения экологического законодательства Республики Казахстан;

5) сохранять конфиденциальность инспекторской информации;

6) соблюдать правила служебной этики.

Свои права и обязанности должностные лица контролирующих органов реализуют в ходе инспекторских экологических проверок.

Инспекторская экологическая проверка - комплекс мероприятий, по­средством которых должностными лицами, осуществляющими государст­венный экологический контроль, проводятся сбор и анализ информации о соблюдении природопользователями экологического законодательства Рес­публики Казахстан (ст.119 ЭК РК).

Инспекторские экологические проверки подразделяются на следующие виды:

1) плановая - проверка, запланированная уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и проводимая с учетом установленных Экологическим кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан временных интервалов по отношению к предшествующим про­веркам;

2) внеплановая - проверка, назначаемая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды в случаях необходимости оперативного реагирования на чрезвычайные экологические ситуации, непосредственного выявления нарушений экологического законодательства Республики Казах­стан либо поступления об этом информации, а также ввода и вывода объек­тов из эксплуатации, существенных изменений в технологии производства, контроля за выполнением предписаний об устранении нарушений, выявлен­ных в результате плановой проверки;

3) встречная - проверка, проводимая в отношении третьих лиц в случае, если при проведении проверок возникает необходимость в получении до­полнительной информации, связанной с указанными лицами;

4) рейдовая - одновременная проверка нескольких хозяйствующих субъектов по вопросам соблюдения ими отдельных требований экологиче­ского законодательства Республики Казахстан;

5) комплексная - проверка, проводимая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды совместно со специально уполномо­ченными государственными органами.

Запрещается проведение иных видов инспекторских экологических про­верок, кроме установленных настоящим Кодексом.

В ст. 120 ЭК РК установлены периодичность и сроки проведения ин­спекторских экологических проверок. Плановые инспекторские экологиче­ские проверки проводятся не чаще одного раза в год. После проведения плановой или комплексной проверки у природопользователя проведение у него других видов инспекторских экологических проверок, за исключением внеплановых и встречных, в течение текущего календарного года не допус­кается.

Срок проведения инспекторских экологических проверок, указываемый в акте о назначении проверки, не должен превышать тридцать рабочих дней с момента его вручения для субъектов частного предпринимательства, кро­ме особо сложных случаев.

Инспекторские экологические проверки природопользователей, которые в течение трех лет выполняют производственные экологические програм­мы, не допускают нарушений экологического законодательства Республики Казахстан, своевременно, полно и качественно предоставляют отчетную документацию, проводятся не чаще одного раза в три года, за исключением случаев аварийного загрязнения окружающей среды.

При проверке вопросов особой сложности срок проведения инспектор­ской экологической проверки может продлеваться уполномоченным орга­ном в области охраны окружающей среды с уведомлением органа по право­вой статистике на срок не более тридцати календарных дней.

Производственный экологический контроль осуществляется самими природопользователями, в частности, предприятиями в отношении своей деятельности.

Целями производственного экологического контроля являются:

1) получение информации для принятия решений в отношении экологи­ческой политики природопользователя, целевых показателей качества ок­ружающей среды и инструментов регулирования производственных про­цессов, потенциально оказывающих воздействие на окружающую среду;

2) обеспечение соблюдения требований экологического законодательст­ва Республики Казахстан;

3) сведение к минимуму воздействия производственных процессов при­родопользователя на окружающую среду и здоровье человека;

4) повышение эффективности использования природных и энергетиче­ских ресурсов;

5) оперативное упреждающее реагирование на нештатные ситуации;

6) формирование более высокого уровня экологической информирован­
ности и ответственности руководителей и работников природопользовате-
лей;

7) информирование общественности об экологической деятельности
предприятий и рисках для здоровья населения;

8) повышение уровня соответствия экологическим требованиям;

9) повышение производственной и экологической эффективности систе­мы управления охраной окружающей среды;

10) учет экологических рисков при инвестировании и кредитовании
(ст. 128 ЭК РК).

Основные задачи этого вида контроля - проверка выполнения планов и мероприятий предприятия по охране окружающей природной среды, про­верка соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на ок­ружающую природную среду и т. д.

Производственный экологический контроль осуществляется руководи­телями предприятий, экологическими службами предприятия, если таковые имеются, инженерами по охране окружающей среды, другими руководите­лями функциональных служб. Он проводится природопользователем на ос­нове программы производственного экологического контроля, разрабаты­ваемой природопользователем и согласованной с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.

