Под формой государственного устройства принято.понимать административно-территориальную и национально-территориальную организацию, способ взаимоотношений, объем полномочий между центральной и региональной властями.
С помощью этого понятия государственное устройство характеризуется с точки зрения распределения власти в центре и на местах.
По этому критерию государства подразделяются на федеративные., унитарные, а иногда и на конфедеративные.
Федеративное устройство в зарубежных странах (федерализм)
Федерация - это такая форма государственного устройства, при которой государственные образования обладают определенной самостоятельностью, своим административно-территориальным делением, наличием двойного гражданства и законодательства, двухканальной системой налогов и т. п.
Республики могут иметь свои конституции, но те не должны противоречить федеральной.
Федерации делятся на национальные ц территориальные, симметричные и асимметричные!-
Признаки федеративных государств
1. К федеративным относят государства, территориальные части которых в той или иной мере обладают суверенитетом, имеют признаки государственности. 2.
Каждый субъект федерации имеет свою конституцию, а также органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Полномочия же между федерацией и входящими в нее государственными образованиями определяются единой конституцией. 3.
Одним из обязательных элементов федерации является двухпалатная структура парламента. 4.
В отличие от унитарного государства федерация имеет две системы высших органов власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. 5.
Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны. 6.
Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях.
Виды зарубежных федераций
В зависимости от роли национального (лингвистического) фактора в определении структуры федерации различаются федерации на территориальной основе (США, Австралия, Англия. ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика), на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и на смешанной национально-территориальной основе (Швейцария, Канада).
В теории конституционного права иногда проводится различие между так называемыми конституционными федерациями (США, Канада, Бразилия) и договорными (Швейцария, Объединенная Республика Танзания, Объединенные Арабские Эмираты); между централизованными (например, Индия, где штаты, кроме одного, не имеют своих конституций и гражданства) и децентрализованными (США, ФРГ, Швейцария).
Распределение компетенции в отношениях между федерациями и их субъектами
Предметы ведения федерации и ее субъектов - круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: 1) предметы исключительного ведения федерации; 2) предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; 3) в конституциях ряда стран (США, Австрия) установлен так называемый принцип остаточной компетенции, в соответствии с которым все вопросы, не отнесенные конституцией к исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют предмет ведения субъектов фе- дераци и.
Конституции ФРГ и США допускают возможность перераспределения предметов ведения путем обычного федерального закона.
Еще по теме Государственно-территориальное устройство:
- § 1. Понятие и предмет государственного права Российской Федерации как отрасли права
- Раздел VI ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
- Тема 15. Конституционные основы государственно-территориального устройства зарубежных стран
- 5.4. Административно-территориальное устройство государства
- 18.5. Административно-территориальное устройство и национальная автономия в КНР
- Глава 16. Организация государственной власти и управления БАССР
- ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО КИЕВСКОЙ РУСИ. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ РУСИ
Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Конституция Российской Федерации. Ст. 1
В результате освоения данной темы студент должен: знать
- государственно-территориальное устройство России;
- состав и особенности федеральных округов России;В уметь
- проводить анализ социально-экономического положения федеральных округо России;
- применять знания о федеральных округах к разработке стратегий их развития;В владеть
- навыками системного анализа федеральных округов России;
- методами оценки развития федеральных округов.
Содержание государственно-территориального устройства России
Основой государственного управления является территориальное устройство государства. Территориальное деление (установление военных, горных, энергетических и других округов) обеспечивает функционирование различных сфер деятельности и отраслей хозяйства. Ключевы его элементом является административно-территориальное устройство с помощью которого осуществляется управление экономической, социальной, культурной, общественной и иными сферами жизни страны.
Помимо административно-территориального устройства государственное устройство содержит также характеристики организационно-правового типа государства, статуса его территориальных образований, особенност политико-территориальной организации власти. В последней центрально место отводится правовому положению региональных частей государств и их взаимоотношениям с центром. При этом единое государство с административно-территориальными единицами, не имеющими политическо самостоятельности, называется унитарным. Государство, опирающеес на объединение относительно самостоятельных государственных образований с равным статусом, является федеративным.
Следовательно, административно-территориальное устройство представляет собой распределение территории страны по составляющим, на основе которых формируется структура и реализуется деятельност органов государственного или муниципального управления для достижения их задач и функций .
Государственно-территориальное устройство - это совокупность подсистем территориального деления и государственного управления (например, федеральные округа или субъекты федерации) и местное территориальное устройство.
Административно-территориальное устройство обусловливается целями и особенностями типа государства. Оно включено в постоянно взаимодействие с управленческой структурой государства и выстраивается на протяжении истории под влиянием выполняемых государство функций, реализуемой политики, возможностей участия граждан в государственном управлении, предоставления национальным меньшинства определенного государственно-правового положения.
