Введение
Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.
XIX в. породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.
Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского континента в 60-70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, принималось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в России в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.
Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.
В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.
Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государственно-земского строя", в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов - Российский Союз Федеральных округов и республик.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Цель курсовой работы – выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.
Предмет исследования – государственное управление.
Объект исследование – органы государственного и местного самоуправления.
Глава 1. Что такое местное самоуправление
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:
Отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;
Непоследовательность практики муниципального строительства - существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;
Противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;
Существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;
Отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;
Слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;
Законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
Неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
Нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований .
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление" .
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.
Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций .
Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.
Глава 2. Полномочия субъектов РФ
В конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.
В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Конституции, находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.
Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся:
Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;
Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
Разграничение государственной собственности;
Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Конституции списка вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.
По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естественно, при этом не исключается возможность возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.
В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражданами.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается. По предметам совместного ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.
Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства, федеральных министерств и иных ведомств).
Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти.
Глава 3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.
Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:
Право на судебную защиту;
Право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исторический аспект исследования данного вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления.
Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее обсуждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствление" институтов самоуправления в смысле их дальнейшего развития на собственной основе до размеров институтов государственного управления".
Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей - племени, этнической группы, народности. Возникают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправления, причем в одних случаях - в малых, компактных общинах - управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других - больших по территории и населению общинах - самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властвования .
Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обособленным от государства институтом гражданского общества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действующим в рамках государственно-правовых предписаний.
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.
Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп - классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.
Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.
Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть - распространяется на всю территорию, другая - муниципальная власть - на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка - одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.
Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это - демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.
Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.
Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.
Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.
Становление государства резко меняет роль и место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении местных вопросов.
Хотя опыт государственного и общественного строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне.
Государство - это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.
В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.
Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.
Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).
Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.
Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере - наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным .
Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей прийти к неутешительному, но, увы, аргументированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.
Социальная сфера - это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека.
Задача местного самоуправления - обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства - о создании достойного уровня жизни человека.
Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, когда парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям" . В этих условиях роль местного самоуправления, безусловно, должна возрастать.
Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.
Полагаем не отвечающим социальному предназначению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государственной власти .
С нашей точки зрения, принципиально неверно противопоставлять местное самоуправление и государственность. Как показывает исторический опыт самоуправления в России и за рубежом, гарантом становления и развития местного самоуправления выступает государство.
Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии - как непосредственной, так и представительной.
Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном самоуправлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и других правовых актах.
Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.
Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.
Представляется необходимым:
Разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
Создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.
В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.
Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.
Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.
Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку. Работа в органах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической элиты - это будут молодые энергичные политики, управленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонстрировавшие умение эффективно их решать.
Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества . В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.
Заключение
Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона - открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы - дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.
Каковы возможные проявления местного самоуправления как института гражданского общества?
Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачастую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это - общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.
В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других - как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих - как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости обеспечить представительство наиболее значимых общественных и других структур, действующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления путем делегирования в них представителей от соответствующих структур.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ. "Трудное детство" российского местного самоуправления, по образному выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями" .
Список литературы
1. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.
2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. - М., 1990. –143 с.
3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. –84 с.
4. Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М., 1996. –54 с.
5. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.
6. Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М., 1997. – 90 с.
7. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. -М., 1996.- 155 с.
8. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000.- 285 с..
9. Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.
10. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 13-20
11. Солженицын А.И. Россия в обвале. - М., 1998.- 198 с.
12. Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.
Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.
Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. М., 1997. с. 90.
Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., 1996. С.3.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 285.
Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 17.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Забайкальский государственный университет»
(ФГБОУ ВПО «ЗабГУ»)
Кафедра государственного, муниципального управления и политики
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине: Система государственного и муниципального управления
на тему: Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления
Выполнил: ст.гр. ГМУз-08-2
Скажутина Ю.М.
Проверил: ст. преподаватель
Цирельникова Л.Г.
Чита 2013г.
Введение
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:
во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;
во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;
в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.
Актуальность данной темы обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новейших изменений федерального законодательства.
Цель курсовой работы - выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.
Предмет исследования - взаимодействие государственных и муниципальных органов.
Объект исследования - органы государственного и местного самоуправления.
1. Государственные органы РФ
1.1 Понятие государственного органа Российской Федерации
Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства - это один из каналов, через который народ согласно Конституции РФ (ст. 3) осуществляет свою власть.
Являясь гражданами или коллективами граждан, организованными государством для осуществления его деятельности, органы государства характеризуются следующими основными чертами.
1. Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.
Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.
Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.
Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.
Надо сказать, что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.
2. Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96 Конституции).
3. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.
5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.
Вышеизложенное дает основание сделать вывод о том, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.
Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.
1.2 Принцип разделения властей
Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной власти -- законодательные, исполнительные, судебные, которые самостоятельны в своей повседневной деятельности.
Органы законодательной власти -- это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие функции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.
Органы исполнительной власти -- это, как правило, назначаемые органы. Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью.
Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.
Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.
Президент Российской Федерации -- глава государства, то есть должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Федеральной Собрание РФ -- парламент Российской Федерации -- является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом, оно соединяет в себе функции общенационального представительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.
Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.
Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» существует следующая система судов.
1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды составляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верховный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района.
3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкротстве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами.
Сторонами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя. Арбитражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбитражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральные арбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.
2. Муниципальные органы РФ
2.1 Основы местного самоуправления
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Территориальные основы местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.
В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях. Территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов -- на территории городских и сельских поселений. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).
В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений -- гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.
Организационные основы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:
· представительный орган муниципального образования;
· глава муниципального образования;
· местная администрация;
· контрольный орган муниципального образования;
· иные органы местного самоуправления;
В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:
· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту;
· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию;
· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.
Экономические основы местного самоуправления.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:
· средства самообложения граждан;
· доходы от местных налогов и сборов;
· доходы от региональных налогов и сборов;
· доходы от федеральных налогов и сборов;
· безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
· доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
· часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
· штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
· добровольные пожертвования;
· субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);
· иные законные поступления.
Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.
Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).
Межмуниципальное сотрудничество.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.
2.2 Система и структура органов местного самоуправления
Система местного самоуправления - это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия).
Органы местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления.
Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти.
Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате муниципальных выборов, - депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.
3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
* Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть -- в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.
Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:
* право на судебную защиту;
* право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
* запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп -- классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.
Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки, как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.
Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти -- народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой -- государственная власть -- распространяется на всю территорию, другая -- муниципальная власть -- на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка -- одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) -- в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.
Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это -- демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в российскую правовую систему.
Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.
Государство -- это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.
Местное самоуправление -- важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).
Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.
Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий, прежде всего в социальной сфере -- наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.
Задача местного самоуправления -- обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства -- о создании достойного уровня жизни человека.
Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.
Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.
Представляется необходимым:
* разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
* создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.
В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.
Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.
Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.
Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.
Заключение
Таким образом, несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, некоторые из проблем остаются нерешенными. Процесс наделения местных администраций отдельными государственными полномочиями необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ:
1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;
2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;
3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;
4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;
5) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой, адаптировать эти полномочия к местным условиям;
6) необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Более конкретно и предметно механизм делегирования государственных полномочий отражен в региональном законодательстве. Наиболее важным вопросом при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями является вопрос о передаче для этой цели необходимых материальных и финансовых средств.