В программе производственного экологического контроля устанавлива­ются обязательный перечень параметров, отслеживаемых в процессе произ­водственного экологического контроля, критерии определения его перио­дичности, продолжительность и частота измерений, используемые инстру­ментальные или расчетные методы.

Правовую основу указанного вида контроля составляет Глава 14 «Про­изводственный экологический контроль» Экологического кодекса РК.

Общественный экологический контроль осуществляется обществен­ными объединениями по их инициативе, договорам с природопользовате-лями и специально уполномоченными государственными органами в облас­ти охраны окружающей природной среды. Его особенностью является то, что этот вид контроля не подкреплен принудительной силой государства, меры его воздействия носят рекомендательный, а не обязательный харак­тер.

Общественный экологический контроль проводится в целях привлече­ния общественности к экологическим проблемам государства (ст. 135 ЭК РК).

Правовую основу общественного экологического контроля составляют Глава 15 «Общественный экологический контроль» ЭК РК, Закон РК «Об

Порядок проведения общественного экологического контроля опреде­ляется общественными объединениями в соответствии с их уставами.

Государственное экологическое управление осуществляют различныегосударственные органы, наделенные разной компетенцией ифункционирующиена различных уровнях. Их можно подразделить наорганы общей и специальной компетенции.

К органам государственнойвласти общей компетенции на федеральном уровне относиться

Правительство Российской Федерации. Правительство РФ обеспечиваетпроведение единой государственной политики в области охраныокружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организуетдеятельность по охране и рациональному использованию природныхресурсов, регулированию природопользования (ст. 14,18).

Деятельность органов общей компетенции сопряжена с проблемой разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и природопользование отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 5-10 устанавливает общие критерии такого разграничения. Решение данного вопроса осуществляется в рамках заключаемых договоров и соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Государственные органы специальной компетенции в законодательстве определяются как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Структура указанных органов определена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Функциями по управлению природопользованием, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обладают следующие министерства, службы и агентства:

· Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 (ред. от 17.01.2015) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации"

Министерство является федеральным органом исполнительнойвласти, осуществляющим функции по выработке государственной политикии нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водныеобъекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, в областилесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежныхс ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе, в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потреблении, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ей Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.

· Федеральная служба по надзору в сфере природопользование (Росприроднадзор). Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370"

Росприроднадзорявляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничение негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами «за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

· Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 (ред. от 17.01.2015) "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды"

Росгидромет является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных о ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

· Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов"

Росводресурсыявляетсяфедеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции пооказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом всфере водных ресурсов. Росводресурсы организует: территориальноеперераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсовподземных водных объектов; осуществление мер по предотвращениюнегативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношенииводных объектов, находящихся в федеральной собственности ирасположенных на территориях двух и более субъектов РоссийскойФедерации; осуществление мероприятий по охране водоемов, которыеполностью расположены на территориях соответствующих субъектовРоссийской Федерации и использование водных ресурсов которыхосуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытовоговодоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, всоответствии с перечнем таких водоемов, установленным Правительством

Российской Федерации, а также по охране морей или их отдельных частей,предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществлениемер по ликвидации последствий указанных явлений.

· Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 (ред. от 27.12.2014) "О Федеральном агентстве лесного хозяйства"

Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Рослесхоз осуществляет установление возрастов рубок; рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других категорий; отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным и резервным лесам и др.

· Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию"

Роснедра является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Роснедра организует: государственное геологическое изучение недр; экспертизу проектов геологического изучения недр; проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами и др.

· На уровне субъектов существуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, чаще всего это управления вышеперечисленных органов. Систему государственных органов исполнительной власти субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды составляют министерства, комитеты, департаменты в составе правительства субъекта.

Традиционно федеральные органы исполнительной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности по объему и характеру полномочий подразделяются на три группы:

ü Комплексные;

ü Отраслевые;

ü Функциональные.

Комплексные выполняют все задачи или блок природоохранных задач:

1. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 (ред. от 17.01.2015) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации";

2. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 868 (ред. от 20.01.2015) "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";

3. Государственная противопожарная служба в структуре МЧС России. Постановление Правительства РФ от 20.06.2005 N 385 (ред. от 24.12.2014) "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы";

4. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 (ред. от 17.01.2015) "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды";

5. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека".

