Виникнення общинного самоврядування у Росії було зумовлено низкою передумов, пов'язаних з розвитком землеробства, скотарства, промислової справи, ремесла, виробництва. У свою чергу владні повноваження громади отримували при отриманні ними у своє розпорядження певної власності.

Розвиток виробничих громад (наприклад, ремісничих цехів, купецький гільдій) як форм самоврядування поступово призводило до їхнього об'єднання на певній території. Таким чином, громадське самоврядування, що безпосередньо передувало виникненню державності, формувалося на рівні виробничих і територіальних громад.

Якщо розглядати вітчизняну історію як зміну та боротьбу тенденцій централізації управління, то період общинного самоврядування характеризуватиметься як час виникнення та становлення самоврядних форм та систем.

Ще більшого розвитку децентралізовані форми управління отримали прийняттям християнства па Русі(988 р.), коли розширилося коло суб'єктів місцевого самоврядування та поряд з виробничими та територіальними формами самоврядування з'явилося монастирське та церковне самоврядування.

Значні зміни до системи співвідношення місцевого самоврядування і центральної влади, що склалася, внесло монголотаторська навала , що зруйнувало представницьку владу - саму основу, що об'єднувала слов'янські громади, що призвело до посилення централізації управління.

Участь земщини у державних справах значно зменшилась. Причиною ослаблення ролі земщини, на думку дореволюційних юристів, стало зосередження до рук князів з допомогою завойовників величезних земельних володінь. До кінця татарського володарювання земщина настільки втратила свого значення, що за нею залишалося тільки право розкладання податей та визначення їх розміру князі вже не радилися із земщиною, не питали її думки. Вони діяли за прикладом татарських ханів, визначаючи все одноосібно.

Таким чином, громади втратили роль самоврядних одиниць, оскільки були розорені монголо-татарами економічно та нейтралізовано політично. Через війну місцеве самоврядування до завершення монголо-татарського ярма втратило своє колишнє значення і грало як колись важливої ​​роль вирішенні державних завдань. Окремі елементи системи місцевого самоврядування збереглися лише у північних землях: у Новгороді та Пскові, де вплив ярма було значно слабшим.

Навіть після повалення режиму монголо-татар територіальне місцеве самоврядування не виступало у ролі базисної одиниці у державі. А за умов формування та зміцнення централізованої російської державності місцеве самоврядування потрапило під повний вплив центральної влади.

Згодом центральна влада усвідомила негативні наслідки створеного нею інституту намісництва , який породив систему годівлі країни, і спробувала реанімацію місцевого самоврядування. Перша реформа 1549 р. щодо скасування системи годівлі та створення губних установ на місцях відноситься до часу правління Глинських. Подальші кроки шляхом розвитку місцевого самоврядування та створення земських установ було зроблено Іваном IV.

Водночас їм же було здійснено спроби встановлення залежності місцевих органів від центральної влади, запроваджено опричнину, яка придушила самоврядування на цих територіях. Загалом заходи Івана Грозного не призвели до формування цілісної системи місцевого самоврядування.

У XVII ст. у системі управління відбулися функціональні зміни, унаслідок чого змінився і статус місцевого самоврядування. Істотне звуження компетенції органів місцевого самоврядування було викликане уніфікацією управлінських структур, яка була необхідна у зв'язку з розширенням території країни.

Щодо цього дуже цікавий період царювання Федора Олексійовича (1676-1682), нетривалий за часом, але дуже значний за результатами проведених реформ. Зокрема, було покладено межу розвитку службової активності міст (Указ

• 1678 р.), скасовано ключову посаду дворянського самоврядування у повітах - губного старости, яке функції передані воєводам (Указ)
• 1679). У цей час було завершено формування місцевих установ наказного типу, вбудованих у жорстку вертикаль державної влади, що відповідало процесу централізації системи управління у російській державі.

Великою віхою у розвитку вітчизняного самоврядування справедливо вважається час царювання Катерини ІІ.У цей час були вдосконалені становий, адміністративно-територіальний, галузевий принципи управління державою. Саме в цей час були сконструйовані основи самоврядування, що отримали своє закріплення в таких актах, як Установа про губернії (1775), Жалувана грамота дворянства (1785), Грамота на права та вигоди міст (1785), які реформували місцеві установи на засадах самоврядування за становим принципом.

У 1838 р. було проведено реформа місцевого самоврядування серед державних селян : сільські товариства засновувалися в кожному великому казенному селищі, його органами були сільський сход, сільське начальство (старшини, сотські, десятські, наглядачі магазинів, збирачі податей) та сільська розправа.

На середину ХІХ ст. у Росії інтенсивніше пішов процес капіталізації: у промисловості та торгівлі позначалися ознаки вільного ринку, виникла потреба у модернізації виробництва та сфери управління. На відміну від попередніх реформ та перетворень земська (1864 р.) та міська (1870 р.) реформи Олександра //Більше сприяли децентралізації управління та розвитку місцевого всестанового самоврядування.

Відповідно до Положення «Про губернські та повітові земські установи» земські установи у колі довірених ним справ діяли самостійно, незалежно від органів державної влади у межах, встановлених законом. Земські органи отримали широкі повноваження під час вирішення місцевих проблем.

Останній період історії земств пов'язані з їх ліквідацією. До осені 1917 р. збільшився вплив паралельних органів місцевої влади- Рад робітничих, солдатських та селянських депутатів. Виникла криза влади - двовладдя: Ради та Тимчасовий уряд, комісарами якого були переважно земські діячі, - закінчився перемогою Рад. Відразу після перемоги збройного повстання у Петрограді почався процес ліквідації земських установ, який завершився лише влітку 1918г.

Таким чином, місцеве самоврядування в дореволюційний період розвитку Росії у своїй еволюції пройшло складний і суперечливий шлях. Роль і значення муніципальних інститутів у Росії неодноразово змінювалися, водночас змінювалися структура, функції та сфера компетенції органів місцевого самоврядування, і навіть принципи взаємовідносин з органами центральної влади. Дані зміни відображали єдність та боротьбу тенденцій централізації та децентралізації управління в Росії.

Серед проведених нині у Російській Федерації реформ і перетворень одне з значних місцьзаймає реформа місцевого самоврядування. Росія вкотре прагне знайти оптимальну форму управління на місцях. У становленні та розвитку нормативно-правової бази місцевого самоврядування у Росії можна назвати три основні етапи:

• 1) період із 1987 по 1993 р. характеризується спробами центральної влади (спочатку союзної, а згодом російської) провести децентралізацію низової ланки системи Рад. Кінець радянського етапу розвитку місцевого само993 р., коли система Рад була ліквідована Президентом РФ;
• 2) початок другого етапу слід відраховувати від грудня 1993, з моменту прийняття повою Конституції РФ, що ознаменувала радикальний розрив з радянською традицією і містила в собі абсолютно нову концепцію місцевого самоврядування;
• 3) з літа 2000 р. виявилася нова тенденція до побудови більш жорсткої вертикалі влади та посилення відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що дозволяє говорити про початок наступного етапу у становленні та розвитку сучасної системимісцевого самоврядування.

Після тривалої боротьби низки політичних течій як і самої комуністичної партії, і у нових політичних рухах, що зароджуються, у квітні 1990 р. було прийнято Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР». Цей Закон ввів поняття «місцеве самоврядування» в юридичний оборот, закріплював право громадян на місцеве самоврядування, визначив як первинний територіальний рівень місцевого самоврядування сільраду, селище (район), місто (район у місті), гарантував права, повноваження, відповідальність, фінансову та матеріальну основу органів місцевого самоврядування.

6 липня 1991 р. було прийнято Закон РРФСР «Про місцеве самоврядування в РРФСР», який зробив крок у бік реалізації па місцевому рівні принципу поділу влади, підкріпленого вимогою виборності як самих Рад, а й глав адміністрацій.

Переломним моментом у становленні місцевого самоврядування став 1993 рік. Через війну державного перевороту, скоєного Б.Н. Єльциним у жовтні 1993 р., еволюційний розвиток інституту місцевого самоврядування було перервано. Розрив із попередньою традицією виявився настільки радикальним, що його часто кваліфікують як «муніципальну революцію».

Указом Президента РФ «Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 26 грудня 1993 р. було проголошено припинення діяльності міських та районних Рад народних депутатів, їхня компетенція передавалася відповідним місцевим органам, також вводилася на посаду голови місцевого самоврядування.

Корінною подією у становленні нової моделі місцевого самоврядування стало прийняття 12 грудня 1993 нової Конституції РФ. Вона визнала об'єктивну необхідність існування місцевого самоврядування та його правових гарантій на найвищому законодавчому рівні.

Нова Конституція Росії визначила місцеве самоврядування як самостійну форму здійснення влади породою, виділила органи місцевого самоврядування із системи органів державної влади, визнала економічну основу місцевого самоврядування – муніципальну власність – поряд з іншими формами власності.

На реформу місцевого самоврядування особливий вплив зробило прийняття Федерального законувід 28 серпня 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації». Даний нормативний актзакріпив нову дефініцію місцевого самоврядування, визначивши його як визнану та гарантовану Конституцією Російської Федерації самостійну та під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій.

• 11 червня 1997 р. було прийнято Указ Президента РФ «Про основні напрями реформи місцевого самоврядування Російської Федерації», у якому основним напрямом державної політики у сфері місцевого самоврядування 1997-1998 гг. називалося завершення формування правової основи місцевого самоврядування.
• 25 вересня 1997 р. було прийнято Федеральний закон № 126-ФЗ «Про фінансових засадахмісцевого самоврядування Російської Федерації». Цей Закон визначив основні засади організації місцевих фінансів, встановив джерела формування та напрями використання фінансових ресурсів місцевого самоврядування, закріпив основи бюджетного процесу у муніципальних утвореннях, а також гарантії фінансових прав органів місцевого самоврядування.
• 7 липня 2000 р. Державною Думою з ініціативи Президента РФ В.В.Путіна було прийнято Федеральний закон «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ». за цим Закономзаконодавчі органи та посадові особи державної влади отримали право в особливих випадках розпускати представницькі органи місцевого самоврядування та усувати з посади голів муніципальних утворень.

Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» закріплює такі риси муніципальної системи: дворівневий характер моделі, уніфікація організаційних форм, орієнтація на ефективне життєзабезпечення населення, самостійність місцевих органів влади у вирішенні питань місцевого значення, посилення відповідальності органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування, гарантована державою мінімальна матеріально- фінансова база.

У зв'язку з проведенням реформи місцевого самоврядування Російської Федерації досить багато уваги приділяється зарубіжному досвіду організації місцевої влади, зокрема зарубіжним моделям місцевого самоврядування.