Cамые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и дожностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.
законодательство делегирование власть самоуправление
Список использованных источников
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 - ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета». - № 202.-2003.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: уч.пособие./Г.В.Атаманчук. - М.: Аспект- пресс, 2008.-325с.
4. Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: уч.пособие./Н.И.Глазунова. - М.: Проспект, ТК Велби,2007.-126с.
5. Гришковец А. Государственный служащий и гражданское общество:учеб.пособие./А Гришковец.- М.:Монография,2009.-476с.
6. Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие./А.А.Демин.- М.: Зерцало-М, 2009. - 309 с.
7. Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления:курс лекций./Д.П.Зеркин.- М.: Тесса,2008.-532с.
8. Зотов В.Б. Территориальное управление (методология, теория и практика): учеб.пособие./В.Б.Зотов.-М.:Монография,2009.-476с.
9. Игнатов В.А.Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: уч.пособие./В.А.Игнатов.- Ростов-на-Дону.: МарТ,2007.-453с.
10. Маршалова А.Н. Система государственного и муниципального управления: уч.пособие./А.Н.Маршалова.- М.: Омега-Л,2008.-243с.
11. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления:уч.пособие./Р.Т.Мухаев.- М.: ЮНИТИ,2007.-429с.
12. Пикулькин А.В. Система государственного управления: уч.пособие./А.В.Пикулькин.- М.: Юнити-Дана, 2008.-358с.
13. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие./М.И. Халиков.- М.: ЮНИТИ,2008.-243 с.
14. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс: учеб. пособие./В.Е. Чиркин.-М.: Юристъ, 2008.-235с.
15. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: учеб.пособие./ Е.С. Шугрина.- М.: Юристъ, 2008.-635с.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления. Правовые основы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий. Взаимодействие Администрации г. Санкт-Петербурга и МО № 22 "Пискаревка".
дипломная работа , добавлен 16.12.2012
История развития делегирования государственных полномочий в России. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных обязанностей. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления в социальной сфере.
курсовая работа , добавлен 04.10.2009
Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Делегирование муниципалитету отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами управления в Санкт-Петербурге.
дипломная работа , добавлен 29.12.2012
Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.
курсовая работа , добавлен 22.12.2017
Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.
курсовая работа , добавлен 08.04.2014
Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 24.06.2015
Исследование понятия, сущности и полномочий системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения их полномочий. Характеристика особенностей процесса сотрудничества Смоленской областной Думы с местными органами власти.
курсовая работа , добавлен 25.03.2012
Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.
курсовая работа , добавлен 14.07.2013
Возможности формирования органов местного самоуправления, их функции. Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий на примере Администрации муниципального образования Кандалакшский район.
дипломная работа , добавлен 06.12.2012
Государственно-правовое регулирование вопросов местного самоуправления в Российской Федерации. Изучение особенностей организации власти в регионе. Взаимодействие государственных и муниципальных органов в процессе осуществления ими своих функций.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
- Введение
- 1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственного управления и вопросы его эффективности в новых реалиях
- 1.1 Государственное управление: сущность и специфика в условиях реформирования государственной службы
- 1.2 Проблема эффективности государственного управления и необходимость в новом содержании региональной политики
- 2. Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных проблем и необходимости в модернизации в современных условиях развития общества
- 2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества
- 2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления
- 3. Теоретико-методологические и правовые основы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в современной России
- 3.1 Механизмы, принципы и специфика взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в РФ
- 3.2 Гарантии взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Заключение
- Список литературы
Введение
В условиях кризисной ситуации в экономике и социальной сфере, обостряются и проблемы государственного и муниципального управления. Приоритетными направлениями развития для власти становятся вопросы местного самоуправления. Государственными органами управления декларируется расширение полномочий местного самоуправления и новые подходы к управлению и взаимодействию на всех уровнях власти.
Актуальность исследования. Вопрос взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления является одним из центральных при характеристике основ организации территориального управления в Российской Федерации. Он связан с политико-правовой природой государственной власти, национальными управленческими традициями в Российской Федерации, а также доставшейся в наследство от десятилетий централизованного управления психологией государственных чиновников.
Научное осмысление различных аспектов взаимодействия государственного управления и местного самоуправления имеет богатую историю, но остается актуальным вопросом теоретико-практического изучения и координирования социальных процессов, происходящих и назревающих в ходе модернизации российского общества.
Степень научной paзpaботaнноcти пpоблeмы. При изучении выбранной проблемы исследования были исследованы труды отечественных авторов, посвященные анализу различных аспектов развития государственного управления и местного самоуправления, а также вопросам их взаимодействия.
В России проблемы формирования и функционирования общественных институтов и органов управления как социальных систем, взаимоотношений социальных акторов в процессе выполнения управленческих функций занимаются такие ученые, как Е.М. Бабосов, В.Э. Бойков, Г.П. Зинченко, А.И. Кравченко, А.И. Пригожин, Ю.М. Резник и др. Теоретическое обоснование эффективности государственного управления и местного самоуправления отражено в работах Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова См.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - 3-е изд., перераб. и доп. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. - 480 с. , А.И. Радченко, В.Е. Чиркина.
Среди авторов, чьи научные публикации также оказались полезны в процессе решения задач курсового исследования, целесообразно отметить и таких специалистов, как: А.В. Вайсбург и Е.В. Симонова См.: Симонова Е.В., Вайсбург А.В. Местное самоуправление и государственная власть в системе управления российскими территориями // Стратегия устойчивого развития регионов России. - 2012. - № 11. - С. 145-151. , которые анализируют опыт организации местного самоуправления в современной России, исследуют проблему соотношения местного самоуправления и государственного управления территориальными образованиями, характеризуют современную реальную модель местного самоуправления и ее потенциал. В статье См.: Галиянова Э.Р., Данилко И.В., Фоминых С.В. Управление разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти российской федерации // NovaInfo.Ru. - 2016. - Т. 2. - № 41. - С. 184-188. Э.Р. Галияновой, И.В. Данилко и С.В. Фоминых С.В. рассказывается об управлении разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации.
В свою очередь, Т.В. Игнатова и Т.В. Мартыненко См.: Игнатова Т.В., Мартыненко Т.В. Потенциал местного самоуправления в управлении государственной собственности на территории // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2015. - № 4 (59). - С. 36-39. , рассматривают местное самоуправление как необходимое звено в управлении государственной собственностью на территории, требующее государственной поддержки, уточнения и перераспределения полномочий государства и муниципальных образований. А.О. Акуловым См.: Акулов А.О. Местное самоуправление в системе государственного и муниципального управления территориальным развитием // Известия ПГПУ им. В.Г. Белинского. - 2012. - № 24. - С. 152-157. на основе системного подхода проанализировано содержание понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Автор предпринимает попытку доказать, что категория «местное самоуправление» значительно уже категории «муниципальное управление». Кроме того, автор приходит к выводу о том, что системное управление развитием муниципального образования предполагает участие в муниципальном управлении, наряду с местным самоуправлением, также региональных и федеральных властей, бизнес-структур.