Территориальное устройство определяется организационно-правовой формой государства, ее спецификой. Административные единицы федеративных государств создаются исходя из национальной, территориально или и той, и другой вместе.
Изменения и увеличение аппарата государственного управления привели к формированию многоуровневого и разветвленного деления на специальные округа для достижения административных целей центральных органов власти. Специальные округа (районы ) являются территориями в которых функционирует подразделение центрального органа власти, реализующее полномочия, установленные для данного органа власти. Специальных округов множество, их границы часто не согласуются с границам административно-территориального деления. Среди специальных округов выделяют военные, военно-воздушные, лесные, налоговые, почтовые судебные, топливные, транспортные, финансовые и другие округа . Некоторые из них делятся на меньшие части.
В Конституции Российской Федерации закреплены термины «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Российской Федерации». Последний термин является составляющим элементом первого. При этом территория охватывает еушу, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территорией государства. В Конституции Российской Федерации в сг. 65 закреплена федеративная природ государства, в состав которого входят субъекты Федерации - республики края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа (табл. 5.1). Здесь же установлено разделение предмето ведения Федерации, ее субъектов и совместного ведения.
Один из ключевых принципов федеративного государственного устройства заключается в равноправии субъектов Федерации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти .
Субъекты Российской Федерации
Таблица 5.1
|
Тип субъектов РФ |
Субъект РФ |
|
Республики |
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республик Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика Чувашская Республика - Чувашия |
|
Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский |
|
|
Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская |
|
|
Города федерального значения |
Москва, Санкт-Петербург, Севастополь |
|
Автономная |
Еврейская автономная область |
|
Автономные |
Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО - Югра, Чукотский АО, Ямало-Ненецкий АО |
Ученые и специалисты отмечают, что федеративное устройство нашего государства характеризуется асимметричностью, которая проявляется прежде всего в разнородности российского государственно-территориального устройства .
Республики РФ выделяются среди других субъектов Федерации тем, что каждая из них имеет свою конституцию, некоторые возглавляются президентами, законодательный орган именуется парламентом и т.д. Наблюдается значительный разрыв в социально-экономическом положении субъектов Федерации. Среднедушевые доходы населения самого богатого регион в 6 раз превышают аналогичный показатель самого бедного, число высших образовательных учреждений отличается в 268 раз, объем произведенной продукции - в 1000 раз и более (по данным 2013 г.).
Административно-территориальное устройство России представляет собой основу для формирования системы региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти. Административные и экономические регионы являются точками отсчета для сбора, учета и обобщени политической, экономической, социальной и иной информации для государственной статистики и прогнозирования. Благодаря административно-территориальному устройству обеспечивается реализация правовых нор на соответствующей территории, в том числе прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ.
При этом понятие «территориальная организация государства» более широкое, чем «административно-территориальное устройство». Последне заключается в построенной по территориальному принципу государственной организации общества, в то время как территориальная организаци государства охватывает порядок устройства элементов, составляющи государственную территорию, формирование экономических районов, планирование и прогнозирование их развития, регулирование хозяйственно деятельности административно-государственных территорий, отношени между ними, участие государства в экономической, социальной, культурной жизни общества.
Форма государственно-территориального (политико-территориального, территориального, административно-территориального) устройства – это элемент формы государства, характеризующий порядок организации власти применительно к территории государства: структурно-территориальные единицы, их правовое положение, степень самостоятельности и взаимоотношение с центральными органами.
Рассмотрим две основные формы внутригосударственного устройства.
Унитарное государство (от лат. unitas – единственный, единство) – единое централизованное государства, административно-территориальные единицы которого не обладают признаками государственного суверенитета и подчиняются центру.
Для унитарного государства характерны следующие черты :
1) Территория государства делится на административно-территориальные единицы (иногда национально-территориальные), система административно-территориального деления может быть двух-четырех уровневой. Наиболее крупные единицы могут именоваться областями, провинциями, губерниями, средние – районами, округами, департаментами, уездами, более мелкие – общинами, коммунами, волостями и т.п. Карликовые государства могут и вовсе не иметь административного деления (Мальта, Бахрейн и др.).
2) Административно-территориальные образования не имеют признаков государственного суверенитета, не являются юридически самостоятельными, хотя может допускаться возможность решать какие-либо местные вопросы или устанавливать налоги самостоятельно.
3) В государстве имеется единая система государственных органов, административно-территориальные единицы управляются, как правило, территориальными подразделениями центральных органов (вертикальная подчиненность территориальных единиц).
4) В унитарном государстве существует одна Конституция, единая система законодательства, как правило, административно-территориальные единицы не могут принимать собственных законов.
5) Унитарные государства имеют единые язык, налоговую систему, вооруженные силы и т.д.