Модель місцевого самоврядування – це система горизонтальних та вертикальних взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування. Вперше місцеве самоврядування було юридично оформлено у Римі першому столітті і нашої ери. Нині майже кожна країна має власну модель місцевого самоврядування. Основними закордонними моделями по праву вважають англосаксонську та континентальну моделі місцевого самоврядування.

Англосаксонська модель місцевого самоврядування- сучасна зарубіжна система місцевого самоврядування, що виникла у Великій Британії і чинна нині у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах. Для неї характерні наступні риси.

• 1) децентралізація управління;
• 2) мпогоуровпевість моделі місцевого самоврядування (існування двох, котрий іноді трьох рівнів місцевого самоврядування);
• 3) високий рівень автономії різних рівнів влади;
• 4) чітке визначення компетенції органів кожного рівня;
• 5) виборність низки посадових осіб місцевого самоврядування;
• 6) повноваження органів місцевого самоврядування визначаються на основі позитивного принципу правового регулювання;
• 7) відсутність на місцях контролюючих органів, представників центральної влади;
• 8) здійснення непрямого контролю за допомогою фінансових важелів та через судові органи;
• 9) муніципалізація багатьох служб (наприклад, передача служб із приватного сектора у ведення муніципалітету) тощо.

Континентальна модель місцевого самоврядування - це сучасна зарубіжна модель місцевого самоврядування, що виникла у Франції і чинна нині у континентальній Європі, у Франції, Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході. Для даної моделі характерні такі основні риси.

• 1) високий рівень централізованого керування;
• 2) мпогорівневість моделі місцевого самоврядування;
• 3) підпорядкування нижчого рівня влади вищому рівню;
• 4) відсутність чіткого визначення компетенції органів кожного рівня (буває, що одні й самі питання в одних регіонах вирішують виборні органи місцевої влади, а в інших - представники державної влади);
• 5) поєднання виборності та призначеності місцевих органів влади;
• 6) принцип ultravires (від латів. «Діяти з перевищенням повноважень»), що втілився у правилі негативного регулювання.
• 7) поєднання державного управління та місцевого самоврядування в межах одних адміністративно-територіальних одиниць;
• 8) здійснення прямого контролю за діяльністю місцевих органів влади за допомогою контролюючих органів;
• 9) муніципальна служба сприймається як різновид державної служби.

Інші закордонні моделі: німецька, італійська, японська тощо, розглядаються як змішані форми англосаксонської та континентальної моделей місцевого самоврядування, тому що в них присутні ознаки тієї й іншої системи і, крім того, власні особливості.

Наприклад, Німеччина є федеративною державою, тому структуру державного управління складається з трьох незалежних рівнів: федеральне управління, земельне управління та комунальне управління. Кожен із рівнів влади має власне автономне коло завдань.

Комунальне управління, у свою чергу, також поділяється на три рівні: общинний, районний та надрайонний. Місцеве самоврядування означає виконання місцевими органами відповідно до закону під свою відповідальність власних та покладених на них державних завдань. Громади є головним суб'єктом комунального управління.

У ряді країн Латинської Америки (Аргентині, Мексиці, Колумбії, Бразилії) існує іберійська модель місцевого самоврядування. У країнах з соціалістичним устроєм (Куба, КНР) збереглася радянська модель місцевого самоврядування. В країнах, що розвиваються (Індія, Малайзія, Кенія) набуло свого поширення пряме управління на місцях. В мусульманських країнах система місцевого самоврядування заснована на релігійний підхід.

Серед проведених нині у Росії реформ та перетворень одне із значних місць займає реформа місцевого самоврядування. Сучасна Росія за останнє століття втретє прагне знайти оптимальну форму управління на місцях. Сьогодні як ніколи очевидна потреба створення нових ефективних форм та систем муніципального управліннята місцевого самоврядування. Проте становлення сучасної муніципальної моделі проходить із певними труднощами, що частково викликано недостатньою вивченістю вітчизняного досвіду організації місцевої влади.

Протягом тисячолітньої історії російської держави, через особливості розвитку суспільства, система управління відрізнялася надмірною централізацією державної влади, постійним пануванням виконавчих структур, відсутністю розвиненої системи самоврядування. При цьому структури місцевого самоврядування, що склалися, практично не відображали інтереси населення, часто будучи гальмом для загального розвитку. У той самий час у Росії існувало досить моделей і систем самоврядування, які дали позитивний ефект соціально-економічного розвитку території.

Традиційно виділяють три вітчизняні моделі місцевого самоврядування: земську, радянську та нову (сучасну). Однак система місцевого самоврядування почала складатися і на ранніх етапах розвитку вітчизняної історії.

Досить чітко контури місцевого самоврядування проявили себе у зв'язку з прийняттям християнства на Русі (988 р.), розширилося коло суб'єктів місцевого самоврядування, поряд із виробничими та територіальними формами самоврядування з'явилося монастирське та церковне самоврядування. Місцеве самоврядування цього періоду грає роль інституту управління, з розвитком якого було пов'язано укрупнення адміністративних одиниць та створення великих політичних центрів. Істотні зміни в систему самоврядування внесло монголо-татарську навалу, що зруйнувало представницьку владу – саму основу, що об'єднувала слов'янські громади.

Особливе місце в історії місцевого самоврядування займають реформи Івана TV:губна реформа, земські перетворення, скасування годівлі. Водночас було здійснено спроби встановлення залежності місцевих органів від центральної влади, запроваджено опричнину. Загалом заходи Івана Грозного не призвели до формування цілісної системи місцевого самоврядування.

Не склалася завершена модель місцевого самоврядування і в епоху правління Петра I. Незважаючи на те, що були проведені заходи, що сприяли розвитку місцевого самоврядування (наприклад, за кожним містом закріплювалося право самостійно розпоряджатися міською землею, управління громадами передано самим громадам), вживалися і заходи, що обмежують компетенцію місцевих органів (встановлення опіки наказової адміністрації над громадами). Метою реформ Петра I було створення цілісної держави з досить ефективною системою управління, що відповідає вимогам політичної еліти на той час, що багато в чому пояснює «зігзаги» щодо інститутів місцевого самоврядування.

Великою віхою у розвитку вітчизняного самоврядування справедливо вважається період царювання Катерини П. Саме в цей час були сконструйовані основи самоврядування, що отримали своє закріплення в таких актах, як Установа про губернії (1775 р.), жалована грамота дворянству (1785 р.). права та вигоди міст (1785), які реформували місцеві установи на засадах самоврядування за становим принципом. Сформована система місцевої влади функціонувала до створення земської моделі місцевого самоврядування.

Земська модельіснувала у Росії понад півстоліття, з 1864 по 1918 р. Масштаб земських установ був великий: на початку XX ст. земства існували у 34 губерніях Європейської частини Росії, а напередодні Лютневої революції – вже у 43 губерніях. У розвитку земської моделі місцевого самоврядування можна назвати кілька періодів.

1. Становлення земської моделі місцевого самоврядування розпочалося у зв'язку з реформами Олександра П. До них існували лише зачатки самоврядування. Земська (1864 р.) та міська (1870 р.) реформи призвели до децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування;

2. Другий період пов'язані з посиленням центральної влади. Введене в 1890 р. «Нове становище» значно посилило контроль адміністрації над діяльністю земств, обмежило повноваження земств, змінило порядок виборів, у результаті не стало виборних людей населення. У 1900 р. було прийнято «Зразкові правила граничного земського оподаткування», які завдали удару по фінансовій основі земств: їм заборонили збільшувати кошторис більше, ніж на 3% порівняно з попереднім роком;

3. Для наступного періоду характерна консолідація земського руху у відповідь на дії центральної влади. Каталізатором цього процесу послужили великі поразки у російсько-японській війні, наростання політичної кризи та революційної ситуації. У 1904, 1905, 1906 роках. проходили постійні з'їзди земського та міського самоврядування, на яких висувалися вимоги скликання народного представництва із законодавчими функціями, надання громадянських свобод, рівноправності станів та розширення повноважень місцевого самоврядування.

У маніфесті від 17 жовтня 1905 Микола II прийняв вимоги земств про скликання представницьких зборів. Указом від 15 березня 1917 р. князь Львів представників губернських та повітових управ призначив комісарами Тимчасового уряду, його повноважними представниками на місцях. Вперше за історію земства офіційним шляхом отримали політичну влада. Цей період вважається часом найвищого розквіту земської моделі. Система місцевого самоврядування була розгалуженим і досить ефективним апаратом управління місцевим господарством.

4. Останній період історії земств пов'язані з їх ліквідацією. До осені 1917 р. збільшився вплив паралельних органів місцевої влади - Рад робітничих, солдатських та селянських депутатів. Виникла криза влади – двовладдя: Ради та Тимчасовий уряд, комісарами якого були переважно земські діячі, – закінчився перемогою Рад. Процес ліквідації губернських, повітових і волосних зборів і управ практично почався, щойно перемогло збройне повстання у Петрограді, а після III Всеросійського з'їзду Рад він розгорнувся в масовому масштабі. У цілому нині процес ліквідації земств закінчився влітку 1918 р.

Земської моделі місцевого самоврядування притаманні такі риси: 1) функціонування земських установ поза системою державних органів; 2) існування земської системи лише на двох адміністративних рівнях – повітовому та губернському; 3) наявність у земських органів значних повноважень; 4) наявність у земств міцної фінансово-економічної бази; 5) чітка правова регламентаціяземської системи тощо.

Земське і муніципальне управління відповідало всім існуючим у той час канонам самоврядування, а господарська самостійність земських установ не знала аналогів у всьому світі. Земства були унікальним явищем у житті Росії, а й у світовій практиці місцевого самоврядування.

Радянська модельмісцевого самоврядування, яка змінила земську модель, проіснувала у Росії із 1917 по 1993 р. Її еволюція також минула кілька періодів.

1. Перший період був із створенням нової системи органів місцевого самоврядування. Більшовики, взявши владу в 1917 р., стали будувати нову державу, спираючись на марксистсько-ленінську тезу про необхідність початкового зламу старої державної машини. Після ліквідації земства постала гостра потреба створення нової структури управління місцевим господарством: вся країна покрилася мережею Рад, створюваних у всіх, навіть найменших територіальних одиницях. Делегати низових Рад створювали волосні органи влади, делегати волосних – повітові органи, делегати повітових – губернські – і так до Всеросійського З'їзду Рад. На цьому етапі Ради, по суті, були місцевими органами політичної та економічної влади центру.