Отраслевые органы сосредотачивают внимание на охране отдельных природных объектов:

1. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) Министерства сельского хозяйства. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору";

2. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) Министерства экономического развития. Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 (ред. от 27.12.2014) "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии";

3. Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) Министерства сельского хозяйства. Постановление Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 (ред. от 27.12.2014) "О Федеральном агентстве по рыболовству";

4. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) Министерства транспорта.Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта".

Функциональные органы выполняют одну или несколько функций в отношении всех природных ресурсов:

1. Министерство Внутренних дел РФ (МВД России). Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 248 (ред. от 20.01.2015) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации";

2. Пограничная служба Российской Федерации ФСБ РФ. Приказ ФПС РФ от 11.09.2000 N 455 "Об утверждении Положения об органах пограничного контроля Пограничной службы Российской Федерации";

3. Министерство энергетики РФ (Минэнерго России). Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 N 400 (ред. от 27.12.2014) "О Министерстве энергетики Российской Федерации";

4. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 17.01.2015) "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору";

Это реализация экологической функции государства.

Государственное экологическое управление - это деятельность компетентных государственных органов, направленная на организацию рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.

Два направления экологического управления:

Управления использования

Управление охраны

Принцип обособления и координации в этих направлениях.

Государственное экологическое управление осуществляется в рамках общего управления и наиболее тесно связано с экономическим управлением (хозяйственным), но между ними есть принципиальные отличия в целях и основаниях.

Цель экономического управления: развитие экономики.

Цель экологического управления: сохранение, либо восстановление. Носит экстенсивный характер.

Основания экономического управления: социальные законы, которые вырабатываются в процессе развития общества.

Основания экологического управления: социальные, либо естественные законы.

Принципы:

Ст. 3 ФЗ Об охране окружающей среды»

Принцип устойчивого развития

Принцип ответственности государства за состояние окружающей среды

Принцип независимости контроля

Принцип презумпции экологической опасности планируемой деятельности

Принцип обязательности ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду)

Принцип участия общественности и гласности

2. Система органов экологического управления

1987 год – конец третьего периода развития экологического права.

Органы общей и специальной компетенции

Органы общей компетенции - те, для которых экологическая функция не является единственной или основной (Правительство РФ).

Специально уполномоченные органы – экологическая функция является единственной или основной.

Надведомственные (осуществляющие управление в отношении нескольких природных ресурсов). Министерство природных ресурсов

Министерство природных ресурсов - это федеральный орган государственной власти, проводящий политику в сфере изучения, производства, охраны, координирующий в этой сфере деятельность иных государственных органов исполнительной власти и осуществляющий управление фондом недр, лесов и водным фондов.

Лимитирование и лицензирование.

Ведомственные (отраслевые) – в отношении отдельных видов природных ресурсов.

Сейчас система разрушена.

Министерство сельского хозяйства: государственный комитет по рыболовству, федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Последние два между собой смежные.

Функциональные органы

Федеральное агентство геодезии и картографии

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Иногда включают Федеральное агентство по туризму

3. Функции государственного экологического управления

Наиболее общие направления.

Учет и ведение кадастров природных ресурсов

Учет природных ресурсов - сбор необходимой количественной и качественной информации состоянии природных ресурсов.

Осуществляется кадастровый учет либо по административно-территориальным единицам, либо по субъектам природопользования.

Принцип достаточности и достоверности, который означает, что сведений, которые есть в кадастре должно быть достаточно.

Государственный кадастр природных ресурсов – это совокупность достоверных необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса.

Основные виды кадастра:

Государственный земельный кадастр (на основании Земельного кодекса, ФЗ О государственном земельном кадастре, ФЗ о государственном кадастре недвижимости)

Государственный водный кадастр (на основании Водного кодекса)

Лесной реестр

Лесной реестр - это систематизированный свод документированных сведений о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопосадках.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых

Государственный кадастр объектов животного мира

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий

Красная книга

Определение и проведение единой экологической политики (планирование и прогнозирование)

Осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ.

Федеральные целевые программы

ФЦП Леса России

ФЦП Мировой океан

ФЦП Питьевая вода

ФЦП Предотвращение опасных изменений климата и их последствий

Ежегодные, среднесрочные (на срок до трех лет) и долгосрочные планы Правительства РФ в данной сфере

Осуществляются в рамках общего управления и в рамках специального экологического управления.

