СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Agreement Between the United States of America and Japan Concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands // NIRAIKANAI.WWMA. NET архив яп.-амер. док. - 1971, 17 июня. - Режим доступа: http://www.niraikanai.wwma.net/pages/archi-ve/rev71.html
2. Caleb, W. Security Flashpoint: International Law and the Islands Dispute in the Far East / W. Caleb // The New Zeland Postgraduate Law E-Journal. - 2005. - Iss. 2.
3. The Basic View on the Sovereignty over the Senkaku Islands // MOFA.GO.JP: Ministry of Foreign Affairs of Japan. 2009. - Режим доступа: http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/senkaku/sen-kaku.html
4. Lohmeyer, М. The Diaoyu / Senkaku Islands Dispute Questions ofSovereignty and Suggestions for Resolving the Dispute : дис. ... маг. юр. наук / М. Lohmeyer // University of Canterbury New Zealand 2008. - Режим доступа: http://ir. canterbury. ac.nz/bitstream/10092/4085/1/thesis_fulltext.pdf
5. Lo Chi-kin. China"s policy towards territorial disputes: the case of the South China Sea Islands . - N. Y., 1989.
6. Cheng-China Huang. ICE Case Studies: Diaoyu Islands Dispute // AMERICAN. EDU: American University, Washington D.C. - 1997, июнь. - Режим доступа: http://www1.american.edu/ TED/ice/diaoyu.htm
7. Семин, А.В. Японо-китайские отношения: состояние, проблемы и тенденции (конец ХХ - начало XXI века) [Текст] / А.В. Семин. - М.: Изд-во Ин-та. Д. Вост., 2008.
8. Вопрос об островах Дяоюйдао // RUSSIAN. CHINA.ORG.CN: ежеднев. интернет-изд. - 2005, 18 апреля. - Режим доступа: http://russian. china. org.cn/china/archive/china-erzhan/txt/2005-04/18/ content_2169013.htm
9. Ответы официального представителя МИД КНР Цинь Гана на вопросы корреспондентов на очередной пресс-конференции 27 декабря 2005 года // RU.CHINESEEMBASSY.ORG: Посольство КНР в РФ. - 2005, 27 декабря. - Режим доступа: http:// ru.chineseembassy. org/rus/fyrth/t228855.htm
10. То же, 9 марта 2006 года // SAINT-PETERSBURG.CHINA-CONSULATE.ORG: Ген. консульство КНР в С.-Петербурге. - 2006, 9 марта. - Режим доступа: http://saint-petersburg.chma-consulate.org/rus/fyrth/t239920.htm
11. Китай выражает серьезную озабоченность по поводу столкновения японского патрульного катера с тайваньским рыболовецким судном // RUSSIAN.PEOPLE.COM.CN: интернет-изд. Жэньминь жибао. - 2008, 18 июня. - Режим доступа: http://russian.people.com.cn/31521/6432034.html
12. Русаков, Е.М. Ни здравого смысла, ни права (международного) [Текст] / Е.М. Русаков // Азия и Африка сегодня. - 2010. - № 3.
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ
Народное представительство играет важную роль в жизни каждого государства и является одним из эффективных средств управления им. Без реального участия граждан в осуществлении народного представительства невозможно построение демократического, правового государства. Однако до последнего времени ряд теоретических и практических проблем обеспечения реализации этого стерж-
невого политического права остается нерешенным. Одна из причин такой ситуации - недостаточность комплексных фундаментальных исследований института народного представительства. В частности, как показали события последних десятилетийУкраине, проблемным оказалось участие граждан этой страны в управлении государственными делами, несмотря на то что в Конституции Украины
декларируется демократический характер государства, откуда следует, что в основании конституционного строя лежит признание народа источником власти.
На актуальность исследования народного представительства как института конституционного права указывает тот факт, что в современных европейских государствах зачастую формальное закрепление народного представительства в законодательстве не гарантирует выражение действительной воли граждан. Так, избирательные кампании опираются на механизмы манипуляции мышлением граждан, когда избиратель, как бы выражая свою волю, в действительности высказывает только чужую. Яркий пример дает молодая демократия современной Украины. Вроде бы многопартийность и существует, но избиратель голосует за ту или иную партию по закрытым спискам. Граждане имеют право на выбор, но осуществить такой выбор фактически не могут.
Обращение к проблеме институционализа-ции народного представительства в данной статье связано с тем, что в юридической науке пока нет единства в отношении конституционно-правовой природы народного представительства, не сформировано единое представление о сущности народного представительства, учитывающее все элементы демократии.
Автор ставит своей целью теоретическое обоснование конституционно-правовой природы народного представительства на базе сравнительного (компаративного) анализа закрепления положений о народном представительстве в конституциях европейских стран.
Изучением института народного представительства занимались философы, политологи, социологи. Существенный вклад в разработку понимания народного представительства с позиции конституционного права внесли работы А.А. Булгаковой, П.А. Астафичева, Н.Т. Ведерникова, А.К. Глухаревой, Ю.К. Краснова, О.Л. Копыленка, Ю.И. Малевич, А.В. Маль-ко, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Н.И. Мату-зова, М.Н. Марченко, С.В. Масленниковой, О.М. Мироненка, B.C. Нерсесянца, Б.А. Стра-шуна, В.Я. Тация, И.Б. Усенка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, Б.С. Эбзеева. По данной проблематике имеется большое количество публикаций зарубежных авторов: Б. Грофмана, Н. Ума-
на, X. Петкин, Б. Рассела, Р. Руза, Н. Рулана, Р. Смита, К. Суейса, Д. Фарелла, Ф. Фоннера, М. Яновица и др.
Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических и старающихся таковыми казаться государствах основывается принципе народного суверенитета. При этом источником всей власти полагается народ. Власть народа - это и есть демократия в буквальном значении слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной формах .
Представительная демократия, или представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные же государственные органы могут в свою очередь формировать иные государственные органы. Правовой статус общенациональных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях.
Для выделения существенных характеристик института народного представительства в конституционном праве необходимо сначала определить, что же следует понимать под «народным представительством».
По мнению А.А. Булгаковой, народное представительство есть такой порядок участия народа в осуществлении государственной власти, при котором его волю и интересы выражают избираемые гражданами органы и должностные лица публичной власти . П.А. Астафичев дает следующее определение: «Народное представительство - это институт конституционного права, предметом которого являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и отвественности представительных органов публичной власти» . Народное представительство (читаем в Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона) - это система власти народа через выборных представителей . Согласно Толковому словарю, представительство - это наличие представителей в органах управления, на съездах и т. п. Представительством называют выполнение кем-либо или чем-либо обязанностей по представлению чьих-либо интересов, выполнению чьих-либо поручений, обладание правами
представлять чьи-либо интересы, выполнять поручения .
Как видим, единой дефиниции народного представительства нет. Одни авторы видят народное представительство через призму избирательных прав граждан, что сужает понимание изучаемого института, другие - как один из способов формирования представительных органов публичной власти, что также недостаточно раскрывает особенности народного представительства. Попробуем выделить признаки данного института.