2. Наступний період увійшов до історії як період непу. Нова економічна політика дозволяла припущення елементів приватної власності, що призвело до ускладнення форм господарську діяльність і, своєю чергою, викликало зміни у органах влади. Декрет ВЦВК «Про заміну розкладки натуральним податком» (1921 р.) та «Наказ про СТО (Ради праці та оборони) місцевим радянським установам» відзначали особливу важливість максимального розвитку творчої самодіяльності та ініціативи місцевих державних органів, обліку досвіду та поширення кращих прикладів роботи Порад. Потужний поштовх розвитку міського самоврядування дало Положення «Про міські ради», прийняте 1925 р., яке визначало поради як « вищий органвлади на території міста в межах своєї компетенції» та надавало їм відносну самостійність.

3. Для наступного періоду характерна практично повна ліквідація реальної системи місцевого самоврядування та її заміна системою тоталітарного партійно-державного керівництва. У 1933 р. було прийнято нове Положення "Про міську Раду", яке остаточно "одержавило" органи місцевої влади. Відповідно до цього Положення та Конституції 1936 р. Ради визначалися як «органи пролетарської диктатури», покликані проводити політику центру на місцях. Питання нормативного регулювання від Рад перейшли переважно до вищих виконавчих органів та органів комуністичної партії. Місцеві Ради перетворилися на найпростіших виконавців волі центру.

З приходом до влади Н. С. Хрущова (1894-1971) було поставлено питання підвищення ролі Рад, які на той час «дедалі більше виступали як громадські організації». Чергова програмаКПРС розвиток місцевого самоврядування пов'язувала з розширенням прав місцевих Рад. Проте на практиці спроби передати місцевим Радам деякі управлінські питання для остаточного вирішення закінчилися провалом. Замість розширення прав місцевих Рад було здійснено спроби скасування сільських Рад та заміни їх громадськими старостами. Крім того, різко послаблювали роль Рад у загальному керівництві підвідомчими територіями наступні заходи: передача місцевої промисловості Раднаргоспам, поділ обласних та крайових Рад на промислові та сільські, виведення із системи районних Рад органів сільськогосподарського управління, посилення на місцях органів, не підпорядкованих Радам, тощо .п.

4. Останній період пов'язані з реформами державно-політичного устрою Росії. Важливу рольу становленні місцевого самоврядування у період зіграли Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства СРСР» (1990 р.) і Закон РРФСР «Про місцеве самоврядування в РРФСР» (1991 р.). За цими законами Ради отримали значні повноваження, власний бюджет та власність, що не відповідало ленінському розумінню радянського типу влади та по суті означало ліквідацію радянської моделі. Остаточну точку в процесі її ліквідації поставив Указ Президента РФ від 26 жовтня 1993 р. № 1760 «Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації», який проголосив припинення діяльності міських та районних Рад народних депутатів, а їхню компетенцію передав відповідним органам місцевої влади.

Радянської моделі місцевого управління були притаманні такі риси: 1) органи місцевого управління є державними і є «нижнім поверхом» державного механізму; 2) відсутність власної компетенції; 3) жорстка централізація управління; 4) принцип патерналізму тощо.

У сучасній Росії ще не завершено реформу місцевого самоврядування, проте в її ході вже намітився ряд періодів:

1. Середина 1980-х – початок 1990-х років. - Дозрівання передумов нової моделі місцевого самоврядування; прийняття законів «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР» (1990 р.), «Про місцеве самоврядування в РРФСР» (1991 р.) та Конституції (1993 р.), яка стала переломним моментом у муніципальній реформі;

2. З 1995 р. (прийняття Федерального закону від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації», далі у цьому розділі – Закон про місцеве самоврядування 1995 р.) – до 2000 р. У цьому вся періоді можна назвати три напрями: а) розвиток основних питань федерального законодавства у сфері місцевого самоврядування (наприклад, прийняття Федеральних законів від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування Російської Федерації», від 8 січня 1998 р. № 8-ФЗ "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" і т. п.); б) розвиток законодавства про місцеве самоврядування лише на рівні суб'єктів РФ; в) розвиток місцевого нормотворення.

3. З літа 2000 (наприклад, внесення поправок до Федерального закону 28 серпня 1995 № 154-ФЗ) намітився новий період у сучасній реформі місцевого самоврядування, який триває до теперішнього часу. Ключовою подією цього періоду стало прийняття нового Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі в цьому розділі – Закон про місцеве самоврядування 2003 р.), розроблений з ініціативи Президента РФ .

У зв'язку з цим нової моделі місцевого самоврядування стали властиві такі риси та особливості:

1) виділення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади (Конституція, ст. 12) передбачає їх самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Разом з тим, за новим законодавством, органи державної влади мають право здійснювати місцеве самоврядування у випадках, коли органи місцевої влади були ліквідовані в умовах надзвичайної ситуації, якщо їх борги перевищили 30% власних доходів та при нецільовому використанні субвенцій, виділених на реалізацію окремих державних повноважень ( ст.75 Закону про місцеве самоврядування 2003 р.);

2) дворівнева модель місцевого самоврядування (низовий рівень – це міські та сільські поселення, верхній – муніципальний район);

3) чітко визначені на федеральному рівні муніципальні системи: вводиться принцип поділу влади на муніципальному рівні та детально регламентується система органів місцевого самоврядування аж до визначення чисельності депутатів представницьких органів місцевого самоврядування та порядку зайняття посади голови місцевої адміністрації;

4) згідно із Законом про місцеве самоврядування 2003 р. посилюється відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням та державою. Закріплюється механізм відкликання виборних посадових осіб місцевого самоврядування населенням муніципального освіти (ст. 24), спрощується процедура розпуску представницького органу місцевого самоврядування та звільнення з посади голови муніципального освіти органами та посадовими особами структурі державної влади.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. повністю набув чинності 1 січня 2006 р. До цього часу закон передбачав перехідний період, Встановлював календар муніципальної реформи (ст. 85).

Становлення нової моделі місцевого самоврядування у Росії є складний і тривалий процес, оскільки багато в чому визначено внутрішніми особливостями держави, історичними традиціями, національними особливостями, політичними та економічними чинниками, і навіть менталітетом суспільства. p align="justify"> Муніципальна реформа далека від свого завершення, потрібно доопрацювання нормативно-правової бази місцевого самоврядування, має бути велика робота з її реалізації на практиці. Для успішного проведення сучасної муніципальної реформи та побудови нової моделі місцевого самоврядування необхідно використати весь позитивний вітчизняний досвід організації управління на місцях.

9.2. Порівняльний аналіз закордонного досвіду місцевого самоврядування

У зв'язку з проведенням реформи місцевого самоврядування Російської Федерації досить багато уваги приділяється зарубіжному досвіду організації місцевої влади, зокрема зарубіжним моделям місцевого самоврядування.

Модель місцевого самоврядування – це система горизонтальних та вертикальних взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування. Вперше місцеве самоврядування було юридично оформлено у Римі першому столітті до зв. е. Нині майже кожна країна має власну модель місцевого самоврядування. Основними закордонними моделями по праву вважають англосаксонську та континентальну моделі місцевого самоврядування.

Англосаксонська модельмісцевого самоврядування – сучасна зарубіжна система місцевого самоврядування, що виникла у Великій Британії та чинна нині у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах. Для неї характерні такі риси: 1) децентралізація управління; 2) багаторівневість моделі місцевого самоврядування (існування двох, котрий іноді трьох рівнів місцевого самоврядування); 3) високий рівень автономії різних рівнів влади; 4) чітке визначення компетенції органів кожного рівня; 5) виборність низки посадових осіб місцевого самоврядування; 6) повноваження органів місцевого самоврядування визначаються з урахуванням позитивного принципу правового регулювання (принцип inter vires, від лат. – діяти межах своїх повноважень). Принцип inter vires отримав своє втілення у правилі Ділона.Це правило надання повноважень місцевим органам влади, яким муніципальні органи вправі робити лише те, що їм прямо дозволив закон (дозволено лише те, що прямо наказано); 7) відсутність на місцях контролюючих органів, представників центральної влади; 8) здійснення непрямого контролю за допомогою фінансових важелів та через судові органи; 9) муніципалізація багатьох служб (наприклад, передача служб із приватного сектора у ведення муніципалітету) тощо.

Континентальна модельмісцевого самоврядування – це сучасна зарубіжна модель місцевого самоврядування, що у Франції і нині у континентальної Європі, у Франції, Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході. Для цієї моделі характерні такі основні риси: 1) високий рівень централізованого управління; 2) багаторівневість моделі місцевого самоврядування;

3) підпорядкування нижчого рівня влади вищому рівню; 4) відсутність чіткого визначення компетенції органів кожного рівня (буває, що одні й самі питання в одних регіонах вирішують виборні органи місцевої влади, а в інших – представники державної влади); 5) поєднання виборності та призначеності місцевих органів влади; 6) принцип ultra veries (від латів. - Діяти з перевищенням повноважень), що втілився в правил негативного регулювання.Це правило надання повноважень місцевим органам влади, згідно з яким муніципальним органам дозволені всі дії, які прямо не заборонені законом і не належать до компетенції інших органів (дозволено все те, що не заборонено); 7) поєднання державного управління та місцевого самоврядування в межах одних адміністративно-територіальних одиниць; 8) здійснення прямого контролю за діяльністю місцевих органів влади за допомогою контролюючих органів; 9) муніципальна служба сприймається як різновид державної служби.

Інші зарубіжні моделі: німецька, італійська, японська тощо, розглядаються як змішані форми англосаксонської та континентальної моделей місцевого самоврядування, тому що в них присутні ознаки тієї і іншої системи, і, крім того, власні особливості.

Наприклад, Німеччина є федеративною державою, тому структура державного управління складається із трьох незалежних рівнів: федеральне управління, земельне управлінняі комунальне управління.Кожен із рівнів влади має власне автономне коло завдань.

Комунальне управлінняу свою чергу також поділяється на три рівні: общинний, районний та надрайонний. Місцеве самоврядування означає виконання місцевими органами відповідно до закону під свою відповідальність власних та покладених на них державних завдань. Громади є головним суб'єктом комунального управління. Завдання, що стоять перед органами управління громад, поділяються на два види: 1) власні завдання.До них відносяться як обов'язкові завдання (наприклад, будівництво та експлуатація шкільних будівель, пожежна охорона, утримання доріг, санітарний нагляд), так і добровільні (у тому числі будівництво об'єктів соціально-культурного призначення: бібліотек, музеїв, будинків для людей похилого віку, спортивних майданчиків тощо) .п.); 2) завдання, делеговані органами державної влади.

Таким чином, місцеві органи влади виконують функції як інститути самоврядування, і як державні органи в рамках делегованих ним повноважень.