М.А. Мирзаев См.: Мирзаев М.А. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальные противоречия // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. № 10. - С. 89-93. в своей публикации коснулся проблем существующих противоречий между управлением институтом местного самоуправления и другими органами государственной власти. В публикации ставится под сомнение вопросы самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных вопросов и независимо от органов государственной власти. Автор считает, что на настоящий момент, при существующей системе государственного управления, «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи.
Объектом исследования выступают государственное управление и местное самоуправление в современных условиях развития общества.
Предметом исследования являются особенности функционального взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Цель данной работы заключается в анализе теоретико-методологических и правовых аспектов взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были поставлены и решены такие задачи, как:
Изучить сущность и специфику государственного управления в условиях реформирования государственной службы;
Обозначить проблемы эффективности государственного управления и необходимости в новом содержании региональной политики;
Исследовать сущность, особенности местного самоуправления и необходимость в его модернизации в условиях постиндустриального общества;
Рассмотреть основные проблемы развития местного самоуправления;
Проанализировать существующие механизмы, принципы и специфику взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации;
Привести классификацию гарантий взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Методологической основой исследования выступают положения, сформулированные в рамках трудов отечественных ученых в области политологии, права, государственного и муниципального управления. Особое внимание уделяется идеям, концептуализирующим вопросы совершенствования и повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составили: общенаучные и специальные методы познания объекта исследования, такие как: метод сравнительного анализа, метод классификации, а также исторический, логический и иные методы. Обоcновaнноcть выводов данного иccлeдовaния обecпeчивaется cиcтeмным подходом к peшeнию поcтaвлeнной пpоблeмы; пpимeнeниeм комплeкca мeтодов и мeтодик, aдeквaтных зaдaчaм иccлeдовaния.
В качестве источников исследования послужили монографии, учебные пособия, научные публикации в периодических изданиях отечественных авторов, нормативно-правовые акты РФ, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, а также информация из открытых источников в сети Интернет.
Структура данного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, выводов, заключения, списка использованных источников и литературы.
1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственного управления и вопросы его эффективности в новых реалиях
1.1 Государственное управление: сущность и специфика в условиях реформирования государственной службы
Рассматривая сущность и специфику государственного управления в современных условиях, прежде всего, необходимо дать определение этому понятию. Итак, в широком смысле - государственное управление - это деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий Макарейко Н.В. Административное право. Учебное пособие для прикладного бакалавриата. - М.: Издательство «Юрайт», 2015. - С. 104. .
Государственное управление, как правило, рассматривается отечественными учеными как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода профессор Г.В. Атаманчук объясняет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 42. . И.А. Василенко определяет государственное управление как «систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата» Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата / И.А. Василенко. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2014. - С. 77. .
Современная российская система государственного управления находится в данный момент времени на переломном этапе трансформировании ее базовых основ, на этапе повышения требований к ее модернизации со стороны всех ячеек общества. И в этой связи нельзя не отметить, что результаты и показатели эффективности реформирования государственной службы, государственного управления в большей степени достигаются посредством повышения роли инновационных методов управления в практике деятельности современных представителей государственного аппарата.
Между тем, развитие демократических, правовых основ устройства общества и государства, а также процесс формирования современного гражданского общества, порождает кардинальное совершенствование системы государственного управления. В нашей стране реформирование государственного управления рассматривается, чаще всего, как составная часть административной реформы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной инновационной модели государственного управления находится в центре внимания как Президента, так и правительственных структур. От решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование Российской Федерации как демократического, экономически развитого и правового государства.
Особое значение в реформировании системы государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат - важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.
Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Государство выполняет свои функции через служащих. Как отмечает в своих трудах В.Ю. Войтович, фактически «…государственная служба сложилась в период создания и действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писанных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 9. .
Следует также отметить важное замечание группы исследователей системы государственной и муниципальной службы под руководством профессора В.И. Петрова, которые считают, что государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей по должности в конкретном государственном органе Государственная и муниципальная служба: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.11. . И как справедливо замечает профессор МИУ МГИМО(У) МИД России Г.В. Атаманчук, - «именно в рамках государственной службы формируются властно-управленческие взаимоотношения между государством и обществом, государственным органом и управляемыми им объектами» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 364-365. .
В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны.
С начала XXI века перестройка государственного управления и государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с совершенствованием структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.
Правительство России и Президент РФ В.В. Путин делают энергичные шаги к преодолению кризиса, снижению социально-экономической напряженности в обществе, не смотря на жесткость кризиса. Это уже привело к радикальному изменению психологии руководителей. Если ранее, до кризиса, считалось, что денег в стране много и нет проблем с их вложением, то сегодня стало ясно - их катастрофически не хватает. Эта деталь, если можно так выразиться, является той существенной особенностью, которая характеризует нынешнее положение дел в сфере государственного управления, и существенно мешает реформированию государственной службы на принципах инновационного подхода.
На основе анализа научной литературы по выбранной проблеме исследовании, удалось установить, что специфической чертой, которая существенно затормаживает внедрение в практику деятельности государственных служащих инновационной модели государственного управления и современных технологий принятия решений, - является, ни много ни мало, внутренний настрой самих чиновников, а именно, их нежелание избавляться от консервативных методов в работе, и перенимать так называемые «ноу-хау», которые могли бы существенно повысить эффективность всей системы государственный службы в целом. В очередной раз, на пути успешности реформ, становится, как это не парадоксально, - человеческий фактор.
В этой связи, уместно будет процитировать отечественных исследователей проблем государственного управления, - Е.Н. Дубиненкову и Н.Л. Иванову, которые отмечают в своем исследовании, что на сегодняшний день, возможно выделить «два основных направления инноваций, касающиеся человеческого фактора в государственном управлении: а) формирование кадрового состава; б) повышение эффективности и результативности деятельности государственных служащих» Иванова Н.Л., Дубиненкова Е.Н. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и факторы // Вопросы управления. - 2014. - № 4. - С. 34. .
Безусловен тот факт, что специфика и особенности публичного управления в условиях реформирования системы государственного управления и государственной службы, характеризуется не только консервативными взглядами представителей административно-политической элиты всех уровней власти, но и, иногда откровенным саботажем отдельных групп чиновников в отношении Указов Президента РФ и Постановлений Правительства России, на основании которых были даны те или иные поручения. На такие факты нередко обращает внимание и Президент России В.В. Путин, особенно в рамках так называемых ежегодных посланий Федеральном Собранию РФ, в ходе ежегодных пресс-конференций.
Конечно же, нельзя забывать и о коррупции, которая в настоящее время все чаще появляется на всех уровнях власти и затормаживает процесс реформирвоания государственного управления. Такое явление как коррупция, не может способствовать скорейшему внедрению в деятельность государственных служащих инновационных практик и методик в процессах принятия управленческих решений и взаимодействия со всеми субъектами вертикали власти. Ведь, тот представитель власти, который уже поражен этой социальной болезнью XXI века, если можно так выразиться, никогда не будет думать о необходимости инноваций в рамках государственной службы, он будет думать скорее о прибыли, которую сможет извлечь из своих управленческих решений, используя служебное положение в корыстных целях.
С учетом актуальности сделанных выше выводов, следует также согласиться с мнением ряда отечественных ученых, которые не без оптимизма замечают, что «…на современном этапе развития отечественная политическая наука начинает уделять пристальное внимание изучению проблемных вопросов государственного управления, политических элит и специфических общественных групп, реально влияющих на принятие административно-политических и управленческих решений» Понеделков А.В., Воронцов С.А., Гниденко И.В. Российские элиты в федеральном и региональном аспектах // Известия алтайского государственного университета. 2014. № 4-1 (84). - С. 290. .