К универсальным характеристикам (признакам) народного представительства, по мнению А.Г. Глухаревой, можно отнести следующие:
Выражение в народном представительстве верховенства народа;
Реализацию посредством народного представительства государственной власти, адекватной потребностям современного общества;
Выражение народными представителями интересов всего народа, а не какой-либо его части;
Допустимость различных механизмов формирования представительных органов при безусловном преобладании свободных выборов; коллегиальный состав представительного учреждения .
Основными свойствами органов народного представительства являются выборность, коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений, особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в совокупности все названные свойства дают присущее органам публичной власти качество представительности, в силу которого они способны формулировать волю граждан и выражать их интересы в своей деятельности .
Конституционно-правовая природа народного представительства заключается в том, что оно: а) служит цели реализации суверенитета народа; б) опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов; в) предполагает качественный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан .
Социальная ценность народного представительства предопределяет необходимость представительного правления, которое выступает важнейшей формой опосредованного осуществления народом принадлежащей ему власти, а также реализации законодательных функций высшими представительными органами. В демократическом государстве недопустимо принижение роли народного представительства и тем более упразднение представительных учреждений.
Сложная природа народного представительства состоит в том, что оно является, с одной стороны, необходимым и существенным элементом в системе функционирования государственной власти и местного самоуправления, а с другой - выражением свободы личности, наделенной правомочиями на участие в управлении делами государства через своих представителей .
Народное представительство должно обеспечить легитимность государственной и муниципальной власти, так как народ, прежде всего и только он, является источником таковой. Легитимность как социокультурная характеристика власти - результат эволюции общества. Итогом этой исторической эволюции стало современное конституционное государство, в котором отношения политического представительства основаны на примате права. В нем основным законом - конституцией - установлены определенные устойчивые правила и механизмы функционирования государства . Формой выражения народного представительства являются демократические выборы как наиболее легитимный способ делегирования отношений представительства и соответственно формирования легитимной политической элиты.
В идеале институт народного представительства призван противодействовать авторитаризму, ограничивать бюрократизм и коррупцию, гарантировать народу возможность влиять на власть и контролировать ее. Но на сегодня, как было уже отмечено, существует проблема формальной и контролируемой демократии. Различают непосредственную и представительскую демократию. В первом случае решения принимаются непосредственно избирателями (например, на народных собраниях,
путем референдумов), во втором - выборными учреждениями (например, парламентами). Но в современных условиях демократические институты могут становиться формальными. Чисто формальная демократия, не ограниченная содержательными требованиями, способна привести к господству массы (охлократии) или к установлению самых крайних форм административной системы, вплоть до тоталитарного общества. Формальная демократия в виде права на свободное, равное и тайное голосование как таковое не является гарантией свободы политического выбора.
Общественно опасной представляется и подконтрольная демократия. В отношении демократии, контролируемой органами государственной власти, как правило исполнительной, возникает вопрос: демократия ли это? С одной стороны, есть признаки демократии. Существует конкуренция между политическими партиями. Граждане, например, могут голосовать свободно за ту или иную партию. С другой стороны, не все партии имеют равный доступ, например, к телевидению. Существуют и так называемые административные меры, которые ограничивают деятельность оппозиционных политиков. Власти удается в той или иной степени избавиться от механизмов контроля, которые существуют в демократическом обществе. Демократические структуры и процедуры, придавая легитимность выборной власти, не определяют деятельность правительства.
В современной литературе обсуждается вопрос о разделении реального и формального народного представительства. Критерием разделения выступает то, являются ли представительные учреждения действительными властными выразителями воли и интересов народа или они выполняют эту функцию только номинально, лишь оформляя властные решения, принимаемые другими политическими структурами.
Хрестоматийным примером возникновения отчуждения представителей народа от народа является избранное в 1789 году Национальное собрание Франции. Во время Великой французской революции идея народного представительства стала истоком невиданного всплеска политической активности народа. Обсуждение кандидатур, составление депутатских наказов
происходило в атмосфере большого энтузиазма. Делегирование своей воли другому вовсе не воспринималось как ее отчуждение. Никого не тревожило, что депутат, призванный к участию в политических делах, приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей. Конкретным инструментам воздействия избирателей на своего депутата не придавалось значения. Ж-Ж. Руссо предупреждал, что в любом представительстве заключена возможность отчуждения. В конце 1789 года Национальное собрание отменило все «связующие инструкции» (наказы) и право отзыва депутатов избирателями. Депутатский корпус отторг себя от уполномочившей его нации. Началось правление «именем народа, ради народа, но без народа», получившее завершение в системе якобинского террора. Это был поучительный урок, который показал, к чему может привести отчуждение представительного правления.
Таким образом, в странах с неустойчивым политическим режимом существует опасность, что избранные демократическим путем законодатели могут, изменив конституцию или избирательное законодательство, нарушить правила проведения выборов, вызвав не только отчуждение депутатов от электората, но и подрыв легитимности представительного органа власти. Это создает основания для социально-политического неинституционального конфликта.
Отчуждение представителей от социальных общностей, связанное с механизмом реальной власти, проявляется в неспособности народных представителей к артикуляции и реализации интересов своих избирателей, в фактическом безвластии соответствующего представительного органа. Социальным следствием такого отчуждения выступает абсентеизм - индифферентное отношение населения к политической жизни, устойчивое уклонение от участия в голосовании на выборах разных уровней. Абсентеизм нарушает систему отношений между гражданским обществом и государством .
Для политической практики европейских стран характерно «приравненное к выборному (номинальное) народное представительство». В отличие от выборного народного представительства (например, палата общин британского парламента), которое объединяет депутатов,
избранных народом, подобный институт (парламент) включает представителей, являющихся народными лишь номинально, в силу самого факта вхождения в парламент (например, палата лордов и монарх).
Социально-политическая практика правового закрепления народного представительства имеет большую историю. В качестве примеров конституционного закрепления института народного представительства можно рассмотреть статью 1 Конституции Ирландии 1937 года и часть 2 § 2 Конституции Венгерской Республики 1949 года. «Вся власть в Венгерской Республике принадлежит народу, который осуществляет свой суверенитет через избранных им представителей, а также непосредственно», - говорится в Конституции этой страны. Ирландская Конституция гласит: «Ирландский народ настоящим утверждает неотъемлемое, неотчуждаемое и суверенное право избирать собственную форму правления, определять свои отношения с другими народами и развивать свою политическую, экономическую и культурную жизнь в соответствии с его собственными склонностями и традициями» .
Конституция России в статье 3 провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В Конституции Италии предусматривается, что суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и границах, установленных Конституцией.
Основной закон Германии предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически избираемого народного представительства. Поэтому в коммунах всех земель имеются два органа: 1) муниципальное народное представительство, непосредственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающее решение по всем важным вопросам, касающимся общины, и контролирующее деятельность административного органа ее управления; 2) муниципальный административный орган управления (исполнительная власть), подготавливающий решения народного представительства и осуществляющий
их. Руководители административных органов управления (обербургомистр, бургомистр, магистрат, директор общинного управления; на районом уровне - оберкрайсдиректор или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет. В некоторых землях функции председателя представительного органа и главы администрации совпадают, в других - эти функции выполняют разные лица .