У низці країн Латинської Америки (Аргентині, Мексиці, Колумбії, Бразилії) існує іберійська модельмісцевого самоврядування. У країнах із соціалістичним ладом (Куба, КНР) збереглася радянська модельмісцевого управління. У країнах (Індія, Малайзія, Кенія) набуло свого поширення пряме державне управлінняна місцях. У мусульманських країнах система місцевого самоврядування ґрунтується на релігійному підході.

Різні також способи формування місцевих органів влади. Найбільшого поширення набули наступні організаційні форми.

1. «Сильний мер – слабка рада»: обрання мера здійснюється безпосередньо населенням, що визначає його ширші повноваження щодо представницького органу місцевого самоврядування. Мер самостійно вирішує багато питань місцевого значення і має право відкладного вето на рішення ради.

2. «Сильна рада – слабкий мер»: обрання мера відбувається з-поміж депутатів представницького органу місцевого самоврядування, що визначає обмеження повноважень мера (особливо щодо координації діяльності органів місцевого самоврядування). У цій формі за мером в основному закріплюються представницькі та оперативно-виконавчі функції. Рада в даному випадку має великий обсяг прав у сфері управління, у господарських та фінансових питаннях і особливо у питаннях призначення на посади.

3. «Рада – керівник»: населення муніципального освіти обирає представницький орган, який зі свого складу обирає голову – мера і призначає главу виконавчо-розпорядчого органу – керівника (менеджера). Відносини ради з управителем визначаються договором (контрактом). Як правило, керуючому надаються досить великі повноваження у формуванні місцевої адміністрації та визначенні основних напрямів її діяльності. Ця форма найбільш поширена у країнах з англосаксонською моделлю місцевого самоврядування. На думку багатьох дослідників, дана формавідображає прагнення до «очищення» міської політики, до усунення корупції та авторитарного правління, оскільки керівник є політично нейтральною фігурою, професіоналом у сфері муніципального управління. Разом про те недоліком цієї форми є неможливість населення проводити політику, проведену управляючим.

4. Комісійна форма: комісія утворюється з виборних осіб, кожна з яких одночасно управляє будь-яким відділом місцевого виконавчого органу. У цій моделі не передбачається наявність найвищої посадової особи. Недоліком цієї організаційної форми може бути лобіювання комісіонерами інтересів лише своїх відділів, що може призвести до дестабілізації.

Поряд із наведеними системами також існують різні комбіновані організаційні форми місцевого самоврядування. Наприклад, набула широкого поширення така форма, коли керуючий (глава виконавчого органу) призначається виборною посадовою особою (мером) і безпосередньо підпорядковується йому, а не раді. У цій формі, на відміну від форми «Рада – керуючий», жителі мають пряму можливість впливати на муніципальну політику, оскільки голосуючи «за» або «проти» мера, який призначає та знімає керуючого, вони тим самим голосують за збереження чи заміну міської адміністрації.

Специфіка зарубіжних моделей місцевого самоврядування, особливості їх організаційних форм та систем, ступінь взаємодії органів державної влади та органів місцевого управління багато в чому залежить від цілого ряду факторів: історичного розвитку, географічне розташування, національні традиції, культурних цінностей, економічних можливостей, політичних інтересів тощо.

Водночас деякі дослідники також виділяють такі загальні тенденціїу розвитку зарубіжних моделей місцевого самоврядування.

1. Посилення виконавчої влади місцевого самоврядування за рахунок представницької системи (наприклад, за виконавчими органами закріплюється більший обсяг владних повноважень, представницькі органи передають частину своїх функцій представницьким органам). Це викликає, з одного боку, зростання впливу бюрократії, з другого – зростання професіоналізму муніципальному управлінні.

2. Виникнення проблеми формування міцної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, незважаючи на те, що кожен муніципалітет має свою власність (земельну та іншу), а органи місцевої влади активно стимулюють підприємницькі структури та широко використовують у своїй роботі такі економічні важелі, як податковий прес, ліцензування, контракти з приватними фірмами тощо.

3. Зміна функцій органів місцевого самоврядування: а) з'являються нові функції, потреби у здійсненні яких раніше не було (наприклад, екологічні функції); б) частина функцій органів місцевого самоврядування передається громадським об'єднанням та приватним компаніям (наприклад, прибирання та утилізація сміття, озеленення та благоустрій території); в) частина функцій ліквідується у зв'язку зі скороченням кількості сільських поселень та зростання міських поселень, що спричинено урбанізацією та демографічними змінами; г) звужується роль місцевих органів влади у вирішенні соціальних питань.

4. Виникнення «ефекту безкоштовного споживання», коли окремими послугами користуються ті, кому вони призначені і хто їх не платить. Наприклад, мешканці приміських районів користуються практично у повному обсязі всіма благами міста.

5. Видозміна території місцевого самоврядування: розукрупнення великих міст та злиття сільських поселень.

6. Активне здійснення міжмуніципального співробітництва, об'єднання зусиль муніципалітетів під час вирішення спільних проблем.

Слід зазначити, що Росія завжди тяжіла до запозичення та використання закордонного досвіду, особливо у сфері місцевого самоврядування. Одним із найяскравіших прикладів стало ухвалення Закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ. Розробники цього закону зуміли досягти розумного поєднання позитивних аспектів вітчизняного досвіду створення та функціонування системи місцевої влади та елементів передового досвіду організації влади на місцях, запозичених за кордоном.

Так, в основу Закону про місцеве самоврядування 2003 р. було покладено німецьку модель місцевого самоврядування, що характеризується різноманіттям форм здійснення місцевої влади у поєднанні із значним державним регламентуванням. Крім того, було створено дворівневу модель місцевого самоврядування та чітко визначено компетенцію кожного рівня, як у німецькій та англосаксонській моделях місцевого самоврядування. Також вперше в Росії законодавчо було закріплено таку організаційну форму, як «Рада – керуючий», що виникла і отримала своє максимальне поширення в США.

Аналіз зарубіжного досвіду організації місцевої влади та можливостей його адаптації в сучасних російських умовах дозволить багато в чому пом'якшити труднощі проведення муніципальної реформи у Російській Федерації.

Місцеве самоврядування там має досить різноманітні форми в залежності від того, наскільки воно інтегроване в систему державного управління і який ступінь його автономності.

Цікавим є факт, що не в усіх країнах існує термін «місцеве самоврядування». У англосаксонських країнах використовується поняття місцевого чи муніципального управління (у США та Великобританії муніципальним називається лише міське самоврядування), у Японії аналогом цього поняття є «місцева автономія», у Франції – територіальна децентралізація, в Іспанії, Туреччині – місцеве управління.

Значну роль поширенні ідей місцевого самоврядування у європейських державах зіграла бельгійська Конституція 1831 року. У ній містилася спеціальна стаття, присвячена общинному управлінню. Поряд із законодавчою, виконавчою та судовою владоювизнавалася влада четверта – муніципальна. Нині у світовій практиці розрізняють дві моделі місцевого самоврядування - англосаксонську та континентальну (французьку). Якщо перша набула поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах з англосаксонською правовою системою, то друга популярна у континентальній Європі, франко - язичній Африці, Латинській Америці та на Близькому Сході.

Перший тип муніципальної організації формується знизу, з, насамперед, громадянської ініціативи населення. Л.А. Веліхов так характеризував його: «У державах, що склалися з дрібніших одиниць і не розірвали зі своїм минулим (Швейцарія, Норвегія), місцеве самоврядування будувалося знизу нагору, причому держави визнавали те, що було створено самим життям. У таких державах місцеве самоврядування Міцно зростало в побут».

Згідно з англосаксонською моделлю місцеві представницькі органи виступають як діючі формально незалежно в межах наданих їм повноважень за відсутності прямого підпорядкування нижчестоящих органів вищим. На місцях немає представників уповноважених центрального уряду, а контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється непрямим шляхом, зокрема через суд. Держава слідкує за тим, щоб місцеві встановлення не порушували загальнонаціональне законодавство.

Головна роль управлінні місцевими справами належить й не так органам місцевого самоврядування загалом, скільки формованим депутатами цього органу профільним комітетам і комісіям; саме ці структури вирішують, наприклад, чи відкривати в населеному пункті дитячий садок і чи приймати на місце проживання іммігрантів.

Населення обирає як депутатів, а й інших посадових осіб місцевого самоврядування. Так у США місцеві жителі обирають свого шерифа, муніципального скарбника та деяких інших функціонерів. Таким чином, англосаксонський тип виділяється глибшою автономією місцевих органів та відсутністю вираженого підпорядкування вищому рівню влади. У органів місцевого самоврядування своя компетенція і вони не підпорядковуються органам державної влади.

Континентальний (романський) тип характеризується розвиненою системою контролю із боку центральної адміністрації. Поділ державної влади органів місцевого самоврядування передбачається, останні є хіба що продовженням державної гілки влади. Органам місцевого самоврядування передається частина державних функцій, виконання яких контролюють державні структури на місцях.

У межах континентальної моделі існує безпосередня підпорядкованість нижчих ланок вищестоящим. Зокрема, у Франції комісар республіки та його заступники функціонують як представники центру на місцях, а мер додатково має статус представника центрального уряду, відповідального за виконання доручених йому державних справ. Романська модель характеризується непросто високої, але директивної роллю держави.

Функціонування англосаксонської моделі можна розглянути з прикладу Великобританії, що має солідний історичний досвід у розвитку самоврядування. Вже XIX. А. Васильчиков називав англійські установи ствердним прикладом місцевого самоврядування. Інший російський економіст ХІХ століття В.П. Потвори теж схвально відгукувався про англійське самоврядування, називаючи його «підставою всього державного порядку у Великій Британії, що становить предмет заздрості всіх народів». На його думку, на засадах місцевого самоврядування у Великій Британії спочиває вся адміністративна влада, забезпечуючи свою непорушність і законність, а з нею і свободу кожного підданого цієї країни.

Національною особливістю англійської державності здавна вважалося дотримання звичаїв та традицій. Тому джерелом громадянських правв цій країні є не так правові норми, даровані королем або парламентом, скільки історично склалося правосвідомість громадян.

Англійські міста здавна вели успішну боротьбу з державною владою, яка постійно їм поступалася, видаючи містам численні грамоти, що підтверджували їх привілеї та свободи. У ході європейської колоніальної експансії англійська правова культура пустила коріння у Північній Америці, Австралії та інших державах колишньої Британської імперії.