1.2 Проблема эффективности государственного управления и необходимость в новом содержании региональной политики
Проблема эффективности государственного управления является постоянной доминантой в оценке результатов деятельности органов власти в любом типе современного государства, будь оно демократическим или авторитарным. Согласно ныне господствующим в мире теориям общественного прогресса, демократическое (с развитой рыночной экономикой и правовыми свободами личности) государство в сравнении с авторитарным создает возможность для достижения более высокой эффективности государственного управления. Однако, следует принимать во внимание и тот факт, что это не складывается само собой, а требует целенаправленных действий органов государственной власти.
Как указывают В.А. Ильин, А.И. Поварова, - «В современной науке сложилось несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности и содержания эффективности государственного управления. Это понятие в общей трактовке рассматривается как отношение усилий деятельности органов власти, затраченных на свою деятельность, к последствиям этой деятельности. Однако эта общая постановка различается в конкретных подходах к оценке эффективности государственного управления. Так, подход, основанный на концепции лидерства, базируется на сравнении удельных затрат ресурсов и результативных показателей анализируемого государства и страны-лидера. Экономический подход связывает эффективность государственного управления с наличием механизмов обеспечения конкуренции, внедрения инноваций, социальной защищенности и т. п. Подход, основанный на теории рациональной бюрократии, опирается на выявление степени оптимальности иерархической структуры органов государственного управления, на соблюдение принципов профессиональной деятельности государственных служащих» Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы регионального развития как отражение эффективности государственного управления // Экономика региона. 2014. - С. 52-53. . Применяется также подход, при котором определяется успешность государственного управления путем соотнесения результатов развития с публично установленными целями.
По нашему мнению, главным критерием эффективности государственного управления в современной России является способность государства повышать качество жизни граждан, удовлетворять их интересы на основе повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста и увеличения реальных доходов населения. Конкретные значения показателей этого критерия определяются актуальными проблемами текущего и перспективного развития страны.
В России проблема повышения эффективности государственного управления резко актуализировалась, так как осуществляемые более двадцати лет рыночные трансформации не дают желаемых результатов. В связи с этим возрастает необходимость углубленного изучения влияния на государственное управление различных внутренних и внешних факторов, меняющих экономическую, социальную и политическую среду в стране.
Логично будет предположить, что государство, обладая серьезными рычагами влияния на бизнес, могло бы более активно задействовать в региональной политике корпоративный ресурс. Однако на практике складывается другая ситуация, когда политика, проводимая в отношении крупных собственников, не способствует решению проблем регионального развития, решению проблем муниципальных образований и местного самоуправления. Более того, по оценке ряда экспертов См.: Сенчагов В.К. О формировании новой парадигмы бюджетной политики // Вопросы экономики. - 2013. - № 6. - С. 152-158; Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы государственного управления. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2014. - 181 с.; Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона. - 2014. - № 1. - С. 9-30. , такая политика становится фактором роста напряженности в обществе, так как не обеспечивает реализации принципов социальной справедливости.
В связи с указанными проблемами, явно дестабилизирующими социально-экономическую ситуацию в стране, и никак не способствующих полноценном взаимодействию всех уровней власти и управления, представляется более чем уместным замечание Е.С. Третьяковой и С.А. Светлаковой, которые предлагают следующее: «Современная Россия нуждается в эффективной системе государственного управления, в частности для создания условий, которые смогут повысить конкуренцию на мировых рынках и сформировать в России инвестиционный климат, привлекательный для отечественного капитала и инвесторов, что будет способствовать укреплению авторитета государства на мировой арене. Управляющее воздействие осуществляет аппарат управления, а потому, с целью совершенствования государственного управления необходимо:
1) оптимизировать структуру и численность государственного аппарата и подведомственных организаций;
2) оптимизировать обязанности и исполнение функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора;
3) оптимизировать деловые процессы и внедрить административные регламенты и стандарты государственных услуг;
4) создать условия для благоприятного организационно-правового обеспечения государственной службы;
5) внедрить новые методы планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рационально использовать ресурсы в системе государственной службы;
6) обеспечить открытость государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
7) повысить прозрачность и открытость органов государственной власти;
8) усилить систему внешней подотчетности» Третьякова Е.С., Светлакова С.А. Проблемы и тенденции развития государственного управления в Российской Федерации // Журнал «Молодые ученые». - 2013. - № 4. - С. 151. .
На наш взгляд, целесообразно будет на первоначальном этапе разработать определенный базис для повышения эффективности государственного управления, который бы снижал риск расширения бюрократических схем управления в понимании классической теории менеджмента. Главным понятием модели может стать эффективность государственного управления, которая станет движущей силой развития управления, учитывающей изменчивость целей и ценностей, чувствительной к воздействиям внешней и внутренней среды, имеющей развитый механизм взаимодействия с управляемым социумом в вертикальной и горизонтальной плоскостях. Стоит признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, не выходя при этом за его рамки для развития творческого потенциала управленцев. Следует также отметить, что особенности государственного устройства России требуют согласованного развития национальной хозяйственной системы не только с точки зрения макроэкономических структур, но и в аспекте реализации интересов региональных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления. Нарастание социально-экономических диспропорций, связанных с возможностями реализации интересов региональных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления, все больше актуализирует вопрос о необходимости совершенствования института региональной политики в области взаимодействия интересов субъектов в границах схемы: капитал-регионы государство. Новое содержание региональной политики должно учитывать такое важное обстоятельство, как собственные интересы региональных сообществ. Региональная политика формируется и реализуется как федеральными, так и региональными органами власти, что обусловливает возникновение двух ее вариантов, воплощающих государственные интересы в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. - М.: Научный эксперт, 2012. - С. 108. .Конец формы
2 . Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных проблем и необходимости в модернизации в современных условиях развития общества
2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества
Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что вопросы местного самоуправления и гражданского общества стали ключевыми в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 декабря 2013 года: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы. Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны» Послание Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года. - [Электронный ресурс]. .
Согласно нормам федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231. .
Местное самоуправление (МСУ) является первичной практикой социального регулирования и может быть основано на формальном (институциональном) управлении и неформальной (социальной) власти локальных элит. Обобщение исторических форм местного самоуправления в России позволяет выделить два идеальных типа формальной (институциональной) власти местного уровня: распределительно-демократический и централистско-авторитарный.
Местное самоуправление может являться одной из эффективных форм социального регулирования, социального управления и приобретает все большую значимость в условиях динамичной социальной среды.
Как верно заметил С.Е. Чаннов, - «Наличие выборных органов местного самоуправления, в муниципальном образовании, является обязательным согласно действующему российскому законодательству. Органы и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования» Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 9. - С. 69. . Логично придти к выводу о том, что муниципальное управление являет собой целенаправленное воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование, и цель этого воздействия заключается в повышении качества и уровня жизни населения.
Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о взаимосвязи местного самоуправления и муниципального управления. Итак, по мнению А.А. Васильева, - «…место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:
Муниципальное управление - определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;
Муниципальное управление - деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);
Муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;
Муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом» Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник.- 2-е изд., испр. и доп. - М.: КНОРУС, 2013. - С. 114. .