Историческую ценность для определения роли народного представительства в формировании современного демократического государства имеет Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции во время Великой французской революции 1789 года. Каждый гражданин, согласно этой Декларации, имеет равное право участвовать в выдвижении/ утверждении закона и в назначении своих представителей и своих агентов. В Конституционном акте о Республике было предусмотрено, что народ непосредственно избирает представителей. Он поручает выборщикам избрание органов управления, общественных третейских посредников, судей, уголовных и гражданских. Народонаселение - единственная основа народного представительства. Каждый представитель принадлежит (является представителем) всей нации в целом .
В истории Англии правовую институцио-нализацию народного представительства обеспечивало Соглашение свободных людей, согласно которому «... верховная власть Англии и территорий, к ней принадлежащих, должна быть отныне вверена народному представительству. И для сохранения верховной власти (на все времена) полностью только в руках народных избранников мы согласны и заявляем, что ближайший и все следующие парламенты должны пользоваться своими полномочиями в течение одного года и что население должно в соответствии с этим избирать парламент ежегодно. Полномочия народных представителей должны осуществляться без согласия или содействия какого-либо другого лица или лиц...» . В Великобритании законы, которые регламентируют порядок проведения выборов в нижнюю палату парламента, называются актами о народном представительстве. Представительный характер соответствующих органов
обеспечивается тем, что они формируются путем прямых и общих выборов.
В Акте о народном представительстве Ирландии 2000 года определено, что любое лицо имеет право участвовать в голосовании в качестве избирателя на парламентских выборах по любому избирательному округу, если на день голосования оно: зарегистрировано в реестре избирателей по парламентским выборам в таком избирательном округе; не является неправоспособным по каким-либо основаниям (помимо возрастного ограничения); является либо правомочным гражданином Содружества, либо гражданином Республики Ирландия, а также если такое лицо достигло избирательного возраста .
Как видим, народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Следовательно, в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной (конституционной) монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента).
По мнению А.К. Глухаревой, в тоталитарных государствах народное представительство
всегда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им законы только оформляет решения руководства правящей партии. Таким было это представительство и в СССР. Верховный Совет искусственно включал представителей всех слоев «трудового народа» и формально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительство только попирало суверенитет народа .
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что большинство европейских конституций именно народ называют первоисточником власти. Однако, несмотря на то что в них говорится безусловно о принадлежности власти народу, формальное конституционное закрепление декларирует, но не обеспечивает реального народного представительства в выборных органах государственной власти.
Сравнительный анализ показывает, что в практике государственного управления народное представительство оформляется как институт конституционного права через совокупность правовых норм конкретного государства по реализации суверенитета народа и права гражданина государства участвовать в формировании представительских органов публичной власти, а также в установлении контроля ответственности таких органов. Конституционно-правовая трактовка четко выделяет роль народного представительства в функционировании государства, отвечая острым потребностям современной социально-политической практики.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституционное право зарубежных стран [Текст]: учебник / под ред. Б.А. Страшуна. - М., 2000. - 880 с.
2. Булгакова, А.А. Народное представительство в России: исторические традиции, современное состояние, перспективы развития [Текст]: автореф. дис. ... канд. полит. наук: спец. 23.00.02 / А.А. Булгакова; Ин-т государства и права РАН. - М., 2007. - 19 с.
3. Астафичев П.А. Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. ... канд. юр. наук: спец. 12.00.01 / П.А. Астафичев. - Саратов, 1998. - 18 с.
4. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона [Тескт] - СПб.: Брокгауз-Ефрон, 1890-1907.
5. Толковый словарь русского языка [Текст] / под ред. Д.В. Дмитриева. - М., 2003. - 790 с.
6. Глухарева, А.К. Конституционные основы народного представительства в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. ... канд. юр. наук: спец 12.00.02 / А.К. Глухарева; Рос. гос. торгово-эконом. ун-т. - М., 2008. - 19 с.
7. Масленникова, С.В. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. ... канд. юр. наук: спец. 12.00.02 / С.В. Масленникова. - М., 2001. - 18 с.
8. Общая и прикладная политология [Текст]: учеб. пособие / под общ. ред. В.И. Жукова, Б.И. Краснова. - М.: МГСУ; Союз, 1997. - 992 с.
9. Конституционное право государств Европы [Текст] / под ред. Д.А. Ковачева. - М., 2005. - 780 с.
10. Документы истории Великой французской революции [Текст] / отв. ред. А.В. Адо. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1990. - Т. 1.
11. Соглашение свободных людей Англии от 1 мая 1649 г. [Текст] - // Кислица Н.А. Английская буржуазная революция середины XVII века: практикум. - М., 1963. - 250 с.
12. Акт о народном представительстве от 9 марта 2000 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.concourt.am/
УДК 34:339.1 (47+57) (091) "17" (045)
М.С. Павшинская
ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ТОРГОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII ВЕКА
В современной российской экономике имеется много негативных моментов. Неразвитость отечественного производства, вывоз за рубеж в основном природных ресурсов и зависимость внутреннего рынка от закупочных цен на них приводят к необходимости вмешательства государственной власти в экономику. В такой период особенно значимо изучение исторического опыта нашей страны.
В первой четверти XVIII века Российское государство являлось активным участником торговых отношений на внутреннем и, особенно, на внешнем рынке.
Правительство выступало в качестве покупателя и продавца товаров. Прежде всего закупались товары, необходимые для государственных нужд. В первой четверти XVIII века отечественная промышленность только начинала активно развиваться. Несмотря на высокие темпы этого процесса, в первые десятилетия не хватало многого для обеспечения армии и флота, реформируемого управленческого аппарата, развития самой промышленности. Часть продукции государство производило на собственных предприятиях, но значительную часть было вынуждено закупать как в России, так и за границей.
В случае поставки товаров для государственных нужд казна имела дело с подрядчиками, купцами или непосредственно с производителями продукции. При подрядном способе обеспечения армии и военно-морского флота частное физическое лицо обязывалось перед соответствующим ведомством поставить нужное количество продукции определенного качества до начала кампании по заранее установленной цене, по свободному взаимному соглашению с правительством. Указы предъявляли требования к срокам доставки и качеству поставляемой продукции.
При агентском способе заготовок уполномоченное должностное лицо, минуя подрядчиков, устанавливало прямые контакты с непосредственными производителями (землевладельцами, мясниками, хлебниками, пивоварами и т. д.), что позволяло сократить расходы казны на покупку продовольствия.
В ряде случаев военно-политическая ситуация вынуждала правительство приобретать продукцию у предпринимателей не по соглашению, а в принудительном порядке. Например, в декабре 1700 года, когда понадобился хлеб для выдачи стрельцам в Кольском остроге, Петр I велел весь хлеб, находившийся у торговых людей, «отписать на себя», а деньги
Назарова И.С., кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России.
Ключевые слова: народный суверенитет, народное представительство, избирательная система, партийная система, активное и пассивное избирательное право, квотирование депутатских мандатов, презумпция добросовестности, механизм преференциального вотума.
Статья посвящается анализу права на представительство сквозь призму совокупности законодательно определенных возможностей: право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов.