В современном мире насчитывается около 180 унитарных государств, их большинство. Однако, не смотря на некоторые общие черты, политико-территориальная организация унитарных государств может отличаться.
Существует несколько классификаций унитарных государств.
В зависимости от степени самостоятельности регионов выделяют централизованные и децентрализованные унитарные государства. В первом случае регионы обладают низкой степенью самостоятельности, управляются назначаемыми из центра чиновниками, во втором – регионы обладают большей степень самостоятельности, на местах существуют наряду с назначаемыми и выборные органы, развито местное самоуправление.
В зависимости от наличия или отсутствия в составе унитарного государства автономных образований они делятся на простые (симметричные) и сложные (асимметричные). Простое унитарное государство не имеет в своем составе автономий, административно-территориальные единицы обладают одинаковой степенью самостоятельности и системой управления (Япония, Польша, Колумбия). В составе сложных унитарных государств имеются автономии.
Автономия (от греч. «autonomia» – самоуправление, независимость) в государственно-правовом смысле рассматривается как учет национальных, культурных, исторических и географических условий в государственном строительстве, право какой-либо территории в составе государства или группы населения самостоятельно решать вопросы своей внутренней жизни . Выделяют территориальную и экстерриториальную автономию.
Территориальная автономия представляет собой учет национальных и историко-культурных особенностей развития определенного региона (территории) путем предоставления ему права самостоятельно решать вопросы своего развития. Территориальная автономия, в свою очередь, может быть административно-территориальной и национально-территориальной . В первом случае в автономном регионе не проживает какая-либо обособленная этническая группа, а выделение автономии обусловлено историко-культурными, географическими, экономическими особенностями развития региона. Примером может служить остров Мэн (Великобритания), Сицилия (Италия). Во втором – на территории автономного региона проживает национальное меньшинство и основными решаемыми самостоятельно вопросами становятся сохранение и развитие культуры и языка местной этнической группы. Например, Гренландия и Фарерские острова (Дания), Алеандские острова (Финляндия) и т.д.
Экстерриториальная автономия (национально-культурная) не связана с выделением определенной территории и представляет собой право определенной общности населения, относящей себя к той или иной этнической группе, самоорганизовываться и совместно действовать для осуществления своих национальных, духовных, образовательных и иных интересов, сохранения самобытности, развития языка и культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. В России, к примеру, национально-культурные автономии действуют в соответствии с Федеральным законом от 17.06.1996 г. (с посл. изм.) «О национально-культурной автономии» (национально-культурная автономия поморов Архангельской области, петербургская городская национально-культурная автономия финнов-Инкери и др.)
Степень самостоятельности автономий может быть различной. В некоторых современных государствах наметилась тенденция к регионализму. Исследователи выделяют так называемое региональное (регионалистское) государство , промежуточное от унитарного к федеративному. Административно-территориальные единицы в региональном государстве обладают относительно высокой степенью самостоятельности, могут иметь свои представительные органы, вводить налоги, решать вопросы местного значения, что сближает их с субъектами федерации. Ярким примером такого государства является Испания, в ее состав входит 17 автономных сообществ (выросших на базе соответствующих исторических регионов): Каталония, Андалузия, Страна Басков, Валенсия, Канарские острова и т.д. Они имеют свое административное деление, представительные законодательные органы; глава автономного сообщества именуется президентом, некоторые сообщества объединяют этнические группы и имеют свой, наряду с испанским, язык (баскский, галисийский, каталанский и др.). Вместе с тем Испания по конституции федерацией не является. К региональным государствам также относят Италию, Папуа Новую Гвинею, ЮАР.
Федерация (от лат. «foederatio» -союз, объединение) – форма государственно устройства, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают признаками государственного суверенитета.
Можно выделить следующие черты федерации :
1. Территория федерации состоит из относительно самостоятельных государственно-подобных образований – субъектов.
Субъект федерации – государственно-территориальное образование в составе федерации, обладающее юридически определенной политической самостоятельностью (штаты, области, кантоны, республики и т.п.). Субъект, в свою очередь, может иметь административно-территориальное деление.
2. В федеративном государстве существует вертикальное разделение властей между федерацией и субъектами. Последние вправе решать определенные вопросы самостоятельно. Предметы исключительного ведения федерации (то есть вопросы, которые может решать только федерация), совместного ведения федерации и субъектов, исключительного ведения субъектов распределяются в современных государствах по-разному. Так, например, Конституция США содержит четкий перечень вопросов, которые входят в предметы ведения федерации, остальные - штаты могут решать самостоятельно. В Конституции РФ определены вопросы, которые федерация решает самостоятельно, а также совместно с субъектами, сфера исключительной компетенции субъектов определена по остаточному принципу.
3. Существуют две системы государственных органов: федеральная и субъекта федерации. Например, штаты США имеют свои одно- или двухпалатные легислатуры, исполнительную власть, судебную систему, возглавляет субъект губернатор штата.