Сейчас при прогнозировании используют веер возможности:

Веер возможности:

Экологический контроль и экологический мониторинг

Экологический контроль – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечивающая соблюдение субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды (ст. 1ФЗ «Об окружающей среде»)

Гл. 11 ФЗ «Об окружающей среде»

Базовые задачи:

Соблюдение законодательства

Соблюдение природоохранных требований

Обеспечение экологической безопасности

Природоохранные требования (экологические) – это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленная законами, иными нормативно-правовыми актами, природоохранными нормативами государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Виды экологического контроля (по субъекту):

Государственный

Федеральный

Региональный

Производственный

Муниципальный

Общественный

Государственный контроль:

Государственный контроль основан на принципе совмещения функций контроля и хозяйственного использования. Осуществляется государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Полномочия государственных инспекторов закреплены в ст. 66 ФЗ «Об окружающей среде»:

Посещать предприятия народного хозяйства

Проверять

Предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений

Привлекать к административной ответственности

Исчезло право на предъявление исков.

Производственный контроль:

Осуществляется экологическими службами хозяйствующими субъектами за их деятельностью.

Муниципальный контроль:

В рамках муниципального образования, его силами и в рамках его деятельности.

Общественный контроль:

Рассматривается как один из способов реализации права на благоприятную окружающую среду.

Круг объектов чрезвычайно широк, в том числе и за инспекторами.

Экологический мониторинг – это комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменения ее состояния под воздействием антропогенных и естественных факторов.

Выделяются стадии:

наблюдение

2. обеспечение информацией заинтересованных лиц (дополнительная стадия)

Гл. 10 ФЗ «Об окружающей среде»

Организуется в районах расположения источников антропогенного воздействия.

Делится по охвату на:

Локальный (местный)

Региональный

Федеральный

Субъектом проведения является Росгидромет (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды).

Также существует отраслевой (ресурсный) мониторинг – это система наблюдения за состоянием отдельных видов ресурсов (например, мониторинг земель, лесов). Осуществляется территориальными подразделениями Министерства природных ресурсов (МПР).

Отличия экологического мониторинга от экологического контроля

контроль порождает вмешательство в нарушение

объектом контроля является деятельность человека, а объектом мониторинга является природа (ее состояние), то есть последствия деятельности человека

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза (ЭЭ)

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – это вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Цель оценки: выявление и принятие необходимых и достаточных мер по предотвращению нежелательных последствий.

ОВОС проводится при подготовке:

Концепций, планов, программ отраслевого и территориального социально-экономического развития

Схем комплексного использования и охраны природы (ТЕРКСОП)

Градостроительной документации

Документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ

Предпроектных обоснований инвестиций в строительство

Технико-экономического обоснования (ТЭО) и проектов строительства новых, реконструкции и расширения действующих, хозяйствующих и иных объектов

ОВОС осуществляется на принципе обязательности при подготовке документов по развитию объектов, в остальных случаях целесообразность определяется на региональном уровне.

Результатом ОВОС является вывод о допустимости намечаемой деятельности для окружающей среды.

Данный вывод предоставляется на экологическую экспертизу (ЭЭ)

Экологическая экспертиза (ЭЭ) - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 1995 г.

Сущностью экологической экспертизы является то, что это предварительная проверка соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям.

Предупреждение о возможных последствиях такой деятельности

Государственная

Общественная

Государственная экспертиза :

Организуется и проводится специально уполномоченными органами, сейчас Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Может проводиться на федеральном и региональном уровне

Является обязательной

Субъектами являются:

Специально уполномоченный орган, который организует ее проведение (Росприроднадзор)

Экспертная комиссия, формируемая этим органом

Заказчик документации, подлежащей экспертизе (хозяйствующий субъект)

Основывается на ряде принципов:

1. принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности

2. принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации ее объекта

3. принцип комплексности ОВОС деятельности и ее последствий

4. принцип обязательности учета требования экологической безопасности

5. принцип достоверности и полноты предоставляемой информации

6. принцип независимости экспертов

7. принцип научной обоснованности, объективности и законности заключения

8. принцип ответственности участников и заинтересованных лиц

9. принцип гласности и участия общественности

Результатом является ее заключение, под которым понимается документ, подготовленный экспертной комиссией, который содержит: обоснованный вывод о допустимости воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экологической экспертизы. Заключение утверждается специально уполномоченным органом

Заключение носит обязательный характер

Общественная экспертиза

Организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления, общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставом является охрана окружающей среды и проведение экологической экспертизы

Проводится до, либо вовремя государственной экспертизы

Типовые объекты экспертизы:

Проекты правовых актов

Проекты комплексных и целевых федеральных программ

Проекты генеральных планов развития территорий специальных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования

Проекты схем развития отраслей народного хозяйства

Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ

Проекты инвестиционных программ

Проекты комплексных схем охраны природы

ТЭО и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности

Проекты международных договоров, договоры на природопользование, обоснование лицензий

Проекты технической документации на новую технику, технологии, новые вещества, материалы

Заключение может быть положительным, отрицательным и отрицательным с возможностью доработки. Отрицательное заключение может быть обжаловано в суде.