The article is dedicated to the analysis of the right to representation through the prism of its content: the right to organize the system of representative organs of state power and local selfgovernment endowed with sufficient powers and public-significant functions; the right to a democratic electoral system and reliable results of elections.
Если выборы посредством установленной законодательством избирательной системы формируют институт представительной власти, то, видимо, избирательная система должна стимулировать участие в выборах, т.е. способствовать выражению гражданами их волеизъявления на различных этапах избирательного процесса. В этом смысле избирательная система воспринимается в качестве одного из компонентов механизма представительства.
Если выборы фиксируют неучастие, отторжение граждан, видимо, есть упущения и в самой избирательной системе.
Конкретная конституционно-правовая связь между избирательной системой и правом на представительство, на наш взгляд, проистекает из анализа взаимосвязанных положений ст. ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации. Представляется верным утверждение, что ст. ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом. Статья 3 исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как ст. 32 - из более узкого, не предусматривающего широкой возможности для граждан пользоваться социальными благами в политической сфере (не просматривается обратная связь между народными представителями и избирателями, нет механизмов учета интересов граждан в повседневной деятельности представительных учреждений и т.д.) <1>. Вместе с тем необходимо обратить внимание на следующее: ч. ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции конституируют народ как совокупность граждан Российской Федерации, в качестве единственного и полноправного носителя власти. С этой точки зрения конструкция права граждан на представительство <2> логична содержанию конституционной нормы. Прав П.А. Астафичев, утверждающий, что при буквальном истолковании ст. 32 Конституции Российской Федерации можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а также иным образом "участвовать" в государственной деятельности. Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические права граждан <3>.
<1> Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 2009.
<2> Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001.
<3> Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3. С. 56 - 63.
Этим правом, по нашему мнению, "поглощается" содержание активного и пассивного избирательных прав граждан, однако полностью к ним не сводится. Говоря иначе, право на представительство в процессе своей реализации действительно предполагает ассоциированного субъекта, с которым чаще всего и в подлинном согласии с природой данного права предполагается достижение его целей. В качестве таковых субъектов указывают на многонациональный народ России, население субъектов Федерации и муниципальных образований; это также право национальных меньшинств <4>, право на представительство коренных малочисленных народов.
<4> Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран // Государство и право. 2002. N 3. С. 84 - 91.
Таким образом, подобные предложения, как правильно замечено, объединяет одно общее свойство: они неразрывно связаны с реализацией принципов всеобщности и равенства народного представительства. Квотирование мест в парламенте для определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.) при определенных условиях может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства. В то же время не лишено оснований и утверждение о том, что предоставление дополнительных преференций специализированным субъектам всегда будет отступлением от принципа равенства избирательных прав граждан. Введение любого дополнительного избирательного ценза с этих позиций всегда ограничивает принцип всеобщности народного представительства, что должно соответствовать нормативному содержанию ч. 3 ст. 55 Конституции России <5>.
<5> Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: понятие, содержание, механизм защиты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2003. С. 11.
Очевидно, если оставаться исключительно на узкоюридических позициях в интерпретации ст. 19 Конституции, не связывая право на представительство специализированных субъектов с иными фундаментальными (базовыми) положениями Основного Закона, то с указанным мнением следует согласиться. Вместе с тем нельзя не учитывать воспринятый всеми демократическими конституционными системами правовой императив относительно того, что демократия есть прежде всего гарантированное обеспечение прав меньшинства. И если такие права не входят в противоречие с природой человеческой личности, отвечают фундаментальным основам конституционного строя (базирующегося именно на признании народного суверенитета), учитывают при этом существующие конституционно-правовые реалии и уже сложившуюся конституционную практику, то обособление специальных субъектов в качестве носителей рассматриваемого права выглядит вполне конституционно.
Право на представительство можно вывести из нормативного содержания ст. 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. Наряду с этим Конституция Российской Федерации предусматривает такие условия представительной демократии, как выборность соответствующих органов, всеобщность избирательного права, предоставление каждому гражданину права избирать и быть избранным (ст. 32 Конституции Российской Федерации).
Как всякое право, право на представительство охватывает своим содержанием ряд правомочий, к которым предложено относить: право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов.
Поскольку предлагаемый набор компонентов не является полным, представляется более точным подход П.А. Астафичева, выделяющего в структуре данного права комплекс правомочий: 1) право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; 2) право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов; 3) право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений; 4) право переизбирать или отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур <6>.
<6> Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: Автореферат диссертации на соискание степени доктора юридических наук. М., 2006. С. 46.
Право граждан на представительство и выбор избирательной системы связаны между собой еще и тем, что избирательные системы, гарантируя периодичность выборов, тем самым создают такую конституционную ситуацию, при которой право граждан на представительство получает должную реализацию лишь в условиях ротации состава представительных органов, которая может обеспечиваться, с одной стороны, непродолжительными сроками полномочий, с другой - возможностью досрочного прекращения полномочий или отзыва депутатов или выборных должностных лиц в определенных, установленных законом случаях.
Классик теории представительного правления Дж. Ст. Милль в этой связи указывал на два принципа, которые необходимо учитывать при решении вопроса о том, по истечении какого срока члены парламента должны подлежать переизбранию. С одной стороны, "депутат не должен сохранять своих полномочий в течение такого продолжительного срока, чтобы он мог забыть о своей ответственности, или относиться к своим обязанностям недостаточно внимательно, или при исполнении их руководствоваться личными интересами, или же, наконец, пренебрегать теми добровольными и публичными совещаниями со своими избирателями, которые (солидарен он с ними или нет) составляют важное преимущество представительного правления". С другой стороны, депутат "должен сохранять свое место в течение достаточно продолжительного времени, чтобы можно было составить себе о нем суждение на основании не какого-нибудь отдельного факта, а всей совокупности его деятельности. Далее, он должен иметь по возможности более широкий простор для выражения своих мнений и взглядов, насколько это совместимо с народным контролем, составляющим сущность свободного правления. Для этого необходимо, чтобы контроль применялся только тогда, когда контролируемый имел достаточно времени проявить свои достоинства и доказать своим избирателям, что он может быть не только простым орудием и выразителем их мнений, но и заслуживающим доверия представителем" <7>.
<7> Милль Дж. Ст. Представительное правление. Публицистические очерки / Пер. с англ. Р.И. Сементковского. СПб., 1897. С. 120.
Актуальность отмеченного очевидна. Предусмотренный действующим избирательным законодательством современных зарубежных стран четырех- или пятилетний срок полномочий представительных органов власти и выборных должностных лиц в целом соответствует праву граждан на периодическую смену тех представителей, которые утратили доверие, сохраняя представительство граждан, проявивших свои положительные личные и деловые качества. В государствоведческой литературе справедливо обращается внимание на юридические механизмы изменения нормы о сроке полномочий действующего органа или должностного лица, а также обеспечения своевременного назначения выборов, получившие в последнее время активное развитие. Недопустимость изменения срока полномочий в течение текущего срока полномочий (статья 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), а также дополнительные гарантии назначения выборов в случае, когда выборы своевременно не назначены уполномоченным органом или должностным лицом (ст. 10 данного Закона), позволяют избежать рецидивов продления полномочий действующих представительных органов, что могло бы нарушить реализацию права граждан на представительство в органах публичной власти.