Старовинна англійська самоврядна громада мала спочатку аристократичне, а потім буржуазне походження, що виявлялося під час виборів, у яких брали участь одні «джентльмени», які мають майном і сплачують податки. Через війну, на думку Л.А. Веліхова, принцип самоврядування, у якому більшість населення брало участь, служив потужної підтримкою панівного класу. Зазначені властивості сприяли обмеження самоврядування не ззовні, а зсередини і служили організації панування одного класу над іншим. Однак згодом «принцип самоврядування і общинності настільки в'ївся в тіло і кров англійців, що вони не знаходять потрібним ні визначати його, ні говорити про нього, ні навіть встановлювати його норми у законодавстві». Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії називають «країною порад». Тут міські ради графств, районні ради метрополій, парафіяльні ради і саме їм належить реальна влада. Вони визначають пріоритети та формують виконавчі структури. «Англійські міста буквально пронизані комітетами, форумами, асоціаціями, за участю яких кожен за бажанням може вирішити свої проблеми. Одного разу створена система залучення пересічних громадян в управління своєю територією діє безвідмовно». Система контролю за владою ґрунтується на постійно чинному принципі ротації, щоб депутати не могли «розперезатися, дорвавшись до влади». Основа структури місцевої влади Англії – політична культура пересічних громадян та патологічне невміння перекладати відповідальність за своє життя на інших. У Великій Британії формально монархічна державність має глибоко розвинену демократичну сутність, що забезпечує успішне функціонування громадських інститутів, що становлять основу громадянського суспільства.

Якщо говорити про статус місцевих органів влади в державах, що належать до англосаксонської системи, то формально вони мають ті повноваження, які надано їм парламентськими інститутами. Будь-яка дія місцевої влади має бути виправдана посиланням на відповідний акт парламенту. Так, для отримання будь-яких додаткових повноважень місцева влада у Великій Британії має право звернутися до парламенту з проханням про видання відповідного закону. Особливо успішно англійські традиції прижилися на американському континенті. Французький мислитель А. Токвіль вважав, що сама історія Сполучених Штатів забезпечила їх розвиток демократичним шляхом, який налічує вже більше двох століть.

Будучи володінням англійської корони, деякі колонії узбережжя Північної Америки до кінця XVI в. отримали права засновувати громадянське політичне суспільство під заступництвом метрополії, і навіть право самоврядування у всьому, що суперечило англійським законам. Іноді колонії утворювалися без будь-якого сприяння і майже відома Англії, і лише 30-40 років по тому королівська хартія узаконювала їх існування. Емігранти самі призначали посадових осіб, укладали мир та оголошували війну, регламентували діяльність поліції, ухвалювали закони. До 1650 в Новій Англії громада повністю і остаточно утвердилася. Колонії поки що продовжували визнавати верховну владу метрополії, штати, як і раніше, керувалися за законами монархії, проте республіка вже повнокровно розвивалася в рамках громади.

Прийнята у 1776 р. у Сполучених Штатах Декларація незалежності, автором якої став прибічник природних прав людини Томас Джефферсон, закріпила право громадян на самоврядування. Двома роками пізніше було прийнято Конституцію нової держави, яка є найстарішою з писаних конституцій, що діють нині. І хоча Основний закон країни виглядає як помірковано демократичний документ, за багатьма параметрами демократії, що поступається конституціям країн західної Європи та інших регіонів сучасного світу, це не заважає США мати досить стійко функціонуючі цивільні інститути та демократичну систему державності.

Алексіс де Токвіль так характеризував розвиток процесу самоврядування в Америці в XIX столітті: «Над усіма існуючими інститутами та сучасними громадськими політичними структурами США є верховна влада – це влада народу, яка руйнує чи змінює їх на власний розсуд. В Америці народ сам обирає тих, хто створює закони, і тих, хто їх виконує, він же обирає суд присяжних, котрий карає порушників закону. Народ прямим голосуванням обирає своїх представників до органів влади і робить це, як правило, щорічно, щоб його обранці перебували у повнішій залежності від народу. Усе це підтверджує, що саме керує країною. І хоча державне правління має представницьку форму, немає сумніву, що у повсякденному управлінні суспільством безперешкодно виявляються думки, забобони, інтереси та навіть пристрасті народу». Система державної влади США базується на принципі поділу влади - системі стримування і противаг. Сучасна правова доктрина у Сполучених Штатах вважає органи муніципального управління креатурами штату. Муніципалітети мають лише ті права, які надані їм законодавчим органом штату. Роль «муніципальної конституції» (статуту) виконують муніципальні хартії, що ґрунтуються на законодавстві штатів. Муніципалітети мають декларація про «гомруль», тобто. право розробляти, застосовувати та змінювати хартії. Плюралізм форм місцевої демократії в тому, що муніципалітети мають можливість самі вибрати структуру свого управління. Ці хартії приймаються муніципальними порадами або шляхом референдуму та надалі затверджуються парламентом штату. Однак зміцнення муніципальної автономії та посилення місцевих тенденцій йде паралельно з іншим процесом- слабшенням впливу суб'єктів федерації на вирішення питань, що мають значення в рамках штату. Не сприяє гомруль та розвитку міжмуніципального співробітництва. Американський досвід у цій галузі в цілому свідчить про те, що «надлишок місцевої автономії може створити не менш серйозні проблеми, ніж її нестача». Сьогодні в США територія всіх штатів, крім трьох, підрозділяється на графства. Роль органів самоврядування у графствах виконують поради, які обираються населенням чи формуються з обраних чиновників органів самоврядування нижчого рівня.

На території держави, особливо у невеликих містах, залишається популярною така форма здійснення місцевого самоврядування, як міські збори. Тут обговорюються питання загальнодержавного, а місцевого значення: умови утримання навчальних закладів, стан питної води, доріг та інші. Інший приклад функціонування англосаксонської моделі ми можемо спостерігати у Канаді. У Конституції Канади немає жодного слова про місцеве самоврядування, всі свої повноваження муніципальні органи отримують із рук уряду провінції. У кожній провінції Канади прийнято свій муніципальний акт (закон), що регулює сферу місцевого самоврядування.

У канадському контексті «муніципалітет» - це політична та правова одиниця, яка управляє якоюсь територією. Міські регіони можуть містити кілька муніципалітетів. Наприклад, у Ванкувері 21 муніципалітет, у Монреалі їх понад 100.

Канадські провінції практично можуть робити зі своїми муніципалітетами усе, що завгодно - змінювати кордону, покладати ними додаткові обов'язки, скорочувати фінансування. Однак це все ж таки англосаксонська модель, оскільки в межах своїх повноважень канадські муніципалітети вільні і незалежні, а громада залишається первинним осередком соціальної організації.

Муніципалітети в Канаді діють за принципом відкритого уряду: сесії ради незмінно відкриті для публіки, причому представники громадськості можуть висловитися в дебатах. Велике поширення в Канаді мають місцеві плебісцити, під час яких громадяни запрошуються для голосування до скриньок для вирішення локальних питань, таких як: закриття або відкриття місцевого аеропорту, години роботи магазинів у вихідні дні тощо. Результати такого волевиявлення громадян ні до чого не зобов'язують місцеву раду, але є потужним засобом тиску на депутатів. Проведення плебісцитів супроводжується публічними форумами та відкритими дискусіями, під час яких людям надається можливість уточнити свою точку зору та познайомитись з іншими позиціями.

У місцевій політиці особливу роль грають різні групи тиску: асоціації сусідів, групи протесту, оголошення, створені на вирішення якогось конкретного питання. Як правило, при кожному муніципалітеті створюється торгово-промислова палата, у якій формується позиція ділових кіл із проблем муніципального розвитку. Зрозуміло, їхня думка дуже значуща, оскільки саме підприємці формують податкову базу місцевої влади. До цієї моделі організації місцевого самоврядування можна віднести і організація місцевої влади Іспанії. У новій національній Конституції 1978 р. місцева влада в Іспанії визнавалася як один з основних елементів управління державою. Було проголошено принцип автономії як неодмінний для управління на місцях відповідно до власних інтересів населення. В основному законодавчому актідержави автономія визначається як здатність суб'єкта (в даному випадку місцевої влади) до саморегулювання та самовизначення. Як вихідний принцип положень висувалась орієнтація на потреби регіонів, їхнє чітке осмислення і задоволення.

Основними складовими місцевого управління є муніципалітети та провінції, які мають права на саморегламентацію та самоорганізацію. Досить високий статус місцевих органів влади підтверджується тим, що національна комісія з питань місцевої адміністрації отримала можливість звертатися та заперечувати в Конституційному суді рішення, що на її думку шкодять місцевій автономії. У всіх випадках значення місцевих інтересів, а отже, і задоволення «суспільних благ» проголошується як пріоритетне.

Можна виділити три види участі громадян у роботі іспанських муніципалітетів:

органічний, що дає право у відповідних муніципальних органах викласти свою думку з окремих питань;
- функціональний, коли громадяни виступають як помічники службовців муніципальних органів;
- кооперативний, що передбачає стимулювання та регулювання місцевою адміністрацією.

Наголошується на залучення простих людей до діяльності муніципалітетів та періодичне інформування громадян про їхню роботу. Таким чином, кожна держава, що розвивається англосаксонським шляхом, має свої характерні особливості, але в цілому вони виділяються активним залученням населення до роботи муніципалітетів, муніципальною діяльністю з більш глибоким автономним характером та відсутністю вираженого підпорядкування місцевих органів влади вищому рівню.

Континентальна модель можна розглянути з прикладу Франції. До сфери місцевого самоврядування в цій державі належать такі поверхи влади, як регіони, департаменти, комуни.

Оскільки Франція завжди славилася традиціями централізму, то ця обставина не могла не позначитися на особливостях муніципального життя. Нижчі організації тут, хоча й меншою мірою, ніж раніше, залежать від вищестоящих.

На процеси демократизації мови у Франції серйозно вплинуло вчення Ж. Ж. Руссо, який відстоював принципи прямої демократії. Руссо вважав, що законодавча владамає здійснюватися лише народом. На його думку, чим краще влаштована держава, тим більше громадяни мають бути стурбовані не так особистими проблемами, як суспільними.

Усі ті цінності, які обстоював Руссо - суверенітет народу, особиста участь громадян у вирішенні суспільних проблем, рівність перед законом та доступ до будь-якої публічної посади виключно залежно від наявних здібностей та чеснот - сприяли формуванню нового соціального мислення його сучасників та знайшли відображення у положеннях Конституції. IV Французька Республіка.