4. Имеются две системы законодательства: федеральная и субъектов федерации. Последние имеют, как правило, конституционный акт, вправе принимать законы в пределах своей компетенции. Устанавливается лишь общее правило: законы субъекта не должны противоречить федеральной конституции и законам.
5. Как правило, существуют две системы налогообложения: федерация устанавливает федеральные налоги, пополняющие государственный бюджет, субъект – налоги с целью формирования бюджета субъекта федерации.
6. В многонациональном государстве субъекты федерации, как правило, могут устанавливать государственный язык и гражданство субъекта.
7. Субъекты чаще всего не имеют права выхода из состава федерации (сецессии). В качестве исключения можно назвать СССР (право сецессии носило скорее формальный характер), РСФСР в 1918-1925 гг., Канада, Сент-Китс и Невис.
В современном мире около 30 федераций, часть федеративных государств прекратила свое существование в XX веке (Югославия, Чехословакия, СССР).
Федеративные государства можно классифицировать по следующим основаниям:
а) в зависимости от правового положения субъектов , их качественной однородности, а также наличии в составе федерации территориальных образований, не являющихся субъектами выделяют симметричные и асимметричные федерации. В симметричной федерации территория государства состоит только из субъектов, они однородны и равноправны. В современном мире таких федераций практически нет, в качестве примера можно привести Эфиопию, провозгласившую себя симметричной федераций по Конституции 1994 года. Большинство федеративных государств являются симметричными с признаками скрытой асимметрией. К примеру, США состоит из однородных равноправных субъектов, однако в состав государства входит Федеральный округ Колумбия, управляемый муниципальным советом и мэром. Конгресс США вправе отменять законы, принятые советом, округ не имеет представителей в сенате. В Германии, к примеру, все субъекты равноправные и однородные (земли), однако их представительство в Бундесрате зависит от численности населения земли (свыше двух миллионов – 4 голоса, свыше семи миллионов – 6 голосов), что обеспечивает большее представительство крупных земель.
Однако частичная асимметрия, по мнению ряда исследователей, не нарушают общей симметричности федерации, нередко образование особых территорий или разное представительство субъектов оправдано в плане государственного управления
В асимметричных федерациях субъекты неравноправны между собой и (или) в отношениях с федерацией и (или) разнородны. К примеру, в состав Индии помимо штатов входят союзные территории, часть которых управляются администраторами, назначаемыми центральной властью. К асимметричным федерациям относят также Канаду, Бельгию и др. По мнению исследователей, асимметричность в построении федеративных отношений обусловлена особенностями исторического и политического развития, более подходит для данной страны в конкретный исторический период и нередко позволяет решить некоторые проблемы в управлении государством.
б) в зависимости от принципа образования субъектов выделяют национальные, территориальные и национально-территориальные (смешанные) федерации.
В национальной федерации субъекты отличаются этническим составом, образование такого государства является реализацией права нации на самоопределение, решает национально-культурные проблемы. Примерами национальной федерации в прошлом были СССР, Чехословакия, Югославия. Из современных государств к национальным федерациям относят Бельгию. В ее составе выделяют Фламандский регион, где проживает этническая группа фламандцев, говорящих на нидерландском языке; Валлонский регион, где проживают валлоны, говорящие на французском; Брюссельский столичный регион. Кроме того, в составе Бельгии имеется и немецкоязычное сообщество. Строго говоря, Бельгия скорее национально-территориальная федерация, поскольку Бельгийский столичный регион не отличается национальным составом, построен по территориальному принципу и двуязычен.
В территориальной федерации субъекты не отличаются национальным составом, поострены по территориальному принципу, образование федерации данного типа может быть обусловлено историческими особенностями и является средством децентрализации власти. К таким федерациям относят США, Бразилию, ФРГ.
Федерация, сочетающая признаки первых двух, называется смешанной или национально-территориальной . Здесь часть субъектов построена по национальному признаку (например, республики в составе Российской Федерации), а часть – по территориальному (края, области и т.д.).
в) в зависимости от порядка образования федерации делят на конституционные и договорные.
Конституционные федерации образованы «сверху» (то есть инициатива исходит от центральной власти) путем принятия конституции в ранее едином унитарном государстве (Германия, Бразилия). Договорные федерации образуются «снизу» (инициатива исходит от территориальных частей) путем заключения договора (США, СССР).
г) в зависимости от степени централизации власти и самостоятельности регионов выделяют централизованные и децентрализованные федерации.