Очевидно, что в связи с избирательной системой можно усматривать качество представительства и в ином контексте - с точки зрения репрезентативности представленных в законодательных органах власти представителей. Выдвигаемое в этой связи предложение относительно целесообразности перехода на пропорциональную систему взамен существующей смешанной системы избрания нижних палат законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, как представляется, не вполне соответствует общественным ожиданиям и не способно в современных условиях обеспечить адекватное представительство в указанных органах власти.
В то же время, думается, приемлема рекомендация относительного дальнейшего развития тенденции регионализации федеральных партийных списков, одним из направлений которой может стать образование региональных групп партийных списков на выборах в Государственную Думу исключительно в рамках конкретных субъектов Российской Федерации, учитывая при этом информационный аспект. По мнению сторонников данного подхода, в обществе развитых телекоммуникаций сложилась ситуация, когда население гораздо лучше знает политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры.
В этой же связи представляется целесообразным в рамках пропорциональной избирательной системы применение механизма преференциального вотума. Для обеспечения репрезентативности выборов в России можно предложить последовательный переход к применению открытых списков кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Введение на региональном уровне открытых списков кандидатов позволило бы существенно расширить возможности избирателей непосредственно участвовать в формировании персонального состава законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, способствовало более активному взаимодействию политических партий с избирателями.
В условиях действия пропорциональной системы вполне обоснованы и предложения, касающиеся уточнения избирательных цензов в отношении пассивного избирательного права. Очевидно, что фактическая презумпция добросовестности, компетентности кандидатов на выборную должность может послужить основой для введения образовательного ценза компетентности для кандидатов на все выборные должности. В условиях постиндустриального и информационного общества самым объективным критерием в данном случае является образовательный уровень. На местном уровне необходимо как минимум среднее специальное и высшее образование, на уровне субъектов Федерации, на общегосударственном уровне целесообразно установить в качестве ценза наличие у кандидата высшего образования.
К онституционно – правовые институты – это совокупность однородных и взаимосвязанных правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений , составляющих сравнительно самостоятельную группу.
Такими институтами являются, например, институты: основ конституционного строя; основ правового статуса человека и гражданина; формы правления; главы государства; парламента; правительства; местного управления и самоуправления; народные представительства; избирательного права референдума; гражданства; и т.д.
Конституционно-правовые институты существенно отличаются по объему регулируемых отношений, количеству правовых норм и их юридической силе.
Юридическим критерием обособления определенной совокупности норм в конкретные конституционно-правовые институты служат следующие признаки:
во-первых, юридическое единство правовых норм;
во-вторых, полнота регулирования определенной совокупности государственно-правовых отношений;
в-третьих, обособление определенных норм, содержащихся в соответствующих разделах Конституции, законах, декретах либо указах Президента и иных нормативных правовых актах.
Специфика конституционно-правовых институтов заключается в том, что в их основе содержатся как нормы Конституции, так и нормы иных нормативных правовых актов. К примеру, нормы института избирательного права и избирательной системы объединяют статьи 64–72 Конституции Республики Беларусь и во многих статьях Избирательного кодекса.
Нередко в системе комплексных конституционно-правовых институтов выделяют так называемые субинституты:
субинститут ответственности Президента и субинститут Администрации Президента – в институте президентства;
субинститут правового статуса депутата – в институте парламента;
субинститут местного референдума – в институте референдума и т.д.
Как правило, конституционно-правовой институт, как и правовые институты иных отраслей права, не имеют четко обозначенных границ, поскольку они зачастую условны и в то же время весьма динамичны. Одна и та же правовая норма может одновременно рассматриваться как составная часть нескольких институтов. Например, конституционно-правовая норма, содержащаяся в статье 106 Конституции Республики Беларусь (часть пятая), в соответствии с которой Премьер-министр назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей, является составной частью института президентства – с одной стороны и одновременно – обязательной принадлежностью к институту Парламента и институту Правительства.
4. Источники конституционного права.
В целом источники права – это акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы права, внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения.
ИСТОЧНИКИ ПРАВА
В истории развития права различают следующие виды источников права:
1). Правовой обычай;
2). Судебный или административный прецедент;
3). Нормативный акт;
4). Нормативный договор.
Правовой обычай – имел преобладающее значение в период становления права. Он представлял собой правило поведения, которое сложилось исторически в силу постоянной повторяемости в течение длительного периода, и было санкционировано государством.
Обыча й – основная форма регулирования поведения в догосударственном обществе в условиях родового строя. Соблюдение обычая обеспечивалось мерами общественного воздействия на нарушителя (казнь, изгнание из рода, лишение огня, воды, кровная месть, кровная месть, талион 10 ).
Обычное право (совокупность обычаев, санкционированных государством) – было основным источником права на ранних этапах развития рабовладельческого и феодального права. С разделением общества на классы и возникновением государства обычай становится источником права, его соблюдение обеспечивается принудительной силой государства. Таким образом, обычай становится правовым в отличие от неправового (традиции, нравы, унаследованные привычки и т.д.).
С возникновением крупных государственных образований и централизацией власти обычай как источник права уступает место закону.
Вместе с тем в законодательстве и практике ряда стран Запада, Азии для учета особенностей отношений в данной местности или в данной отрасли деятельности используется и обычай (например, при решении споров, связанных с землепользованием, водопользованием, учитываются обычаи данной местности).
В бывших социалистических странах обычай как источник права широкого применения не имел.
Прецедент – (лат. praecedens - предшествующий) – поведение в определенной ситуациях, которое рассматривается как образец при аналогичных обстоятельствах.
Судебный прецедент – решение по конкретному делу, являющегося обязательным для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел либо служащие примерным образцом толкования закона, не имеющим обязательной силы. Судебный прецедент в странах признающих его обязательность является источником права. Система права, основанного на судебном прецеденте, не редко называют (судейским правом). Как источник права был широко распространен в античных и феодальных государствах и сохранил свое значение в странах англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Австралия, Канада). Судебный прецедент широко применялся феодальных сословных судах, в частности, при рассмотрении споров, связанных с внутренней и международной торговлей. На основе прецедента был создан ряд норм морского и торгового права.
Нормативный акт – является наиболее совершенным источником права, создающим основу для четкости и точности правового регулирования, укрепления законности.
Иерархия нормативных правовых актов:
декреты Президента;
указы Президента;
постановления законодательного органа;
постановления Совета Министров;
постановления и иные нормативные акты республиканских органов государственного управления;
решения местных органов управления и самоуправления;
положения, указания, правила, уставы (ООО, АО) и т.д.
Конституция;
конституционные законы;
решения референдумов;
Нормативный договор – соглашение между различными субъектами права в котором содержатся нормы права (например, договор от 1922 года об образовании СССР; коллективный договор между нанимателем и профсоюзной организацией).