Нормирование в области охраны окружающей среды

Гл. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды»

ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

Нормирование в области охраны окружающей среды - это установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Стадии реализации данной функции:

Научно-исследовательская (производится обоснование нормативов)

(установление, основания разработки и пересмотра нормативов)

Контрольная (за применением и соблюдением нормативов)

Информационная (формирование и ведение единой информационной базой)

Оценка и прогнозирование последствий применения

Нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

Нормативы качества окружающей среды - это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды, при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Выделяются следующие виды :

Нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды (например, ПДК – предельно допустимая концентрация вредных веществ);

Нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды (уровни шума, тепла, радиоактивности);

Нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды (ПДК микроорганизмов или по количеству живых организмов-индикаторов состояния окружающей среды)

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – это нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, при соблюдении которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Выделяются следующие виды :

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (ПДВ – в воздух, ПДС – в воду, на почву)

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение

Нормативы допустимых физических воздействий;

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (лимиты);

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

Нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду – это нормативы, установленные в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду или ее отдельные компоненты в пределах конкретных территорий.

Государственные стандарты и иные нормативные документы – установленные требования, нормы и правила к продукции, работам, услугам, методам контроля, ограничение хозяйственной и иной деятельности и управление ею, порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и экологического управления.

Лицензирование + экологическая сертификация: обязательная и добровольная (генетически модифицируемые продукты)

8. Экологическое законодательство.

10. Фз рф «Об охране окружающей среды» как головной акт экологического права.

11. Понятие и общая характеристика объектов экологического права.

12. Окружающая среда как объект экологического права, ее соотношение с понятиями «природная среда», «естественная экологическая система».

13. Общая характеристика права собственности на природные объекты.

14. Природные объекты как объекты права собственности. Фонды природных ресурсов.

15. Субъекты права собственности на природные объекты, их правомочия.

16. Общая характеристика права природопользования.

17. Экономическое регулирование охраны окружающей среды.

18. Понятие и структура эколого-правового механизма охраны окружающей среды.

19. Понятие и основные направления экологизации законодательства. Гарантии исполнения эколого-правовых предписаний.

20. Понятие и принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды.

21. Система органов экологического управления. Их функции.

22. Государственный учет природных ресурсов и ведение кадастров.

23. Планирование и прогнозирование рационального природопользования и охраны окружающей среды.

24. Экологический контроль и экологический мониторинг.

25. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза.

Каковы принципы экологической экспертизы?

Каковы виды экологической экспертизы?

Каковы объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне?

Какие органы являются специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы?

26. Нормирование охраны окружающей среды.

27. Экологические права граждан.

28. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения.

29. Понятие и виды экологических правонарушений.

30. Уголовная ответственность за экологические преступления.

31. Административная ответственность за экологические правонарушения.

32. Механизм возмещения вреда окружающей среде.

33. Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения.

34. Понятие и виды вреда окружающей среде.

35. Общая характеристика экологических функций правоохранительных органов.

36. Соотношение права собственности на природные объекты и права природопользования.

37. Земля как объект правового регулирования.

38. Земельный фонд. Категории земель.

39. Право собственности на землю. Эколого-правовые аспекты.

40. Права и обязанности собственников земель, землевладельцев, землепользователей, арендаторов.

41. Виды вещных прав на землю. Общая характеристика.

42. Земельный кодекс рф. Общая характеристика.

43. Государственное управление земельным фондом. Общая характеристика.

44. Мониторинг земель. Земельный контроль.

45. Государственный учет земель, государственный земельный кадастр.

46. Землеустройство.

47. Ответственность за земельные правонарушения.

48. Понятие недр как объекта правового регулирования. Фонд недр.

49. Право пользования недрами.

51. Основные требования правовой охраны недр.

52. Воды как объект правового регулирования.

53. Право водопользования, его виды.

54. Государственное управление охраной и использованием вод.

55. Правовая охрана вод.

56. Лес как объект правового регулирования.

57. Право лесопользования, его виды.

58.Государственное управление использованием и охраной лесов.