В централизованной федерации степень самостоятельности субъектов невысока, определяющее значение имеют решения федеральной власти. В научной литературе такие государства именуются «унитарными федерациями», тем самым подчеркивается высокая роль федерального центра, перехватившего инициативу в основных сферах управления. Так, например, СССР нередко называют «унитарной федерацией», подчеркивая, что, несмотря на право сецессии субъектов, последние обладали низкой степенью самостоятельности, ведущую роль играла коммунистическая партия, структура которой отличалась высокой степенью централизации. Федерализм в современной России часто оценивают как унитарный. Децентрализованные федерации отличаются высокой самостоятельностью и инициативностью субъектов (США).
Помимо унитарных и федеративных государств к формам государственного устройства иногда относят конфедерации.
Конфедерация – союз самостоятельных государств, сохраняющих свой суверенитет, созданный для реализации совместных целей, при котором государства отказываются от части своих полномочий в пользу конфедерации в целом.
Признаки конфедерации:
1. Государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют свой суверенитет, имеют самостоятельные органы власти, законодательство, денежную, налоговую систему.
2. Государства в составе конфедерации, как правило, имеют права свободного выхода из нее путем расторжения конфедеративного договора.
3. Конфедерация создается для реализации определенных целей, как правило, внешнеполитических, экономических, военных, государства, входящие в ее состав государства имеют общие функции.
4. Государства добровольно отказываются от части полномочий, передавая их общим конфедеративным органам.
5. Конфедерации, как правило, недолговечны, либо преобразуются в федерации, либо распадаются.
В качестве примеров конфедераций можно привести США с 1781 по 1789 г., Австро-Венгрия до 1918 года, Сенегамбия (объединение Сенегала и Гамбии) с 1982 по 1989 гг. и др.. Швейцария, не смотря на официальное название Швейцарская Конфедерация, фактически является федерацией, конфедерацией же она была в XIX вв.
В отношении конфедерации в научной литературе сложились различные точки зрения. Одни авторы считают конфедерацию сложной формой государственного устройства, включающей в себя другие государственные образования. Другие, напротив, рассматривают конфедерацию как международно-правовой союз, форму объединения суверенных государств, поскольку данный союз государством не является, то и конфедерация не является формой государственного устройства. Данная точка зрения преобладает в отечественной юридической науке. Представители третьей точки зрения рассматривают конфедерацию как переходную форму территориального устройства, усматривая в ней и признаки суверенного государства и союза государств.
Помимо конфедерации формами межгосударственных объединений являются союзы, содружества, унии, ассоциации и т.д., они являются предметом изучения международного публичного права и в настоящем параграфе не затрагиваются.
Формы территориального устройства представляют собой административно территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государства.
В теории и практике государственного строительства различают следующие формы территориального устройства: унитарные, федеративные и конфедеративные . Конкретный выбор формы территориального устройства зависит от ряда многочисленных внутренних (в большей степени) и внешних факторов. Например, все государства мира с многочисленным и многонациональным составом населения, а также большими территориями являются федерациями. Нередко федеративное государство практически является унитарным. В основе такого несоответствия чаще всего лежит политический фактор. Посредством присвоения себе ряда важнейших полномочий федеральными органами государственной власти и, в первую очередь экономических, фактически федерация превращается в унитарное государство.
Унитарные государства:
Одна система высших органов представительной, исполнительной и судебной власти;
Одна конституция, финансовая, налоговая и законодательные системы, единые вооруженные силы;
Наличие местных органов власти, не обладающих признаками суверенитета.
Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти.
В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентрализованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одним или нескольким административно территориальным единицам. Такое унитарное государство, получившее название «регионалистское» (Италия, Китай, Испания, Никарагуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений.
Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических, религиозных). Например, в Греции имеет статус автономного образования остров Афон. Именно там находится одна из святынь христианства -- святая гора Афон. На его территории расположены 20 мужских православных христианских монастырей. Фактически это монашеская республика в составе светского государства со своими органами управления и своими строгими порядками. На острове запрещены развлекательны е атрибуты светской жизни (рестораны, казино, ночные клубы…). Запрещается посещать остров женщинам, даже имеющим статус монахинь. Весьма строгие требования к одежде (запрещается носить шорты).
Федеративные государства:
Две системы высших органов власти -- федеральное и субъектов федерации;
Территория федерации состоит из территорий отдельных ее субъектов (штатов, республик, земель). В то же время территории всех субъектов составляют единую территорию страны;
Граждане субъектов федерации одновременно являются гражданами всей
Федерация имеет единые вооруженные силы, финансовую, налоговую и денежную системы;
Субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования;
Основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные
Существует несколько подходов к формированию федеративных государств. Например, федерация Соединенных Штатов Америки образовалась из конфедерации, представлявшей собой союз суверенных государств, которые объединились на добровольных началах в единое государство. Российское федеративное государство образовалось не на договорных, а на конституционных началах. Поэтому в соответствии с конституцией страны вы сшей властью обладает народ всей России, а не отдельная ее часть (субъект федерации).
Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов власти решается на основе трех принципов:
1. Исключительной компетенции федерации -- определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
2. Совместной компетенции -- установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;
3. Полномочий, отнесенных к компетенции субъектов федерации.
В СССР по Конституции 1936 г. распределение предметов ведения между союзным центром и входящими в его состав 15_ю союзными республиками определялся тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:
_ союзные -- решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономические связи);
_ союзно республиканские -- решали вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;
_ республиканские -- решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзных республик. В отличие от вышеперечисленных республиканские министерства создавались только по инициативе союзных республик.
Основными принципами федерализма являются:
Добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;
Установление их единого конституционного статуса;
Суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федерации;
Общность территории и гражданства;
Единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;
Единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства;
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве.
Гармоничное сочетание суверенитетов субъектов и федерации достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении задач.
Субъекты федерации равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, если это связано с дополнительными функциями и обязанностями, что не должно повлечь за собой неравноправие субъектов. Принцип многообразия форм федеративных связей должен быть четко закреплен в законодательстве.
Порядок избрания или назначения высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации неодинаков и во многом обуславливается особенностями процесса исторического становления и развития соответствующей федерации, а также установленной федеральной конституцией схемой организации государственной власти (в том числе и порядком разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами).
Существующие в демократических государствах системы вы боров и назначений весьма восприимчивы к изменению политических, социально экономических и иных процессов, происходящих внутри страны. В пределах относительно краткого исторического периода развития они могут переживать трансформацию, которая может быть результатом изменения политического соотношения сил внутри страны, необходимости адаптации избирательной системы к актуальным потребностям социально экономического развития страны, защиты ее территориальной целостности и политической независимости. Например, Италия перешла от пропорциональной к смешанной системе формирования национального парламента, а Новая Зеландия -- от мажоритарной к пропорциональной. В большинстве федеративных государств с президентской формой правления (США, Мексика, Бразилия) глава исполнительной власти субъекта федерации (губернатор штата) избирается населением в ходе прямых выборов. При этом из перечисленных государств только для США такой опыт формирования института региональной власти является удачным. Подобная практика в других странах, с точки зрения соблюдения общегосударственных интересов, не всегда бывает удачной.
В федерациях, являющихся парламентскими республиками (Германия, Канада, Австрия, Швейцария), глава правительства (исполнительной власти субъекта федерации) избирается или утверждается в должности региональным парламентом или одной из его палат в зависимости от итогов выборов в него. В ряде стран (Индия) губернатор штата назначается на свою должность президентом страны по рекомендации центрального правительства.
Конфедерация
Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или Союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами Международно правового общения и одновременно являются членами единой государственной организации.
Конфедерация (от лат. confoederatio -- союз, объединение) -- это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.). При конфедеративном устройстве государства -- члены конфедерации сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах.
Содружество государств -- представляет собой более аморфное, нежели конфедерация, объединение государств. В основе их сознания могут быть межгосударственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими их признаками являются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические корни. Такие формы объедине ния государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может и федерацию. Примерами международных содружеств являются:
Британское содружество -- это наиболее устойчивое, длительное и добровольное объединение независимых суверенных государств, возникшее в результате распада Британской колониальной империи. Характер взаимоотношений между ними был определен Вестминстерским статутом (1931 г.). Состоит из 30 республик и 21 монархии. 16 монархий в качестве главы государства признают британскую королеву, а остальные пять имеют собственных монархов. Главой и символом содружества является королева Англии.
Содружество независимых государств (СНГ) -- межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения между тремя бывшими республиками СССР -- РСФСР, Беларусью и Украиной (8 декабря 1991 г.). 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. В его состав входит 12 (из 15) бывших республик СССР. За низкую эффективность этого объединения некоторые политики высказывают точку зрения о том, что СНГ скорее мертво, нежели живо, представляя собой некий «политический клуб» бывших союзников в рамках бывшего СССР.
Существует и другая точка зрения о том, что СНГ обязательно надо сохранить не только по политическим соображениям. Оно необходимо и для взаимодействия по многим общим вопросам: созданию единого правового и экономического пространства; коллективной обороне; борьбе с международным терроризмом, незаконным оборотом оружия, наркотиками и иными видами преступлений; решению миграционных вопросов и т. д. Сторонники этой точки зрения задают законный и вполне справедливый вопрос: почему Европа объединяется, а мы упорно стремимся к разъединению, игнорируя собственные интересы.
Истории известны и другие формы объединения государств -- протекторат и уния. Под протекторатом понимается разновидность международного договора, в рамках которого одно государство на добровольной основе берет на себя обязательство покровительствовать другому, более слабому (в экономическом, военном, политическом и ином смыслах). Это может выражаться следующим способом: в осуществлении представительства его интересов во внешних делах; в оказании
экономической и иной помощи на безвозмездной основе; в обеспечении военными средствами защиты его суверенитета. В настоящее время о протекторате следует говорить в прошедшем времени.