Таким образом, в целом источник права - это внешняя форма выражения правовых норм. В соответствии с этим источниками КП являются различные формы выражения конституционно-правовых норм. Они, как и источники других отраслей права, являются в основном результатом нормотворческой деятельности государственных органов – парламента, главы государства, правительства, местных органов управления и самоуправления и др.
Источники КП – в основном это нормативные акты (а не акты индивидуального действия), в которых содержатся нормы КП, касающиеся неопределенного круга лиц, а не конкретных физических лиц, названных поименно, или конкретных юридических лиц. Источники КП– это результат нормотворческой деятельности государственных органов.
Понятие (определение)
Парламент – это избираемый населением страны законодательный (представительный) орган государственной власти, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.
Законодательная власть – это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу.
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, действуют от имени и во исполнение законов:
− законодательные органы власти принимают законы как высшие по юридической силе нормативно-правовые акты;
− органы исполнительной власти организуют исполнение законов и иных правовых актов через исполнительную и распорядительную деятельность, носящую подзаконный характер;
− органы судебной власти осуществляют правосудие, подчиняясь только законам.
Как институт государственной власти парламент породил две производные: парламентаризм и парламентское право.
а) под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.
б)парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам.
Парламентаризм – это система властеотношений, реализуемых в условиях демократического общества с высокой степенью политико-правовой культуры, в основе которой народное представительство как выразитель государственного суверенитета занимает одно из ведущих мест в механизме государственного управления, имеет решающее влияние наряду с другими государственными институтами в системе разделения властей при определении качества политики государства.
Парламентаризм – это форма народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов жизни общества и государства.
При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно перед ним.
Парламентская форма правления – это система организации государственной власти, при которой орган народного представительства (парламент), сформированный путем прямых всеобщих свободных и периодических выборов, обладает наиважнейшими правами и полномочиями в рамках разделения властей между государственными институтами и характеризуется высокой степенью солидарности между правительством и парламентом.
Отличительные черты парламента
Во-первых, парламент – это высший общенациональный государственный орган народного представительства. Он занимается институционализацией господствующих в обществе интересов, политических ориентаций и настроений. Одновременно парламент является институтом гражданского общества, соединяя суверенитет народа с государственной властью. В свою очередь «народное представительство придает системе государственного управления демократический характер, а самому парламенту – широкую социальную доступность и открытость».
Во-вторых, парламент в качестве представительного органа является важнейшим институтом в системе разделения властей. Он имеет реальные возможности влиять на каждый элемент триады любого уровня государственной власти. Поэтому парламент – это единственное место публичной защиты интересов различных классов, социальных слоев и групп общества.
В-третьих, парламент выполняет законодательную функцию. Именно он создает «первичный слой правового государства, нормативно-правового обеспечения жизнедеятельности человека и общества в целом»27, возводит верховенство права в априорную ценность.
В-четвертых, парламент – важнейший элемент системы формирования, правового обеспечения и реализации внешней политики государства. Сообразно с этим «активная внешнеполитическая деятельность членов парламента – непременное условие эффективного и авторитетного парламентаризма».
В-пятых, парламент обладает определенными полномочиями контроля за действиями правительства и других высших органов государственной власти. В определенной степени он способен корректировать их курс. От уровня парламентского контроля – важнейшей формы социального контроля – зависят степень демократизма и правовой характер государства.
В-шестых, важно учитывать и идеологическую функцию парламента, осуществление которой способствует адаптации демократических ценностей в обществе.
Признаки парламентаризма
1) наличие представительного учреждения;
2) свободные выборы как способ формирования представительного учреждения;
3) верховенство закона;
4) разделение властей;
5) обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями парламента;
6) свободный мандат депутатов парламента;
7) лоббистская деятельность парламентариев.
Принципы парламентаризма
Исходя из сказанного, парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления. В основе его лежат следующие принципы:
− главенствующая роль парламента в качестве общенационального представительного органа государственной власти;
− высокий уровень законодательной и контрольной компетенции парламента при взаимодействии с другими органами власти;
− разделение властей.
Типы (модели) парламентов
По характеру закрепленной в конституции законодательной компетенции парламента, выделяют 3 группы парламентов:
а) с абсолютно неограниченной компетенцией;
б) абсолютно ограниченной компетенцией
в) относительно ограниченной компетенцией.
К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Англия, Италия, Ирландия, Греция, Япония). В конституциях (основных законах) этих стран не дается перечень вопросов, которые должен рассматривать парламент.
Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов (США).
Третью группу составляют парламенты, рамки законодательной компетенции которых подвижны. Это парламенты федераций, где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов (Россия).
Объектом парламентского контроля
Обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.
Основные методы осуществления парламентского контроля
1. Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.
2. Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики.
3. Вопросы устные и письменные.
4. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля.
5. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.
6. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
Система сдержек и противовесов
Система сдержек и противовесов может быть представлена следующим образом:
− применительно к законодательной власти элементами такой системы выступают четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата;
− в отношении исполнительной власти ограничительными мерами являются принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур;
− для судебной власти правоограничивающими средствами считаются, например, презумпция невиновности, принцип гласности и состязательности, институт отвода судьи.
Функции парламента
Первая главная функция парламента - законотворческая, в которой выделяют следующие стадии:
- обсуждение – (осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет).
Используются такие формы как:
Дискуссия;
Словесные перепалки;
- «суварикоми» - часть депутатов перекрывает вход в зал другим;
- «бойкот» - отказ депутатов от участия в заседании палаты;
- «гильотина» - не давая слово оратору переходят к голосованию;
- «флибустьерство» - затягивание прений;
- «кенгуру» - спикер парламента отбирает часть поправок по своему усмотрению и группирует их по сходству.
- принятие поправок:
- согласование интересов различных группировок и партийных фракций,
- подписание законопроекта главой исполнительной власти.
Вторая функция парламента - представительская - (избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей).
С представительской тесно связана третья функция -функция обратной связи – (обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы»).
Четвертая функция парламента - формирование бюджета и бюджетный контроль.
Пятая функция парламента – избрание главы государства или формирование исполнительной власти (в парламентских республиках).
Шестая функция – контроль за деятельностью государственных чиновников через назначение парламентских комиссаров (омбудсменов).
Седьмая функция – внешнеполитическая функция:
1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;
2) ратификация и денонсация международных договоров;
3) объявление войны, заключение мира и др.
дается следующим: так как в президентской республике президент обычно вправе по своему усмотрению смещать с постов подотчетных ему министров, то абсурдно устанавливать, что такое смещение возможно только, например, в случае нарушения министром в своей деятельности конституции или законов (совершения конституционного правонарушения). Президент в президентской республике ответствен за осуществление исполнительной власти в государстве и должен иметь безусловную возможность по своему усмотрению в любой момент отправлять подотчетных ему министров в отставку. Еще более странным было бы закреплять такое ограничение в конституции парламентской республики. Правительство в таких государствах опирается на волю большинства в парламенте и может быть отправлено в отставку (по решению президента) в любой момент, когда парламент выразит вотум недоверия или откажет в доверии1.