59. Правовая охрана лесов.

60. Животный мир как объект правового регулирования.

62. Право пользования животным миром, его виды и особенности.

63. Правовая охрана животного мира.

2. Охрана среды обитания, условий размножения и путей миграции жи­вотных.

64. Атмосферный воздух как объект правового регулирования.

65. Правовая охрана атмосферного воздуха.

66. Общая характеристика правового режима особо охраняемых природных территорий.

67. Правовая охрана окружающей среды городов и других населенных пунктов.

70. Международно-правовой механизм охраны окружающей среды, принципы и объекты охраны

3. Принципы международного права окружающей среды

71. Международное законодательство в области охраны окружающей среды, международные организации и конференции в области охраны.

72. Байкал как объект эколого-правового регулирования.

21. Система органов экологического управления. Их функции.

В настоящее время система органов государ­ства, осуществляющих функции в сфере приро­допользования и охраны окружающей природ­ной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы ор­ганов государственного экологического управле­ния - органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся высшие государст­венные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, со­здании организационных и правовых основ природоохранительной деятель­ности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные ад­министрации), которые выполняют функции государственного регулирова­ния и контроля в области природопользования и охраны окружающей при­родной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

Органы специальной компетенции - это государственные органы, специ­ально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполня­емых функций и задач.

К первой группе принадлежат органы, осуществляющие надведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей сре­ды - Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Государствен­ный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России).

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных феде­ральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда. Важными функциями, которые осуществляет МПР России и его территориальные ор­ганы, являются установление лимитов природопользования и предоставле­ние лицензий на пользование природными объектами.

Госкомэкология России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологичес­кой безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуще­ствляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. Госкомэкология России проводит экологическую политику государства и несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. Для выполнения функций Госкомэкологии как центрального органа экологического управления в стране зако­нодательство наделяет его обширными полномочиями, в том числе:

Осуществлять разработку и реализацию целевых экологических про­грамм;

Принимать нормативные акты по вопросам охраны окружающей при­родной среды;

Организовывать экологический мониторинг, проводить экологический контроль и экологическую экспертизу;

Осуществлять выдачу (аннулирование) лицензий на отдельные виды природопользования;

Согласовывать нормы и лимиты использования природных ресурсов;

Проводить совместно с другими органами стандартизацию в сфере охраны окружающей среды;

Проводить обязательную сертификацию на соответствие экологичес­ким требованиям;

Ограничивать или приостанавливать хозяйственную деятельность, осу­ществляемую с нарушением экологических норм и правил;

Рассматривать дела об административных правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды;

Предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного экологи­ческими правонарушениями.

Другая группа органов государственного экологического управления осу­ществляет ведомственные, отраслевые задачи по управлению использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов как непосредственно, так и в составе других государственных органов. Это Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкозем России), Федеральная служба лесного хо­зяйства России (Рослесхоз), Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовства России), Федеральная служба России по гидрометеоро­логии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ в составе Министерства здравоохра­нения РФ, Комитет по геологии и использованию недр и Комитет по водному хозяйству в составе Министерства природных ресурсов РФ, департамент по охране охотничьих ресурсов в составе Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ.

В число органов специальной компетенции входят также некоторые орга­ны, которые выполняют лишь отдельные функции в сфере экологического уп­равления. Например, Федеральный горный и промышленный надзор Рос­сии - по контролю за безопасным ведением работ при использовании недр, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - по ликвидации последствий экологических катастроф, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии - по нормированию (стандартизации) качества окружающей сре­ды, Министерство внутренних дел РФ - по охране атмосферного воздуха от вредного влияния автотранспорта и защите природных объектов и комплек­сов (лесов, вод, заповедников и др.), Государственный таможенный комитет РФ - по предотвращению незаконного ввоза в РФ и вывоза из нее животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, экологически опасных веществ и товаров и т. д.

Структура и компетенция рассматриваемых органов специального управ­ления определяются законодательством: Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 25 мая 1999 г. № 651 и по­ложениями о соответствующих органах, утвержденными постановлениями Правительства РФ, например, Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды (утв. Пост. Правительства РФ от 26 мая 1997 № 643), Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России (утв. Пост. Правительства РФ от 10 февраля 1998 № 173), Положением о го­сударственной санитарно-эпидемиологической службе РФ (утв. Пост. Прави­тельства РФ от 30 июня 1998 № 680), Постановлением Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контро­лю и регулированию использования объектов животного мира и среды их оби­тания» от 19 января 1998 г. и др.