Сучасне місцеве самоврядування у країнах, зазвичай, пов'язують із ідеєю субсидиарности. Суть її у тому, що функції прийняття рішення наскільки можна делегуватися до рівня найбільш наближений до того, що цими рішеннями зачіпається, тобто. якщо місцеві спільноти можуть компетентно вирішувати свої проблеми, вищестоящі органи немає права брати ці рішення він. Чим коротша адміністративна дистанція між органом, який приймає рішення, та сферою дії цього рішення, тим краще, хоча цьому протистоїть бюрократія, яка не бажає віддавати своїх повноважень на місцях. Принцип субсидіарності дотримується і у французькій конституційно-правовій доктрині, яка поклала на державу питання загальнонаціонального значення, зобов'язавши територіальні колективи вирішувати проблеми, пов'язані з їхніми місцевими справами, які безпосередньо зачіпають повсякденні інтереси мешканців конкретної місцевості. Прагнення громадян взяти у свої руки кермо місцевого управління привело до прийняття Закону про права і свободи децентралізованих територіальних колективів 1982 р. Самоврядування у Франції сьогодні здійснюється на рівні департаментів, яких на території країни 95, і на рівні міських та сільських комун, які є низовою адміністративною одиницею. Департаменти та комуни мають статус самоврядних територіальних колективів зі своїми виборними органами – генеральними радами комун. Щодо цих колективів Конституція дотримується принципу «вільного управління», у якому управління місцевими справами довіряється місцевим органам.

У той самий час у кожний департамент призначається представник центральної влади - префект. Він контролює дотримання національних інтересів, забезпечує здійснення в департаменті повноважень центральних державних органів, інформує уряд про політичну ситуацію на довіреній йому території, відповідає за майно, що належить державі, слідкує за виконанням нормативних актів центральної влади. У 80-ті роки минулого століття намітилося, однак, скорочення впливу префектів та ослаблення контролю вищих організацій над нижчими. Тепер їхня опіка суворо регламентується. Розгляд державного устрою Німеччини та розвиток такого цивільного інституту як місцеве самоврядування представляє для нас особливий інтерес, внаслідок того, що, на думку фахівців, у Росії деякі позиції схожі з Німеччиною, а саме:

Проголошення федералізму як основний принцип державного устрою, причому німецька модель багато в чому стала прообразом конституційної концепції сучасного російського федералізму;
- континентальна система права, до якої належить Німеччина, найближча до російської правової системи;
- німецькі та російські муніципальні системи мають низку загальних історичних коренів: запровадження і подальший розвиток земського і муніципального самоврядування Росії у середині ХІХ століття здійснювалася за образом прусських реформ барона фон Штейна.

Тут самоврядування розвивається у руслі континентальної моделі та існує лише на рівні громад та його об'єднань, називаючись комунальним самоврядуванням. Характерною рисою німецької концепції самоврядування є ідея «партиципації», тобто. залучення максимально широкого кола громадян до вирішення громадських адміністративних завдань. Ця ідея була закладена в початку XIXстоліття бароном фон Штейном і знайшла практичне втілення у проголошених ним реформах.

У сучасній німецькій літературі утвердилися дві основні концепції комунального самоврядування: демократично – парламентська та адміністративна (державна).

В рамках демократично-парламентської концепції комунальне самоврядування визначається як громадянське самоврядування, щодо незалежна громадська влада, що існує паралельно із державною. Адміністративне (державне) управління розглядає комунальне самоврядування, як опосередковане управління, тобто. здійснення державною владою своїх завдань через органи комунального самоврядування. Проте демократично - парламентарний напрямок набуває все більшого поширення в німецькій юридичній та політичній літературі. Диференціація між безпосереднім та опосередкованим державним управлінням, куди належать і органи місцевого самоврядування, є важливим структурним принципом системи управління ФРН. Право місцевого самоврядування закріплено у Федеральній Конституції 1949 і конституціях окремих земель. "У структурі місцевого самоврядування переважає концепція сильної виконавчої влади". На відміну від інших держав, які пережили авторитарні та тоталітарні режими (Іспанія, Португалія, Росія, Румунія тощо) до Основного закону цієї держави не були включені інститути безпосередньої демократії, але право на місцеве самоврядування знайшло своє закріплення в Конституції.

З метою здійснення нагляду, за виконанням федеральних законів уповноважені уряди направляються у верховні землі, а й у нижчі органи влади. Мета запровадження цієї норми - нагляд над виконанням правничий та порушення його. Запроваджений механізм відповідальності за виконання законодавства сприяє повноцінному функціонуванню цивільних інститутів, зокрема місцевого самоврядування.

Якщо порівняти японське та російське місцеве самоврядування, то стійка перевага континентальної моделі проявляється у насадженні «сильних» губернаторів і мерів. Самостійне фінансування джерел муніципалітетів забезпечує лише 30% їх витрат, а решта покривається різними видами трансфертів. У фінансовому плані досвід Японії цікавий тим, що депресивні (слабкі) райони ефективно підтримуються політикою дотування, а кредитуванням під цільові програми. Причому кредит надається над вигляді грошей, а доходних джерел, що заохочує утриманства, а пробуджує інтерес та ініціативу. Місцеве самоврядування у Скандинавських країнах має давні традиції. У зв'язку з тим, що в цих державах сильні традиції самоорганізації, насамперед у сфері управління справами церковних громад, то й для створення територіальних одиниць місцевого самоврядування використано церковне адміністративне поділ країн на приходи.

Так, у Фінляндії місцеве самоврядування стало набувати найсучасніших форм у XIX столітті, коли вирішення питань, пов'язаних з освітою та охороною здоров'я, стало компетенцією громад. Місцеве самоврядування у Скандинавських країнах засноване на муніципалітетах універсального типу, які виконують широке коло функцій та є органами соціального забезпечення населення. Для місцевих органів влади характерна особлива політизованість. Майже всі державні радники є членами політичних партій, і кожній партії надається місце у всіх виборних муніципальних органах. «Хоча політики можуть погано розумітися на професійних та технічних питаннях, у них є і сильна сторона: вони здатні виступати як експерти з координації всіх конфліктних інтересів у місцевій громаді, включаючи конфлікти між експертами». Порівняно з місцевими службами центральних органів, місцеве самоврядування цінується тому, що воно:

Збільшує кількість права і свободи у суспільстві;
- посилює можливість громадян брати участь у місцевих справах;
- Сприяє ефективності управління.

Унікальним є факт існування однієї громади в Данії. У самому центрі Копенгагена розташоване вільне місто Християнія. Рада громади вирішує тут усі важливі питання. У місті немає поліції та дозволені легкі наркотики, з продажу яких офіційно сплачується податок. Народна партія Данії робить спроби закрити Християнію на підставі того, що злочинці у цьому місті почуваються вільно. Проте місцева спільнота вже не раз відстоювала право на існування громади, вживаючи навіть таких заходів, як устрій барикад.

Засідання муніципальних рад у Скандинавських країнах проходять відкрито, що сприяє розвитку громадянської активності та забезпечення громадського контролю за діяльністю місцевих органів влади. З боку держави також здійснюється контроль за діяльністю муніципалітетів. Чимало зі своїх рішень вони зобов'язані представляти на розгляд до регіональних чи урядових органів влади, хоча цей вид контролю не носить «жорсткий» характер. У цілому нині місцеве самоврядування у Скандинавських країнах стає дедалі більше інтегральної частиною загальнодержавної організації з надання послуг. Муніципалітети втратили свою роль автономної місцевої одиниці, що займається виключно власними справами. У той самий час їх значення політичної системі скандинавських країн, безсумнівно, зростає. Як можна простежити, система місцевої організації в зарубіжних державах будується відповідно до адміністративно-територіального поділу, яке в унітарних державах належить до компетенції центральної влади, а у федеративних – найчастіше суб'єктів федерації. Місцеве самоврядування формується, зазвичай, на низовому рівні - місто, район, селище. Основою системи місцевого самоврядування у країнах є місцеві представницькі органи, формовані населенням у результаті вільних виборів.

Термін повноважень представницьких органів місцевого самоврядування може становити один рік (деякі провінції Канади), два роки (Мексика, Болівія), три роки (Швеція, Естонія), чотири роки (Норвегія, Угорщина, Японія), п'ять років (Туреччина, Кіпр) або Шість років (Франція, Бельгія, Люксембург). Вибори до місцевого парламенту Великобританії проходять раз на 3-4 роки за однією з двох схем: або депутатів обирають одночасно, або здійснюється щорічна ротація. Тож якщо жителям округу потрібно обрати трьох депутатів до місцевої ради метрополії (район міста - прим. авт.), то вони можуть обирати одного з трьох щороку. Виходить, що щорічно склад ради змінюється на одну третину, а це дає можливість депутатам із досвідом отримувати приплив «свіжих сил». Довгий час у країні існувала єдина територіально-організаційна система, за якою у графствах вибиралися міські ради та «під ними» районні ради. Однак після реформи 1974 р. у шести графствах з великою кількістю жителів усупереч загальноприйнятій схемі створюються поради метрополій. З одного боку, короткий термін повноважень дозволяє досить жорстко контролювати своїх обранців. З іншого боку, за невеликий термін депутати не встигають увійти в курс справи та освоїти навички муніципальної роботи. Більш тривалий термін роботи місцевих рад кращий також із фінансової та організаційної точки зору.

Роль органів самоврядування в графствах, на які підрозділяється практично вся територія Великої Британії, виконують поради, які обираються населенням або формуються з обраних чиновників органів самоврядування рівня нижче.

Світова практика представляє велику різноманітність організаційних схем, що використовуються на місцевому рівні. Одна з найпоширеніших форм організації місцевої влади «сильна рада – слабкий мер», коли права мера суттєво обмежені. Загальне керівництво, координація та контроль за діяльністю виконавчого апарату здійснюється міською радою. Рада має великі повноваження у сфері управління, у господарських, фінансових питаннях і особливо у питаннях призначення на посади.

Обрання порадою голови виконавчого органу місцевого самоврядування притаманно таких країн, як Австрія, Данія, Франція, Чехія, Іспанія. У Франції муніципальна рада обирає з-поміж своїх членів мера та його заступника терміном на шість років. У Великій Британії теж не населення, а депутати обирають мерів зі своїх лав терміном на 1 рік. Ця практика набула поширення і в Мексиці, а також у деяких державах Африки (Єгипет, Туніс).

У багатьох країнах місцеві ради можуть обирати зі свого складу, що одноосібно здійснює виконавчі функції мера, бургомістра, майора тощо. (Англія, деякі землі Німеччини, Австрія, Данія, Іспанія). Мерів англійських міст обирають не мешканці, а депутати місцевої ради зі своїх лав терміном на один рік. Вибори до місцевого парламенту відбуваються раз на 3-4 роки, потім він оголошує конкурс на посаду виконавчого директора, по-нашому, глави адміністрації. Директор набирає апарат, який координує роботу муніципальних служб.