Принимая во внимание указанные выше характеристики, А.А. Васильев приходит к выводу о том, что «Муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления» Там же. - С. 115. .
В России склонность правящей бюрократии регламентировать «сверху» социальные процессы всегда сочетается с желанием чрезмерного законотворчества. Законодательных актов по земскому самоуправлению в России было принято в несколько раз больше, чем в странах Западной Европы - в отношении муниципального управления. Аналогичная тенденция по активному совершенствованию законодательной базы местного самоуправления наблюдается и в современной России. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231. , принятый в 2003 году, с самого момента его принятия подвергался непрерывным корректировкам.
Однако принятый 27 мая 2014 года комплекс поправок Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770. по масштабам предлагаемых преобразований в системе местного самоуправления превысил все остальные, вместе взятые.
В основу постсоветской модернизации местного самоуправления (МСУ) было заложено критическое отношение к собственным возможностям и потенциалу, что содействовало распространению иллюзорного представления об универсальности западного опыта и культуры. Целью реформы местного самоуправления стало осуществление в сжатые сроки приватизации и освобождение экономики от решения острых социальных проблем путем перераспределения полномочий на местном уровне. Непосредственное участие населения в самоуправлении не было приоритетной и первостепенной задачей, ввиду отсутствия готовности и мотивации муниципального сообщества. В действительности, местная власть оказалась в руках финансово-промышленных кругов, получивших в результате приватизации доступ к муниципальной и другой общественной собственности. В результате постсоветской модернизации местное самоуправление не изменило своего характера формального сервильного института. Это отразилось, прежде всего, в следующих моментах: 1) суть МСУ была фальсифицирована и заменена формализированными процедурами; 2) административное давление полностью игнорировало естественные темпы становления данного социального института; 3) стремление к унификации в местном самоуправлении на огромной российской территории было неоправданно и приводило к отрицательным результатам.
К сравнению, в дореволюционной практике модернизации МСУ тотальная унификация отсутствовала: функционировало 26 различных систем местного самоуправления. Существующий бюрократический, унифицированный, формальный подход к организации деятельности МСУ, игнорирование значимости локальных факторов, в том числе неформальной (социальной) власти локальных элит, не способствует социальной эффективности данного значимого института.
Современный этап модернизационных процессов МСУ предполагает понимание специфичности и уникальности каждого локального социума. Особое значение в плане интеллектуализации социальных систем имеют подбор и расстановка кадров, подбор талантов, определение места и роли каждого индивидуального интеллекта (каждой личности) в системе. Несмотря на то, что информатизация социальной среды набирает все большие обороты, становление информационного общества имеет противоречивый характер и требует дальнейшего теоретического осмысления. Формирование такого общества находится на начальном этапе развития, его контуры и перспективы зависят от многих социальных факторов.
Кроме того, как отмечает в воем исследовании А.Н. Глебова, - «модернизация МСУ в условиях постиндустриального общества основывается на новом ключевом факторе - человеческом капитале. Усовершенствование практик социального регулирования происходит на основе усиления роли локальных сообществ и их неформальных лидеров. В результате подобного усовершенствования «снизу» возникают качественно новые социальные практики, состояния и процессы. Подобные трансформации катализируются информатизацией социальной среды. Информатизация социальной среды локальных сообществ - процесс инфраструктурного обновления посредством внедрения информационных технологий в системы институциональных и внеинституциональных социальных взаимодействий. Современные информационные технологии и средства связи позволяют осуществлять взаимодействие местных элит с центральной властью непосредственно - в on-line формате, что делает избыточным содержание «раздутого» бюрократического аппарата» Глебова А.Н. Местное самоуправление как субъект модернизации российского общества: автореферат диссертации... кандидата социологических наук: 22.00.08. - Москва, 2015. - С. 14. .
Правовое и организационное реформирование бюрократических форм государственной и местной власти, использование компьютерных технологий, развитие информационно-коммуникативных процессов подразумевает сокращение расходов на содержание и обслуживание бюрократической машины.
Существует два пути модернизации бюрократического аппарата. Они соответствуют двум типам построения систем управления. Первая система адаптивная, приспосабливающаяся к изменениям и требованиям внешней среды; вторая система реактивная - формирующаяся в соответствии с представлениями, идеями и целями, задаваемыми сверху.
Первое направление модернизации бюрократического аппарата отображает в системе функционирования профессиональной бюрократии - потребности и предпочтения местных сообществ, учитывает требования локальных неформальных лидеров в рамках конкретных муниципальных образований. Это схема нижнего уровня модернизации, эффективная и органичная по своей природе, опирающаяся на существование сильного местного социума. Модернизация бюрократического аппарата «снизу» адекватно воспринимается и поддерживается в местном сообществе. Подобный тип модернизации МСУ предполагает повышение интеллектуального потенциала местного сообщества, активное использование как традиционных, так и инновационных средств связи на локальном уровне.
Второе направление предполагает ретрансляцию профессиональной бюрократией - идей и представлений спускаемых «сверху». Модернизация бюрократического аппарата «сверху» - это технологичный путь, предполагающий повышение профессионального и образовательного уровня новой государственной бюрократии. Данное направление модернизации МСУ основано на процессах медиатизации и компьютеризации деятельности МСУ. Повышение профессионального уровня государственной бюрократии связано как с совершенствованием средств сбора, хранения и распространения информации, так и с развитием современных средств поиска и обработки информации.
Выбор оптимального пути модернизации (профессионализации) формальных управленческих структур, по-прежнему, зависит от локального контекста. Для сильных, сплоченных местных сообществ больше подходит первый путь модернизации, в неоднородных социальных условиях больших городов (например) - второй.
В любом случае, для осуществления модернизации бюрократической деятельности «сверху» или «снизу» важнейшим аспектом остается учет потребностей и предпочтений населения.
Модернизация местного самоуправления в условиях постиндустриального социума предполагает систему усилий профессиональной государственной и муниципальной бюрократии по выстраиванию эффективного взаимодействия, в том числе on-line взаимодействия, с локальными элитами. Успех модернизационных процессов МСУ находится в прямой зависимости от степени корреляции между макроуровнем принятия абстрактных государственных решений и микроуровнем конкретных локальных взаимодействий: воплощения идей на практике, поэтапной реализации проектов, учета специфических потребностей и предпочтений местного населения.
Модернизация МСУ направлена на следующую основную цель: повышение эффективности социального регулирования. Ряд ученых считает, что местное самоуправление по своей природе ближе к менеджменту, чем к организационному управлению См.: Адизес И. Стили менеджмента. Эффективные и неэффективные = англ. Leading Management/Mismanagement Styles: How to Identify a Style and What to Do about It. - М.: «Альпина Паблишер», 2015. - С. 167. .
Эффективности местного самоуправления способствует тесное взаимодействие объединений муниципальных образований с экспертными сообществами на основе взаимовыгодного сотрудничества путем внедрения новых технологий и инновационных процессов в реальную муниципальную практику. Конструктивное взаимодействие между местными органами власти, бизнесом и некоммерческими организациями обеспечивает решение социально-значимых проблем, осуществление конкретных проектов, развитие соответствующей территории посредством реальных механизмов социального партнерства, которые могут быть реализованы путем создания специальных органов в системе МСУ.