Уния -- союз, соединение или объединение государств. К этой форме сотрудничества государств относятся федерации, конфедерации и объединения монархических государств в форме личной или реальной уний.
Личная уния возникает при непреднамеренном совпадении независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние на все стороны объединяемых государств.
Реальная уния -- форма соглашения между государствами, в результате которого предусматривается общий монарх. В то же время государства остаются независимыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует общая территория; нет единого подданства; продолжает оставаться раздельным государственный бюджет; система законодательства остается различной (с учетом необходимых кодификационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекращают свое действие при переходе власти, изменении интересов, расстановки внутриполитических сил или международной обстановки (унии между Норвегией и Швецией в 1815 г., Австро Венгерский союз).
Империя -- сложно соединенное государство, не всегда создаваемое на добровольной основе. Степень зависимости присоединяемых окраин от центра различен. Такие государства существовали во все исторические эпохи (Римское государство последнего периода своего существования, царская Россия, Великобритания ХIХ в.).
1. Понятие государственно-территориального устройства
Под государственно-территориальным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая соотношение государства в целом (центральной власти) с его составными частями (регионами). Различают две формы государственно-территориального устройства - унитарную и федеративную.
Унитарное государство - это единое, целостное государство, административно-территориальные единицы которого (области, округа и т. д.) не обладают политической самостоятельностью (не имеют статуса государственных образований)34. Федеративное государство - объединение государственных образований в единое союзное государство, субъекты которого (республики, штаты, земли, кантоны и т. д.) обладают ограниченным суверенитетом35.
2. Конституционно-правовой статус РФ
Россия до революции 1917 г. представляла собой унитарное государство, в состав которого входили ряд автономий с большим объемом полномочий, в частности Польша и Финляндия. В 1918 г. она впервые была провозглашена федеративным государством. После распада СССР в 1991 г., Россия сохранила свое федеративное устройство. Последние изменения в составе Российской Федерации произошли в июне 1992 г., когда Верховный Совет России образовал на части территории бывшей Чечено-Ингушской АССР Ингушскую республику (с 1996 г. - Республика Ингушетия). В 1993 г. Конституция РФ, принятая на всенародном голосовании, окончательно закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области и 10 автономных округов36.
Федеративное устройство нашего государства обусловлено двумя основными факторами: первый - Россия - это многонациональное государство и второй - большая территория и численность населения.
На сегодняшний день правовой основой существования российской государственности являются три основных документа: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г.
Конституционно-правовой статус России отличается рядом важнейших признаков.
1. Российская Федерация является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, самостоятельно и независимо осуществляющим свои внутренние и внешние функции. Территория РФ включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространства над ними. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море - это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство включает высоту до 100 километров.
В соответствии с законом, недра в границах территории РФ, включая подземное -пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, различные ресурсы, являются государственной собственностью и по сложившейся традиции входят в понятие государственной территории. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Отделение какой-либо части территории России, включая ее субъекты, противоречит конституции и нормам международного права. РФ определяет статус, режим и осуществляет защиту государственной границы. Режим государственной границы установлен Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации".
2. В Российской Федерации устанавливается единое общегосударственное гражданство. С 1992 г. действует Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации". В некоторых субъектах РФ, таких как республики, может устанавливаться собственное гражданство, однако гражданство республик неотделимо от российского. Республиканское гражданство носит производный характер. Это означает, что: а) человек не может получить гражданство той или иной республики, не являясь гражданином РФ, б) утрата гражданства Российской Федерации, автоматически означает утрату имеющегося республиканского гражданства.
3. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой системы права, включающей в себя:
- федеральные нормативно-правовые акты;
- нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;
- нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
К системе права РФ относятся также нормативно-правовые акты бывшего СССР, но лишь те, которые не противоречат Конституции и законодательству РФ. Законодательные акты СССР действуют до момента принятия соответствующих законодательных актов РФ. Ядром всей системы права выступает Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие и применяемая на всей территории страны (ст. 15 Конституции РФ).
В соответствии с ее нормами, составной частью системы права РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ратифицированные международные договоры РФ. Причем если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора.
4. В России действует единая система государственной власти, построенная на принципе разделения властей и с учетом федеративного устройства государства. Главой государства выступает Президент РФ. Исполнительная власть представлена Правительством РФ, Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган в стране. Конституционный суд РФ, Верховный суд и Высший арбитражный суд РФ осуществляют высшую судебную власть в РФ. Все акты федеральных органов государственной власти, принятые в пределах их ведения, являются обязательными на всей территории страны.
В субъектах РФ также действует система органов государственной власти, образуемая ими самостоятельно, но в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных Федеральным законом43.