В інших країнах поради обирають зі свого складу колегіальні виконавчі органи. В Італії це виконавчий комітет ради джунту. У низці німецьких земель - це магістрат, який обирається місцевим представницьким органом зі складу, включаючи бургомистра.

Більшість міст США діє схема «сильний мер - рада». Мер обирається всім населенням та досить незалежний від ради. Він має великі реальні повноваження, до яких входить право призначати та звільняти з посади керівників муніципального апарату, часто без згоди ради. Мер має право також накладати вето, що важко подолати, на рішення ради, він складає проект бюджету і вживає необхідних дій для його виконання. При мері знаходиться штат помічників - професіоналів, який повсякденно контролює роботу керівників муніципальних підрозділів. Така система існує також у деяких провінціях Канади, Японії. У Бельгії, Голландії, Люксембурзі мер (бургомістр) призначається главою держави – монархом – на пропозицію муніципальної ради. Це наголошує на значущості мера не тільки як голови місцевої адміністрації, а й як представника центрального уряду, який відіграє важливу роль у здійсненні контролю над місцевими органами влади.

Система «рада-керуючий» у тому, що рада призначає певний термін професійного чиновника - менеджера. Керівник підбирає осіб на важливі посади в державному апараті, розробляє програму його діяльності, контролює її реалізацію. Мер при цій системі виконує лише представницькі функції. Крім США інститут муніципальних керуючих існує у Канаді, Німеччині, Ірландії, Норвегії, Швеції, Фінляндії.

Незважаючи на різноманітність організаційних форм в американців залишаються проблеми, як у питаннях організації місцевого самоврядування, так і у відносинах між різними органами управління.

Аналітики, зайняті вивченням цієї практики, роблять висновок про необхідність саме невеликих за своїми масштабами органів муніципального управління. У цьому випадку на їхній погляд посадові особи будуть максимально близькими до виборців, і це змусить їх енергійно реагувати на всі пропозиції та висловлювання громадян. У сільській місцевості організація місцевого самоврядування має дещо інші форми. У невеликих за розмірами територіях із малою чисельністю населення представницькі органи влади можуть бути відсутніми. Найважливіші питання життєдіяльності територіального співтовариства вирішуються тут шляхом безпосередньої демократії на загальних зборах, референдумах.

У сільській місцевості функціонують тауни і тауншипи (від англ. «town»- невелике місто). Тауни керуються з урахуванням рішень, прийнятих зборами дорослих жителів чи його представників. На них обирається рада у складі 3-5 осіб, яка є виконавчим комітетом. У деяких сільських комунах Франції, наприклад, функції секретаря мерії, зайнятого неповний робочий день, виконує місцевий вчитель.

Найбільш продуктивно з органами місцевого самоврядування взаємодіють окремі жителі, а об'єднання громадян. Активісти створюють тимчасові групи суто протестного характеру, які виступають проти конкретної акції чи ініціативи влади. У Канаді подібні об'єднання називають «тільки – не – у – моєму – дворі». Такі групи не характеризуються загальнозначущим підходом до проблеми, але є елементом громадянського суспільства, що відображає інтереси та настрої певної частини його мешканців. Прикладом розвиненого самоврядування на місцях є Швеція. Організація життєдіяльності в цій країні перебуває на такому рівні, що у Стокгольмі немає навіть мера, оскільки цього немає потреби. Якщо виникає проблема, то для її вирішення створюється Комітет. Депутати ж вирішують скільки потрібно коштів та виділяють, як правило, необхідну кількість. Гарне фінансування пояснюється лише тим, що у країні високі податки, а більшість місцевого бюджету формується з допомогою оподаткування фізичних осіб. Незважаючи на різні системи організації влади на місцях, вище розглянуті країни характеризуються добре розвиненою економікою та досить високим рівнем життя суспільства, що є визначальною метою та головним критерієм при створенні будь-якої політичної системи. Отже, одним із головних моментів є не стільки вибір моделі державного устрою, скільки те, чи створені необхідні умови та чи вжито всіх заходів для практичної реалізації цієї моделі. Вибрана модель згодом удосконалюється, розширюючи можливості інституту місцевого самоврядування.

Жоден різновид місцевого самоврядування, звісно, ​​не виник на порожньому місці. Можна сказати, що всі вони були породжені соціальними та політичними умовами свого часу. Вибраний порядок управління грунтувався, як правило, на історичних традиціях та уклад життя суспільства, поєднуючи еволюційний підхід з принципами наступності і послідовності. Процес запровадження інновацій спирається на громадянську ініціативу і приймається з урахуванням стереотипів поведінки, що склалися, і існуючих тенденцій у суспільстві. Життєздатність тієї чи іншої моделі державного устрою, включаючи систему місцевого самоврядування, забезпечується механізмом правової доктрини держави, що реально функціонує.

У деяких країнах інституціалізація місцевого самоврядування відбувалася природним шляхом (Великобританія, США), в інших запроваджувалась у директивному порядку згори (Франція, Німеччина). Створена система еволюціонізувалася з розвитком та вдосконаленням демократичних процесів у суспільстві, а також зростанням правової свідомості громадян.

Принцип поділу влади, що лежить в основі державного устрою США, ми розглядаємо як один із основних. На наш погляд, поки що російське громадянське суспільство не сформоване і не структуроване, використання цього принципу на місцевому рівні є обов'язковим (мається на увазі представницька та виконавча гілки влади). З іншого боку, приклад США вимагає враховувати той факт, що автономія місцевого співтовариства повинна становити розумний баланс державної влади на рівні суб'єкти федерації з метою забезпечення рівномірного розподілу політичних сил у суспільстві.

Прагнення російських регіональних лідерів чинити тиск на муніципалітети, не визнаючи їх самостійність, сприяє збереженню традицій централізованого управління та перешкоджає поступальному інституційному розвитку місцевого самоврядування. У зв'язку з цим ідея субсидіарності (Франція та ін.), яка полягає у передачі права прийняття рішень на рівень найбільш наближений до того, що цими рішеннями торкається, нам є дуже актуальною для Росії.

Слід враховувати і той факт, що ефективність та повноцінність функціонування цивільних інститутів, у тому числі місцевого самоврядування, можлива при одночасному побудові правової держави, як це було, наприклад, у Німеччині. Тут інститут уповноважених уряду забезпечує створення і збереження вертикалі влади, а здійснення нагляду над виконанням федерального законодавства. Дотримання правничий та непорушення його гарантує розвиток суспільства обраним шляхом.
Узагальнюючи сказане, можна зробити висновок, що розгляд та облік зарубіжного досвіду розвитку місцевого самоврядування збагачує можливості формування теоретичної бази та власної позиції з даної проблеми, а також створює умови для порівняльного аналізу та адаптації прийнятних для російської дійсності норм.

Зокрема, найважливішим для нас є вивчення технології процесу залучення населення до роботи муніципалітетів, що вирішує проблему громадського контролю за владою. У цьому плані особливий інтерес представляють країни, де встановлена ​​система організації муніципальної влади діє ефективно (Великобританія, Німеччина, Іспанія, Канада, США). Незважаючи на те, що кожна держава спирається на свої базові принципи при побудові системи влади на місцях, активна роль місцевого співтовариства у цьому процесі є досить рельєфною. Так, соціально-політична складова місцевого самоврядування знаходить свій прояв у створенні мережі громадських об'єднань у Великій Британії, у тому, як функціонують тауни та тауншипи в США, в активних діях протестних груп жителів у Канаді, у реалізації на практиці німецької ідеї «партиципації» тощо .д.

Разом з тим, не слід забувати, що історія розвитку кожної держави визначає менталітет її мешканців і тому використання зарубіжного досвіду має бути глибоко продуманим та виваженим. Російська державознавець ХІХ століття А.Д. Градовський попереджає проти сліпого запозичення чи наслідування. Він звертає увагу на той факт, що як би будь-який іноземець не захоплювався прикладами чужих країн, ця ідея переробляється відповідно до умов та темпераменту кожної країни. А. Васильчиков пропонує взяти за правило «не звеличувати безумовно порядки, що миттєво перемогли над іншими або наслідувати їх тому, що вони тріумфують». На необхідність враховувати історичний досвід, традиції держави, світогляд його громадян вказував і Персі Ашлей: «Місцеві установи набагато більші, ніж установи центральні, відображають вплив історичних факторів, економічних та соціальних умов, а також національних традицій. Внаслідок цього жодна установа не може викликати співчуття громадян і дійсно зміцніти, якщо вона свідчить про розрив з минулим, якщо за її створення не беруться до уваги історичні звичаї та народна свідомість. Реформатор може розраховувати успіх лише тоді, як у його діях поєднується рух уперед із наступністю». Отже, для вибору оптимальної моделі розвитку місцевого самоврядування обов'язковим є глибоке та осмислене вивчення насамперед власного історичного досвіду у досліджуваній галузі.

0

Місцеве самоврядування у зарубіжних країнах

КУРСОВА РОБОТА

ЮУрГУ – 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР

Керівник,

/ /

«_____» _______________ р.

студент групи

Нормоконтролер, к.е.н.

/ /

"_____" _______________ 201 р.

Челябінськ 2016

Федеральна державна автономна освітня установа вищої освіти «Південно-Уральський державний університет (національний дослідницький університет)»

Вища школа економіки та управління

Кафедра «Економічна теорія, регіональна економіка, державне та муніципальне управління»»

Спеціальність 38.03.04 «Державне та муніципальне управління»

ЗАВДАННЯ

на курсову роботу студента групи ЗЕУ – 320

Давлетшина Діани Уралівни

1. Тема проекту «Місцеве самоврядування у зарубіжних країнах»
2. Термін здачі студентом закінченої роботи «__» січня 2017р.
3. Вихідні дані до проекту

Статті, наукові праці, монографії, таких авторів, як Баглай М. В., Дархамбаєва А. Д, Леушин М. Є., Меркушова Н. І

1. Перелік питань, що підлягають розробці

1 Теоретичні основи місцевого самоврядування

1.1 Поняття, види та повноваження місцевого самоврядування

1.2 Сучасні моделі місцевого самоврядування у зарубіжних країнах

1.3 Досвід зарубіжних країн щодо організації місцевого самоврядування

1. Дата видачі завдання «20» жовтня 2016 р.

Керівник ____________________________________ М.В. Козина

Завдання прийняв до виконання __________________ Д.У. Давлетшина

КАЛЕНДАРНИЙ ПЛАН

Завідувач кафедри В.С. Антонюк

Керівник проекту М.В. Козина

Студент Д.У. Давлетшина

Давлетшина Д.У. Місцеве самоврядування у країнах. - Челябінськ: ЮУрГУ, ЗЕУ – 320, 37 с., бібліогр. список - 17 наймен.