Значительную роль в правовом обеспечении организации местного самоуправления играют юридические нормы, регулирующие основные организационно-правовые формы муниципальной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы, обращения жителей в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями и т.д.) Малявкина Н.В. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации // Ученые записки Орловского государственного университета. - 2013. - №4 (54). - С. 30. .
2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления
Местное самоуправление - один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Этот тезис принципиальный, основополагающий в концепции дальнейшего государственно-правового строительства Российской Федерации Гимазова Ю.В. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / Ю.В. Гимазова; ред. Н.А. Омельченко; Гос. ун-т упр. - Москва: Юрайт, 2014. - С. 96. .
На современном этапе развития российского общества, на уровне местного самоуправления говорят о двух важных закономерностях: 1) чем теснее связь местного самоуправления с народом, чем ниже территориальный масштаб его осуществления, тем сильнее заинтересованность в нем граждан; 2) чем выше материальная база местного самоуправления, его способность влиять на происходящее в городе или селе, а также чем выше осведомленность жителей, тем активнее население.
При этом небольшая часть жителей, в том числе и главы муниципальных образований, настаивают, чтобы государство проявляло активность и привлекало людей к осуществлению местного самоуправления.
В современном обществе перед местными органами самоуправления возникает следующая дилемма:
1) быть опорой и ресурсом федеральной власти;
2) превращаться в чиновничество, которое будет являться продолжением регионального и районного звена управления.
При этом следует делать акцент на расширение полномочий местного управления. Одной из основных проблем местного самоуправления является чрезмерный государственный контроль. Во многих субъектах федерации замечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают много времени, еще большие трудности вызывают бесконечные проверки муниципалитетов.
Проблема заключается в том, что необходимо найти баланс контроля со стороны государства и со стороны организации местного самоуправления.
Учитывая вышеуказанные проблемы и тенденции, необходимо представить следующие решения и направления действий.
1. После пройденных муниципальных реформ в настоящее время необходимо определить основные пути развития местного самоуправления в дальнейшей перспективе.
2. Важным аспектом развития местного самоуправления становится все более широкое включение в процесс управления территорией самого населения муниципальных образований. Только таким образом можно сформировать в обществе настоящую культуру самоуправления.
3. Только от муниципальной власти зависят возможности нововведений в развитии территории, качество внедрения национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям поселений. Поэтому и местное самоуправление, и люди, профессионально занятые в его осуществлении, нуждаются в серьезнейшем внимании и помощи со стороны государства.
4. Нужен качественно новый подход к дифференциации политики в отношении разных типов муниципалитетов. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить эффективные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантированную государственную поддержку.
5. В области разграничения предметов ведения необходимо уйти от неясных формулировок в определении вопросов местного значения. Те сферы, где компетенции разных уровней публичной власти тесно связаны, необходимо четко и ясно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении не характерных для них административных задач без финансовых гарантий государства.
6. Финансовая самостоятельность местного самоуправления является основным назначением муниципальной политики государства. Тактическим ориентиром здесь должна стать замена в бюджетах муниципальных образованиях с высокой степенью социального и экономического развития финансовой поддержки федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходов. Необходимо устранить неразумное перераспределение финансовых средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы с последующим возвратом их в этот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов.
7. Обеспечение свободы муниципальных образований и соблюдение государственной заинтересованности немыслимо без определения институциональных рамок контроля местного самоуправления со стороны государства с четким законодательным регламентированием процедуры запроса государством и предоставления муниципалитетами необходимой информации, перечисления форм их отчетности, процедуры проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Сейчас нет единого планомерного подхода к организации данной муниципальной политики, но его отчасти можно увидеть во многих муниципальных образованиях: жители сами выполняют некоторые работы, например участвуют в субботниках по благоустройству и очистке поселений; внедряется (в основном неформально) самообложение жителей, в организации местной жизни участвуют в основном местные предприниматели и фермеры. Это способствует решению вопросов местного значения в поселении, но не приводит к качественному изменению его ресурсной базы. Примеры более активной опоры на местное сообщество не столь популярны.
Как показывает практика, для видоизменения взаимодействия с местным сообществом в основе муниципальной политики должно быть сочетание достаточно редко встречающихся условий, к которым можно отнести:
Присутствие яркого муниципального лидера;
Высокий уровень образования руководства поселения;
Экономическую базу и перспективу дальнейшего экономического развития;
Наличие организованного местного сообщества с разнообразными группами интересов.
При наличии этих условий в поселении оказываются задействованными совершенно иные возможности, что может существенно повлиять на качество жизни в муниципальном образовании и возможности самореализации для местных жителей.
Впервые за многие десятилетия в России отошли от утверждения, что сельское хозяйство - это «черная дыра». Сегодня государство выступает с позиций защиты крестьян, потому что аграрный сектор - это стратегические ресурсы, продовольствие, демография, экология и все, что с этим связано. За последние годы многое сделано для повышения эффективности АПК, для возрождения села, но центробежные силы все же пока не удалось остановить. Предстоит определить, каким должен быть вектор развития села, что нужно сделать для того, чтобы молодежь оставалась на родной земле, плодотворно трудилась, создавала семьи, стремилась в будущее. Сельская тема сегодня стала одним из основных пунктов повестки дня. И этот вопрос необходимо решать в увязке с темой повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления.
Вместе с модернизацией производства происходят перемены в самой жизни села, растет ее культурный уровень. Но социальная инфраструктура, набор образовательных, медицинских и других услуг на селе зачастую отстают от требований времени. Например, обычный сельский клуб или дом культуры, уже не способен предоставить тот комплекс услуг, который необходим современному сельскому жителю. В итоге нам удалось лишь замедлить, но не остановить полностью центробежные процессы.
Поэтому сейчас на передний план выходит необходимость комплексного развития местного самоуправления, концепция, основанная на новых, современных стандартах и отвечающая возросшим социальным запросам населения. Главная задача сегодня - повысить качество жизни, сделать село привлекательным для молодежи и всех жителей, для ведения собственного бизнеса, для создания больших семей.
И в этой связи, модернизация системы местного самоуправления - это важнейший процесс, главная цель которого - добиться нового качества развития. Это в полной мере относится и к необходимости перемен в сельской жизни. По какому пути идти сельским поселениям, какие ресурсы задействовать, чтобы не стать вымирающей территорией, а успешно развиваться - это одни из наиболее острых вопросов, стоящих перед руководителями сельских поселений.
Как справедливо отмечает М.А. Мирзаев, - «Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых отношений регулируется органами правительства. При существующей системе государственного управления, «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи. Это есть фундаментальное противоречие и проблема в системе государственного и муниципального управления России. Неоспорима идея необходимости «вертикали власти» в России. Это связано с историческими, экономическими, геополитическими и прочими причинами. Но «вертикаль власти» должна существовать не за счет связанных между собой «круговой порукой» или, попросту, «коррупционными связями» государственных чиновников, а на основании верховенства закона» Мирзаев М.А. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальные противоречия //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. № 10. - С. 92. .
Подобные документы
История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь. Принципы, правовая основа и система местного управления и самоуправления. Основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
научная работа , добавлен 06.03.2015
Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.