Садовникова Г.Д.,
канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии
СИСТЕМА НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ ПОНЯТИЙ И КАТЕГОРИЙ
Конституционная ценность представительной демократии, сложившейся в результате эволюции социальных, политических и правовых институтов, определяется тем, что без реализации основных ее компонентов, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, адекватного отражения интересов этих групп в государственной политике, контрольных полномочий по отношению к органам исполнительной власти, механизма воздействия как самих избирателей, так и их объединений на принятие решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического, конституционного правового государства. Гражданское общество, с одной стороны, является условием реализации идеи представительной демократии, с другой - институтом, формирование и развитие
1 Сокольщик И. http://www.yurclub.ru/docs/other/article24. Ыт1.
которого невозможно в отрыве от представительных учреждений и даже при их формальном функционировании, подчиненной роли.
Представительную демократию и систему народного представительства как одну из важнейших форм ее практического воплощения, несомненно, можно отнести к публично-правовым институтам, способным организовать и воплотить идею взаимодействия общества и государства, при котором власть и гражданин стали бы партнерами в принятии решений, сосуществуя в режиме постоянного диалога и взаимоконтроля.
Правовая разработка категории представительства восходит к римскому частному праву и является предметом исследования не только конституционного, но и гражданского, семейного и других отраслей права, в том числе процессуального. Классическое понимание представительства означает отношение одного лица к одному или нескольким другим лицам, в силу которого воля первого непосредственно признается волею последних1. Считается, что идея представительства относится к числу первоначальных правовых воззрений человека2.
Различные подходы к представительству исследовались видными представителями российской и зарубежной конституционно-правовой мысли. Так, Томас Гоббс в своем фундаментальном труде «Левиафан как материя, форма и власть государства церковного и гражданского» обосновывал, что личность является представителем, когда ее слова и действия признаются как свои, теми, кого она представляет. Если представительство состоит из многих людей, то голос большинства должен быть рассматриваем как голос всех3. Поднимая вопрос о пределах полномочий представителя, Гоббс, таким образом, заложил фундамент, который лег в основу определения характера депутатского мандата.
Георг Еллинек понимание представительства и представительных органов связывал не столько с гражданско-правовыми аналогиями понятий представительства и поручения, сколько с публично-правовым мандатом: общество не имеет и не может иметь единой воли, парламент же, напротив, неизбежно должен проявить таковую. В государствах с представительной формой правления народ как единый элемент государства является в то же время активным членом государства, коллегиальным государственным органом (первичным), а представительные органы - вторичными органами4.
1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII - начала XX века: Хрестоматия. Калуга: Символ, 2003. С. 765.
2 Там же. С. 766.
3 Там же. С. 21.
4 Там же. С. 777.
Вопрос об объеме и характере полномочий представителей продолжает волновать и современных зарубежных исследователей. Так, английский ученый Альберт Уэйл (Albert Weale) в своей монографии «Democracy», на основе трудов Гоббса, Остина и других ученых, выделяет 5 видов представительства, исходя из критерия объема передаваемых полномочий и степени подотчетности представителей:
1) уполномоченное или авторизованное представительство (authorization representation), означающее, что уполномоченный представитель имеет право совершать те или иные действия в пользу других при отсутствии обязанности отчитываться перед ними;
2) ответственное представительство (accountability representation), смысл которого состоит в том, что ответственный представитель является подотчетным и обязанным объяснять свои действия, то есть данный вид представительства предполагает как уполномочивание, так и подотчетность и ответственность представителя перед своими доверителями1;
3) независимое, или субстантивное, представительство (substantive representation) - это обязанность действовать в интересах других в силу закона, не отдавая отчет в своих действиях, не объясняя их. К данному виду можно отнести обязанность родителей быть представителями своих детей в силу закона.
Общая черта этих трех видов представительства - необходимость совершать действия в интересах других;
4) описательное (дескриптивное) представительство (descriptive representation) - обязанность войти в образ того, кого представляют, перевоплотиться, быть похожим на него подобно тому, как перевоплощается артист, играя в представлении реального героя. Такое представительство также имеет место тогда, когда представители, будучи «поперечным срезом» своих избирателей, представляют собой элемент дескриптивного представительства;
5) символическое представительство (symbolic representation) означает наличие некоего свойства, которое дает вам право и возможность символизировать группу, нацию или комплекс идеалов (например, в силу своего статуса лидер партии символизирует идеологию данной партии, может высказываться и действовать от имени ее членов).
В то же время, анализируя разные виды представительства, Уэйл, полемизируя с более ранними работами Питкин (Pitkin, The Concept of Representation, 1967), отмечает так называемый «принцип отзывчивости» (principle of responsiveness), который не должен ассоциироваться с ответственностью
1 К данному виду в науке также применяется термин «делегированное представительство».
и подотчетностью. Так, политические представители должны отзываться, откликаться на нужды жителей избирательных округов и фактически должны быть ответственными перед ними, если даже на них не возложена обязанность давать им отчет или объяснение своих действий. В самом деле, справедливо отмечает Уэйл, возрастание использования общественного мнения избирателей и исходящей от них информации политическими представителями при формировании своих политических позиций - пример «отзывчивого» или «откликающегося» представительства, отличающегося от подотчетного и ответственного1.
Данная классификация помогает охватить многообразные аспекты понятия представительства, в то же время, как справедливо отмечают указанные авторы, было бы ошибочным утверждать, что разные виды представительства не могут присутствовать в каких-либо отношениях вместе. К примеру, главы государств или выборные представители могут трактоваться как уполномоченные агенты для определенных целей, в то же время, исходя из общепринятых демократических стандартов, они действительно являются представителями только тогда, когда ответственны и подотчетны в своих действиях. Так, президенты являются уполномоченными представителями, когда подписывают международные договоры, при этом в некоторых церемониальных случаях, когда они выступают за нацию, можно говорить о символическом представительстве. Взаимное переплетение разных компонентов, концептов представительства образует концепцию представительства2.
Различные формы представительства могут конкурировать или дополнять друг друга. Выбор той или иной из них для конкретного государства зависит от насущных политических задач, исторических и культурных традиций общества, уровня политической грамотности и сознательности народа. В реальной политической действительности комбинируются различные элементы различных видов представительства, которые, в свою очередь, могут быть подвижными, изменяющимися. Те или иные элементы могут выходить на первый план или уходить в тень. Отнюдь не всегда целесообразно реализовывать буквальный смысл того или иного вида представительства. Так, делегированное представительство не означает, что представители должны выполнять любую прихоть избирателей своего округа, в нем всегда присутствует доля независимого представительства, то есть сами представители выбирают, как наилучшим способом выразить интересы избирателя. В демократических государствах с коалиционными правительствами, где представители имеют широкие возможности «опрокидывания» правительс-
1 Weale Albert. Democracy. 2-nd edition. London, Palgrave Macmillan Ltd, 2007. Р. 133-134. (пе-рев. автора).
2 Там же. С. 135.
тва в случае разногласий с ним, представители могут в результате конфликтов злоупотреблять этим правом, увеличивая тем самым нестабильность, которая может иметь более вредный эффект и не соответствовать общим интересам. В этом случае поиск политического компромисса не является прямой, закрепленной в законе обязанностью представителей, но логически вытекает из их статуса.