5. В России как федеративном государстве разграничиваются предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами. Статья 71 Конституции закрепляет предметы исключительного ведения РФ, статья 72 закрепляет предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Все другие полномочия вне пределов ведения федерации (ст. 71) и совместного ведения федерации и субъектов федерации (ст. 72) относятся к исключительному ведению субъектов РФ (ст. 73, так называемая остаточная компетенция). Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции как федерации, так и ее субъектов. Между РФ и ее субъектами могут заключаться договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ.
6. Федеральная собственность - один из элементов конституционного статуса РФ. Исключительно к федеральной собственности относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны, объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач, объекты оборонного производства, объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства, и др.
7. Федерация имеет единую денежную и кредитную систему. Денежной единицей является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Организация денежного обращения также возлагается на Центральный банк РФ, который планирует объем производства, перевозки и хранения банкнот и монет, создание резервных фондов и т. д. Расчеты на территории РФ осуществляются в рублях, запрещается проведение расчетов в иностранной валюте, введение и эмиссия других денег не допускается.
8. Российская Федерация имеет единые Вооруженные силы, которые осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности страны. Верховным главнокомандующим является Президент РФ. Решение об использовании Вооруженных сил РФ за пределами страны принимается Советом Федерации.
9. Россия обладает правом внешних сношений с иностранными государствами. Федерация обладает правом неограниченного участия в межгосударственных объединениях и организациях, системах коллективной безопасности, а также правом заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения.
10. На всей территории РФ государственным языком является русский. Это означает, что он изучается в образовательных учреждениях, на нем издаются официальные документы, ведется работа во всех органах государственной власти, местного самоуправления и судах. Однако государство признает равные права всех языков народов России на их сохранение и развитие44.
11. Российская Федерация имеет свои государственные символы - флаг, герб и гимн. Их описание и порядок официального использования определяются федеральным конституционным законом45. Конституция устанавливает, что столицей РФ является Москва, статус которой определяется федеральным законом о статусе столицы РФ46.
3. Конституционно-правовой статус субъектов РФ
Российская Федерация состоит из двадцати одной республики, шести краев, сорока девяти областей, двух городов федерального значения, одной автономной области, десяти автономных округов. Конституционно-правовой статус субъектов федерации устанавливается Конституцией РФ, Федеративным договором, федеральными конституционными законами, конституциями республик, уставами других субъектов федерации, договорами о разграничении предметов ведения и компетенции, иными правовыми актами. Статус субъекта РФ включает в себя совокупность его прав, полномочий, обязанностей и ответственности. Его статус также зависит от принадлежности к определенному виду субъектов.
Профессор А. Е. Козлов выделяет три разновидности субъектов РФ: 1) республики, имеющие статус государства; 2) политико-территориальные образования: края, области, города федерального значения; 3) национально-территориальные образования: автономная область и автономные округа47.
В соответствии со ст. 5 Конституции, все субъекты РФ между собой равноправны, однако фактически существуют субъекты с различными статусами. Так, республики, в отличие от всех иных субъектов федерации, объявлены государствами, имеющими конституцию, собственную столицу, республиканское гражданство. В то же время существуют субъекты РФ, которые "вынуждены" располагаться на одной и той же территории (практически все автономные округа): самостоятельные субъекты федерации входят в состав краев и областей, т. е. других самостоятельных субъектов России.
При этом конституционно-правовой статус субъекта РФ характеризуется рядом общих признаков.
Во-первых, у субъектов РФ существует своя правовая система, включающая в себя конституцию (в республиках), уставы (в других субъектах федерации), законы и подзаконные акты. Правовая система субъекта федерации является частью общегосударственной правовой системы. Однако правовые акты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также по предметам ведения субъектов РФ, в рамках представленной им компетенции, принимаются ими самостоятельно.
Во-вторых, субъекты РФ обладают своей территорией в пределах административных границ. Границы между субъектами РФ могут быть изменены по их взаимному согласию.
В-третьих, субъекты РФ обладают собственной системой государственных органов, основывающейся на общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом,48 а также на принципе разделения властей.
В-четвертых, субъекты РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью, они вправе осуществлять международные и внешнеэкономические отношения, однако не имеют права требовать дипломатического признания. Международная деятельность субъектов РФ координируется федеральными органами государственной власти
В-пятых, субъекты РФ обладают своей собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения этой собственностью регулируются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
По общему правилу статус субъекта может быть изменен, в соответствии с федеральным конституционным законом, по взаимному согласию РФ и субъекта РФ. Не влечет изменения статуса субъекта изменение его названия, если оно не связанно с изменением вида субъекта. Конституцией также предусмотрена возможность образования в составе РФ нового субъекта и принятия в ее состав нового субъекта.