курсовая работа , добавлен 08.04.2014
Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Делегирование муниципалитету отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами управления в Санкт-Петербурге.
дипломная работа , добавлен 29.12.2012
Нормативно-правовое регулирование полномочий, отношения региональных органов власти и местного самоуправления в современной России. Проблемы и направления повышения эффективности взаимодействий органов власти в регионе на примере Вологодской области.
дипломная работа , добавлен 07.10.2016
Понятие системы местного самоуправления. Проблемы взаимодействия и пути преодоления разногласий между районными и окружными органами власти. Региональные ассоциации и союзы органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 20.02.2004
Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.
реферат , добавлен 01.08.2010
Теоретические основы и классификация государственного управления и органов государственной власти. Полномочия и ответственность института и администрации Президента РФ. Анализ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в РФ.
курсовая работа , добавлен 12.07.2010
Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.
курсовая работа , добавлен 14.07.2013
Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 28.12.2011
Правовые основы существования некоммерческих организаций, формы взаимодействия с ними органов местного самоуправления, и участие в государственном социальном заказе. Использование государственных структур для проведения агитационных и рекламных кампаний.
1). Взаимодействие систем государственного и муниципального управления означает:
а) систему отношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес;
б) способность и возможность системы государственного управления оказывать определяющее воздействие на систему муниципального управления;
в) участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий;
г) все ответы верны.
2) Какие акты осуществляют правовое обеспечение взаимодействия систем государственного и муниципального управления (укажите их )?
А)__________; (б)__________; в)__________; г)___________.
3). К субъектам Российской Федерации в сфере местного самоуправления относятся следующие предметы ведения:
а) принятие и изменение уставов муниципальных образований;
б) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
в) регулирование основ муниципальной службы;
4). Управленческое взаимодействие определяется следующими направлениями:
а) разработка долгосрочных и среднесрочных программ социально-экономического развития муниципалитетов;
б) взаимный контроль;
в) координация условий для выполнения задач, имеющих большое значение для жителей субъекта Федерации и муниципальных образований;
г) взаимный надзор.
5). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется следующими актами:
а) указами Президента Российской Федерации;
б) постановлениями Правительства Российской Федерации;
в) федеральными законами;
г) законами субъектов Российской Федерации.
6). Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:
а) запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании материальных ресурсов и финансовых средств;
б) производить проверки деятельности органов местного самоуправления;
в) назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;
г) распоряжаться муниципальной собственностью.
7). Какой орган государственной власти определяет порядок установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации?
А) Президент Российской Федерации;
б) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации;
в) Правительство Российской Федерации;
г) министерство финансов Российской Федерации.
В отечественном образовании в целом и в региональных системах в частности происходят глубокие перемены, обусловленные как рубежом тысячелетий, так и демократическим строительством в нашем государстве. Принятие Концепции модернизации российского образования на период до 2012 года, несомненно, определило 2002 и 2003 годы как стартовые в обновлении образования, причем старт носит довольно динамичный характер.
Вопросы реализации государственной образовательной политики субъектами Федерации и муниципальными уровнями образования требуют серьезного внимания не только управленческих, но и научно-педагогических кругов, органов исполнительной власти всех уровней. Это тем более важно, так как существующее законодательное обеспечение взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием нуждается в уточнении с учетом новых элементов межбюджетных отношений, реализуемой в стране административной реформы, поставленных временем вопросов о соучредительстве образовательных учреждений и других аспектов современной образовательной политики.
В областях накоплен некоторый опыт взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием в вопросах модернизации и развития образования.
В образовательном пространстве Центрального федерального округа система образования Чувашии занимает значительное место: это 1300 учреждений образования и около 350 тысяч обучающихся.
В области работают 400 дошкольных образовательных учреждений, которые посещают более 25000 детей; 636 общеобразовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе 12 для детей с ограниченными возможностями здоровья, 8 негосударственных общеобразовательных школ; 140 учреждений дополнительного образования, в которых занимается свыше 55 тысяч детей.
Система профессионального образования представлена учреждениями начального профессионального образования - их в области 29, учебными заведениями среднего профессионального образования (10) и 11 высшими учебными заведениями. Численность обучающихся и студентов превышает 60 тысяч.
В последние годы наметилась важная тенденция развития профессионального образования - его регионализация.
Регионализация образования слагается из двух взаимодополняющих объективных процессов:
- 1. укрепления единства и целостности России;
- 2. повышения уровня самостоятельности и комплексности развития регионов.
При активном участии администрации области, органов местного самоуправления, руководителей и педагогических коллективов высших и средних специальных учебных заведений, учреждений начального профессионального образования процесс регионализации происходит достаточно гармонично, что проявляется в том, что он ориентирован на нужды развития области, на воспроизводство высококвалифицированных специалистов для отраслей экономики, сельского хозяйства и социальной сферы области.
Можно отметить, что система образования области органично подошла к определенному рубежу, за которым начинается принципиально новый этап ее развития.
Новые условия хозяйствования не только потребовали, но и способствовали формированию кадрового корпуса, по своим деловым качествам отвечающего задачам времени.
Можно отметить, что система образования органично подошла к определенному рубежу, за которым начинается принципиально новый этап ее развития.
Хотелось бы отметить, что вопросы создания механизмов взаимодействия и сотрудничества государственных и муниципальных органов всегда были чрезвычайно актуальны в связи с тем, что 92% общеобразовательных школ являются муниципальными, к тому же область имеет аграрно-промышленный профиль, и муниципальные сельские школы составляют 87% от общего количества общеобразовательных учреждений.
В силу признания безусловного, определяющего влияния этого объективного социально-экономического фактора одним из приоритетных направлений образовательной политики в области определено создание, совершенствование и развитие законодательной и нормативно-правовой базы, определяющей взаимоотношения органов управления образованием государственного и муниципального уровней. Программа развития образования области. Названная программа разработана во исполнение федеральной Программы развития образования и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Ее реализация рассчитана на 2001- 2005 годы. Ежегодно итоговая коллегия управления общего и профессионального образования определяет первостепенные направления реализации программы с учетом задач комплексного развития, общесистемной модернизации образования области.
Важную роль в создании и выстраивании механизмов взаимодействия с муниципальными органами, на наш взгляд, играют соглашения о разделении компетенции в области образования между управлением общего и профессионального образования (государственным органом исполнительной власти специальной компетенции) и органами местного самоуправления. Такие соглашения заключены уже с 10 органами местного самоуправления области. Совместная работа в этом направлении продолжается.
В качестве основного нормативного документа, принимаемого за основу при формировании приоритетных направлений деятельности органов управления образованием и государственного, и муниципального уровня, мы рассматриваем концепцию модернизации.
На уровне органов местного самоуправления также создана система управления реализацией процессами модернизации и развития образования в современных социально-экономических и политических условиях. Созданы координационные советы органов местного самоуправления, разработаны и приняты к исполнению планы межведомственных мероприятий. Ведется работа по созданию системы управления процессами модернизации непосредственно в образовательных учреждениях.
Уместно отметить, что во многом наши управленческие действия - это усилия по реализации активной и динамичной позиции Министерства образования Российской Федерации, его реальной помощи регионам по ряду жизненно важных направлений развития региональных систем образования. Так, в своей управленческой работе в текущем году мы приняли за основу "Приоритетные направления реализации федеральной Программы развития образования на 2010 год", ведется системная реализация и других федеральных целевых программ, направленных на развитие образования и воспитания.