Исследование различных подходов к понятию представительства имеет большое значение для определения концепции представительства, которая может служить фундаментом для разработки, изучения и воплощения идеи народного представительства - главного и необходимого элемента, основы представительной демократии.
Современные зарубежные ученые видят общие подходы сторонников крепкого парламентского правительства и приверженцев конституционализма в том, что и те и другие отстаивают прочный парламентский строй, при котором избранные представители могут «предъявлять счет» правительству и избежать произвольного использования им исполнительных полномо-чий1.
Для исследования категории представительной демократии необходимо всесторонне изучить различные подходы к понятиям народного представительства и системы народного представительства. Народное представительство как сложное многогранное политико-правовое явление можно рассматривать в нескольких аспектах:
Исходя из наиболее распространенного общего определения представительства как выражения чьих-либо интересов, совершения каких-либо действий лицом (группой лиц) от имени и в интересах другого лица (лиц)2, народное представительство можно рассматривать как выражение интересов народа в форме выполнения по его поручению и от его имени функций представительных органов, действующих во взаимосвязи с институтами гражданского общества, по осуществлению публичной власти.
Аналогичным или очень близким по смыслу является понимание народного представительства как формы народовластия, осуществляемого через органы народного представительства (представительная демократия).
Народное представительство рассматривается и как система отношений (социальных, политических и правовых), связанных с формированием,
1 Constitutionalism and Role of Parliaments. Edited by Katja S Ziegler, Denis Baranger, Anthony W. Bradley. Hart Publishing Oxford and Portland, Oregon, 2007. Р. 2.
2 Коренев С.М.: «Представительство в праве - правоотношение, в соответствии с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности». // Юридический энциклопедический словарь. М.: Мысль, 1984. С. 284.
организацией деятельности и функционированием выборных органов публичной власти, выражающих интересы народа или его части.
Народное представительство также является важным институтом отрасли конституционного права, содержащим фундаментальные основы для институтов основ организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Народное представительство можно считать одной из основных категорий правовой науки и одновременно самостоятельной доктриной, которая имеет межотраслевой характер, являясь органической частью общей теории государства и права и таких отраслевых правовых наук, как конституционное право, муниципальное право, история государства и права. Учитывая возрастающую роль международных парламентских органов и межпарламентское сотрудничество, народное представительство становится важной составляющей международного права, а также сравнительного правоведения.
Юридическое содержание народного представительства составляют правоотношения, складывающиеся в связи с формированием, организацией, функционированием в строгом соответствии со специальными процедурами и ответственностью органов, отличающихся особыми характеристиками и занимающих особое место в системе разделения властей, социальным назначением которых является представление, согласование и выражение интересов различных социальных групп и слоев населения на соответствующем уровне публичной власти - федеральном, региональном или местном. Осуществить концепцию народного представительства в ее классическом концептуальном понимании применительно к реалиям современной России призвана система народного представительства, главными элементами которой являются органы народного представительства (представительные органы). Важным составным элементом данной системы является и совокупность отношений, складывающихся в ходе формирования и деятельности этих органов (включая действующие при них институты гражданского общества), по представлению интересов народа, всех его социальных групп и слоев.
Функционирование системы народного представительства в России гарантируется Конституцией и принятыми на ее основе нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок формирования, организацию, компетенцию и процедуры деятельности представительных органов и иных институтов, действующих при них (общественные палаты) либо в тесной взаимосвязи с ними (политические партии). Важное значение имеют и иные, кроме правовых, социальные нормы: правила политической культуры, политические решения, определяющие вектор государственного развития,
нормы морали, корпоративные нормы общественных объединений, обычаи и традиции.
Основанные на данных нормах права общественные отношения по их реализации в разных сферах функционирования народного представительства как важный компонент системы народного представительства являются в определенной степени показателем развитости данной системы. Так, например, нормативные правовые акты о выборах могут быть демократичными, но из-за абсентеизма избирателей не реализуются в полной мере либо из-за нарушений реализуются вопреки интересам избирателей; регламентные нормы предоставляют равные возможности депутатам реализовать свою представительную функцию, но одни активно используют их в интересах избирателей, другие - для лоббирования интересов своих спонсоров, третьи - «почивают на лаврах», уделяя мало внимания депутатской деятельности вообще. Поэтому большое влияние на формирование и функционирование системы народного представительства оказывает и состояние политической и правовой культуры в обществе.
Система народного представительства - чрезвычайно сложное и многогранное явление, включающее множество иных элементов и институтов гражданского общества, демократический избирательный процесс, институт отзыва, тесную связь депутатов с представляемым субъектом, общественные палаты при представительных органах, институт парламентских расследований и т.д., которые органически взаимосвязаны, так как имеют общее предназначение, отражая при этом различные аспекты народного представительства. При этом наличие всех составляющих ее отдельных элементов не обеспечивает качество системы. Только взаимодействуя между собой, оказывая влияние друг на друга и даже в определенной степени контролируя друг друга, «подтягивая» недостаточно развитые элементы в рамках системы народного представительства, структурные единицы могут сложиться в «мозаику» - целостную систему, призванную обеспечить реализацию идеи народного представительства.
Совершенно очевидно, что на формирование данной системы определяющее влияние оказывают и внешние факторы: международно-правовые нормы, состояние народного представительства в зарубежных странах, функционирование наднациональных представительных органов, демократичность политического режима в данном государстве, развитость институтов гражданского общества и иные. Понятно, в условиях недемократического режима невозможно поступательное развитие (под вопросом и само существование) как отдельных элементов системы народного представительства, так и всей системы в целом. В свою очередь, эта система в процессе формирования и развития способствует демократизации всех сторон государс-
твенной и общественной жизни и формированию институтов гражданского общества.
Из-за сложности и многоаспектности данного явления трудно четко сформулировать не только легальное, но и научное определение системы народного представительства. И все же с учетом главных характеристик под системой народного представительства в РФ можно понимать гарантированную Конституцией взаимосвязанную совокупность институтов, социальных норм и фактических отношений, в рамках которых осуществляется выражение интересов народа, его социальных групп и слоев.
Кукушкин А.А.,
аспирант Государственного университета - Высшая школа экономики
ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ: СУЩНОСТЬ, ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ
Согласно ч. 5 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) по запросам высших органов государственной власти РФ, а также органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции Российской Федерации. Данная функция реализуется также КС РФ в процессе осуществления иных полномочий суда, установленных Конституцией и соответствующими нормативными актами1. Однако многие аспекты толкования как одной из основополагающих функций КС РФ остаются дискуссионными в правовой науке. К таким аспектам, в частности, относятся подходы к пониманию юридической природы акта толкования (или правовой позиции), способы его закрепления, пределы и способы толкования, КС РФ Конституции и иных нормативных правовых актов РФ. Целью данной статьи является обзор основных подходов к определению понятия и сущности актов толкования права, вырабатываемых КС РФ.
Актом официального толкования нормы права, по общему определению, выступает правовой акт, принятый компетентным государственным органом и/или должностным лицом, содержащий разъяснения норм права. Основными признаками акта толкования являются следующие: (а) они не устанавливают новых норм права, не отменяют и не изменяют действующих
1 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».