Остановлюсь на некоторых отдельных конкретных направлениях нашей работы, представляющихся особо важными в русле взаимодействия государственного органа управления образованием с муниципальными органами управления.
Взаимодействие по вопросам реструктуризации сети сельских общеобразовательных учреждений. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.01 № 871 "О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности" было проработано не только органами управления образованием всех уровней, но и каждой сельской школой, с привлечением к обсуждению широких слоев родительской и научно-педагогической общественности.
Конструктивное обсуждение судьбы сельской школы состоялось на августовском совещании работников системы образования в 2002 году.
В муниципальных системах образования просчитывались все возможные варианты реструктуризации с учетом социальных последствий, взвешивались реалии жизни сельской глубинки применительно к каждому району области. В результате всестороннего изучения проблемы мы сочли возможным участвовать в эксперименте по реструктуризации сельской школы, проводимом Министерством образования. Министерством образования РФ была учтена наша просьба о включении области в эксперимент по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности. Решение об участии в эксперименте и есть признание управленцами того факта, что без создания нестандартных педагогических моделей в современных условиях сельской школе просто не выжить.
Среди большого разнообразия моделей сельской школы в нашей области мы выделяем три основные группы: пригородные школы; школы, расположенные на центральных усадьбах хозяйств; школы отдаленной глубинки.
Общая тенденция для всех этих групп - малочисленность. Эта проблема предъявляет свои специфические требования к организации образовательного процесса.
Отдельная болевая точка, требующая взвешенных подходов и решений в ходе реструктуризации сельской школы, - это модернизация педагогического образования. Проект Программы модернизации педагогического образования широко обсуждался как в широких кругах научно-педагогической общественности, так и в кругах управленцев. В целом на Орловщине он был поддержан.
В настоящее время в соответствии с уже утвержденной приказом Минобразования России Программой модернизации педагогического образования нами ведется разработка региональной программы модернизации педагогического образования на 2003-2006 годы.
Особый интерес для нас в этом ключе представляют такие направления обновления, модернизации педагогического образования, как:
- - разработка системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров для обеспечения профильного обучения в старшей школе;
- - обучение педагогов использованию информационных и коммуникационных технологий в образовательном процессе.
- - разработка подходов к теоретической и практической подготовке педагогических кадров для работы в малокомплектной сельской школе в условиях обновления структуры и содержания общего образования.
В числе проблем, осмысление которых хотелось провести через коллективный разум координационного совета, я бы назвала вопрос, а вернее, комплекс вопросов о создании в регионах государственно-общественной системы оценки качества образования, независимой от органов управления образованием.
Определенный опыт работы на этом сложном направлении у нас имеется, так как начиная с 2000/2001 учебного года органами управления образованием осуществляется мониторинг качества общего образования. Роль головной организации выполняет областной институт усовершенствования учителей.
В 2001/2002 учебном году проведен мониторинг качества знаний выпускников 9-х классов общеобразовательных учреждений путем выборочного изучения письменных экзаменационных работ по алгебре и русскому языку в 20 сельских районах области. Кстати, на этом направлении ярко проявилось тесное взаимодействие управления общего и профессионального образования администрации области как государственного органа управления образованием с муниципальными органами управления образованием.
Координационный совет по модернизации и развитию образования нашей области планирует рассмотреть этот вопрос в 3-м квартале текущего года. Полагаю, что от объединения наших усилий мы только выиграем в деле совершенствования механизмов защиты прав граждан на получение качественного образования.
Не могу не остановиться и на такой общей проблеме в русле взаимодействия с муниципальными органами управления образованием, как ход эксперимента по ЕГЭ (единому государственному экзамену). Несмотря на то, что наша область не вошла в число участников эксперимента, интерес к этой проблеме самый пристальный и требует, как мне представляется, коллективного осмысления.
В кругах профессиональных управленцев всех уровней сложилась, пожалуй, единодушная поддержка позиции Госдумы РФ в части того, что сложившаяся за десятилетия система итоговой государственной аттестации выпускников в современных условиях требует серьезных изменений и совершенствования. Представляется целесообразной выработка общих (конечно, до известной степени) подходов к формам и методам изменения процедуры итоговой государственной аттестации, необходимо всесторонне проанализировать и обсудить вопрос комплексно, с участием представителей вузов и ссузов, науки, так как здесь много подводных рифов.
Несмотря на то, что мы не участвуем в эксперименте, но чтобы грядущие перемены не застали нас врасплох, определенную работу совместно с муниципальными органами управления образованием, образовательными учреждениями, включая вузы и ссузы, мы проводим.
Конкретно:
- · апробируем новые виды контрольно-измерительных материалов для итоговой аттестации;
- · определяем основные подходы к методам создания баз данных о выпускниках общеобразовательных учреждений, доступных определенному кругу пользователей;
- · начата работа по созданию системы подготовки кадров для проведения ЕГЭ и механизмов общественного контроля за его проведением.
Учитывая социально-экономическую значимость проблемы итоговой аттестации и поступления в вузы, считаем, что предложения о введении ЕГЭ на территории Центрального федерального округа могут быть подготовлены после соответствующей совместной проработки вопроса.
Четвертое.
Мы, управленцы системы образования области, разделяем позицию министра образования в части того, что нельзя сводить всю модернизацию образования к нескольким известным темам: двенадцатилетка, единый государственный экзамен, государственные именные финансовые обязательства (ГИФО). Ведь все мероприятия по реализации Концепции модернизации российского образования сконцентрированы по трем основным направлениям: повышение доступности образования, повышение качества образования, повышение эффективности образования.
Эти направления затрагивают глубинные основы содержания образования на всех его уровнях.
Эта тема достаточно обширна, поэтому я только тезисно обозначу некоторые направления нашей совместной деятельности с муниципальными органами управления образованием соответственно по уровням образования.
В области дошкольного образования отдельные муниципальные системы апробируют эффективность новых форм: кратковременного пребывания детей в детских садах, работа ДОУ по договорам с семьями. Скажу прямо: с точки зрения достигаемых результатов есть и розы, есть и тернии.
Говоря о комплексе вопросов модернизации общего среднего образования, могу сообщить, что в области завершена работа по переводу общеобразовательных учреждений в статус юридических лиц, для всех школ открыты бюджетный и внебюджетный счета. В 4-м квартале текущего года планируем создать областной сайт с расчетными счетами каждой школы (независимо от того, государственная она или муниципальная). Как известно, общероссийский сайт Министерства образования создан в 1-м квартале 2004 года. Следовательно, надо готовить соответствующий банк данных.
Вне зависимости от того, "свершится" или "не свершится" наконец принятие Госдумой РФ спустя 11 лет соответствующего закона о стандарте содержания общего образования (если нет, то роль нового поколения стандартов будут выполнять очередные Временные требования к содержанию общего образования), уйти от вопросов нормативного и учебно-методического обеспечения учебного процесса нам в регионах невозможно, тем более с учетом целого ряда серьезных новаций (изучение иностранного языка и основ информатики со 2-го класса, профильное обучение в старшей школе, расширение здоровьесберегающих технологий и многое другое). Эту работу мы называем постоянной "горячей линией" взаимодействия с муниципальными системами образования.