У курсовій роботі уточнено сутність, види та повноваження місцевого самоврядування; описані сучасні моделі місцевого самоврядування у зарубіжних країнах; розглянуто зарубіжний та вітчизняний досвід організації місцевого самоврядування; виявлено проблеми та розроблено рекомендації щодо вдосконалення організації місцевого самоврядування; узагальнено методичні підходи до оцінки ефективності заходу щодо вдосконалення місцевого самоврядування.

ВСТУП. 6

1 ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ. 7

1.1 Поняття, види та повноваження місцевого самоврядування. 7

1.2 Сучасні моделі місцевого самоврядування у країнах. 11

1.3 Досвід розвинених країн з організації місцевого самоврядування. 15

2.2 Методичні підходи до оцінки ефективності заходи щодо вдосконалення місцевого самоврядування. 27

ВИСНОВОК. 35

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК. 36

ВСТУП

Актуальність цієї теми у тому, що у Російської Федерації однією з основних проблем у сфері взаємовідносин нашого суспільства та влади у час є дефіцит довіри влади до її установам. Довіра населення до роботи владних структур безпосередньо залежить від ефективності місцевого самоврядування. У зарубіжних країнах накопичено значний досвід дії різних моделей місцевого самоврядування. Ці моделі відрізняються по порядку формування органів місцевого самоврядування, предметів ведення місцевого самоврядування, характеру та особливостей взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

Знання та узагальнення зарубіжного досвіду організації місцевого самоврядування об'єктивно допоможе виробити рекомендації щодо підвищення ефективності організації та діяльності місцевого самоврядування в Російській Федерації.

Об'єктом курсової є місцеве самоврядування.

Завдання дослідження:

1. уточнити сутність, види та повноваження місцевого самоврядування;
2. описати сучасні моделі місцевого самоврядування у зарубіжних країнах;
3. розглянути зарубіжний та вітчизняний досвід організації місцевого самоврядування;
4. виявити проблеми та розробити рекомендації щодо вдосконалення організації місцевого самоврядування;
5. узагальнити методичні підходи до оцінки ефективності заходу щодо вдосконалення місцевого самоврядування.

1 ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.

1.1 Поняття, види та повноваження місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування - система організації та діяльності громадян для самостійного (під свою відповідальність) вирішення питань місцевого значення, управління муніципальною власністю, виходячи з інтересів усіх жителів даної території, його історичних, національно-етнічних та інших особливостей на основі конституції та законів цієї держави.

Система правового регулювання місцевого самоврядування обумовлена ​​формою територіально-політичного устрою держави, ступенем централізації та децентралізації у здійсненні функції правотворчості. У федеративних державах склалися три рівні правового регулювання місцевого самоврядування: федеральний; регіональний; муніципальний.

В унітарних державах правове регулювання місцевого самоврядування складає відповідно на двох рівнях: державному; муніципальному.

Формами правового регулювання місцевого самоврядування у країнах служать конституції, закони, підзаконні нормативно-правові акти державні органи виконавчої, судові прецеденти, хартії (статути) муніципальних утворень, адміністративні договори, звичаї і традиції. У конституціях сучасних держав закріплено та гарантовано місцеве самоврядування як одну з основ демократичної системи управління. Воно найповніше дозволяє реалізувати конституційне становище у тому, що єдиним джерелом влади є народ.

Місцеве самоврядування може здійснюватися у різних організаційних формах, проте обов'язковою умовою є наявність представницького органу (громадянська рада, земство, ландрат та інших.), чи виборного посадової особи (бургомістр, мер).

Види організації місцевого самоврядування:

• За кількістю рівнів виборних місцевих органів

• трирівневий, у федераціях - дворівневий, характерний для середніх та великих держав (Італія, Іспанія, Румунія, Німеччина, Франція, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Чехословаччина в 1945-1992 рр.., Польща, Угорщина в 1945-1919) , Греція, Албанія у 1947—1991 рр., НДР у 1949—1990 рр. , Югославія у 1920—1932 рр. та 1945—1963 рр., ДВР у 1920—1922 рр., Україна, Білорусь, Росія);
• дворівневий, у федераціях - однорівневий, характерний для невеликих держав (Данія, Швеція, Норвегія, Ірландія, Великобританія, Нідерланди, Чехословаччина в 1920-1945 рр.., Чехія, Словаччина, Угорщина, Бельгія, Португалія, Австрія, Швейцарія 1945-1990 рр., Естонія в 1920-1933 рр. і 1990-1993 рр., Росія в 1997-2006 рр.);
• однорівневий (Болгарія, Ісландія, Фінляндія, Сербія, Естонія, Латвія, Литва).
• За типом статуту:
• з переважаючими повноваженнями ради, у разі глава виконавчого органу зазвичай обирається радою, рідше населенням, у своїй сам виконавчий орган може бути колегіальним (Італія, Іспанія, Греція, Швеція, Норвегія, Ісландія, Швейцарія, Польща, Чехія, земля Гессен у Німеччині, Сербія, Нідерланди, Бельгія, Росія в 1864—1918 рр. і 1936—1989 рр., Югославія в 1921—1963 рр., НДР у 1949—1990 рр., Румунія в 1945—1990 рр., Угорщина в 19 ., ДВР у 1920-1922 рр., Болгарія в 1945-1990 рр.);
• з переважаючими повноваженнями глави виконавчого органу, у разі голова виконавчого органу обирається населенням і найчастіше є одноначальним (Франція, Румунія, Данія, Німеччина, Австрія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Угорщина, Фінляндія, Болгарія, Хорватія, Великобританія , Ірландія, Естонія, Латвія, Литва, Росія).
• За типом співвідношення з представниками центральної влади:
• призначені представники центральної влади відсутні, які функції виконують виборні органи місцевого самоврядування (Німеччина, Польща, Чехія, Словаччина, Нідерланди, Бельгія, Іспанія, Угорщина, США, Росія 1937—1993 рр., Чехословаччина 1945—1992 гг. у 1949—1990 рр., Румунія у 1945—1990 рр., ДВР у 1920—1922 рр., Болгарія у 1945—1990 рр.);
• представники центральної влади, що призначаються, поєднуються з виборними органами місцевого самоврядування (Італія, Франція, Румунія, Австрія, Данія, Швеція, Норвегія, Великобританія, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Україна, Білорусь, Росія в 1864—1918 рр.);
• Представники центральної влади, що призначаються, замінюють органи місцевого самоврядування на рівнях більших місцевих одиниць (Болгарія, Ісландія, Фінляндія, Сербія, Росія в 1997—2006 рр.)

Основний сенс формування та діяльності місцевого самоврядування полягає в тому, що органи місцевого самоврядування мають набагато краще вирішувати завдання підвищення рівня життя мешканців, ніж державні органи та чиновники під час централізованого управління.

Головні ознаки:

• виборність;
• самостійність у керівництві справами місцевого значення (наявність власного виконавчого апарату, матеріальної бази у вигляді муніципальної власності, права встановлювати та стягувати місцеві податки, видавати нормативні акти).

Повноваження органів місцевого самоврядування зазвичай закріплюються спеціальними законами. У найзагальнішому вигляді можуть встановлюватися у конституціях. У федеративних державах повноваження місцевих органів найчастіше регулюються актами суб'єктів Федерації. В англосаксонських країнах – судовими прецедентами.

Порядок надання повноважень:

• за принципом "позитивного регулювання" діяльності місцевих органів (США, Великобританія) – обсяг повноважень встановлюється шляхом докладного перерахування їхніх прав та обов'язків.
• за принципом "негативного регулювання" (у країнах континентального права) - місцеві органи мають право здійснювати всі дії прямо не заборонені законом.

Класифікація повноважень органів місцевого самоврядування:

• у сфері фінансово-економічних відносин:
  • ухвалення місцевого бюджету,
  • місцеве планування,
  • встановлення місцевих податків та зборів,
  • регулювання діяльності у сфері державного господарства.
• у сфері комунального обслуговування населення:
• розвиток транспорту,
• регулювання дорожнього руху,
• санітарія,
• каналізація,
• очищення вулиць тощо.
• у соціальній сфері:
• будівництво дешевого житла для бідних, шкіл, лікарень,
• організація торгівлі, громадського харчування,
• охорона соціального порядку.

У загальному вигляді у законодавстві країн сучасного світу повноваження місцевих представницьких органів зазвичай поділяють на:

• Обов'язкові (ті, яким надається загальнодержавне значення та які повинні виконуватися в обов'язковому порядку): водопостачання, транспорт, громадська безпека, охорона здоров'я, утримання та прибирання вулиць.
• Факультативні (на свій розсуд, залежно від конкретних фінансових повноважень. Як правило пов'язані із соціальною та культурною сферою): утримання громадських парків, бібліотек, посадка дерев, будівництво будинків для бідних та інвалідів.

Загальна тенденція - скорочення власне комунальних справ та розширення обов'язкових повноважень, тобто. інтеграція місцевих органів у державний механізм, їх пристосування до вирішення насамперед завдань, що мають загальнодержавне значення.

1.2 Сучасні моделі місцевого самоврядування у країнах.

У світі великого поширення набули ті системи місцевого самоврядування, класифікація яких полягає в складанні відносин між місцевим самоврядуванням і центральною владою. Так, поширення набули такі моделі місцевого самоврядування:

• Англосаксонська модель. Її прийнято вважати класичною, і вона характерна для низки сучасних держав: США, Великої Британії, Індії, Канади, Австралії та ін. ) для вирішення місцевих справ і відсутністю представників центральної влади на місцях, що контролюють діяльність місцевих виборних органів. Мери міст за такої системи зазвичай обираються або безпосередньо населенням, або зазначеними порадами, що налічують у великих містах кілька десятків представників.

Особливості даної моделі полягають у ряді характерних ознак, таких як:

• високий рівень автономії різних рівнів влади та чітке визначення компетенції органів кожного рівня;
• відсутність на місцях уповноважених (агентів) органів центральної державної влади;
• виборність низки посадових осіб органів місцевого самоврядування;
• здійснення контролю над діяльністю органів місцевого самоврядування з допомогою непрямих методів чи через суд.
• Континентальні моделі. Вона набула поширення у країнах континентальної Європи (Франції, Італії, Іспанії, Бельгії, Польщі, Болгарії, Туреччини, Монголії), а також у більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки. У низових ланках (громадах, комунах і т.д.) діють лише виборні поради та обрані мери, а у вищих ланках адміністративно-територіальної системи - або як виборні органи місцевого самоврядування, так і призначений з центру чиновник державної адміністрації , або лише вказаний чиновник. Призначуваний представник президента, уряду чи міністерства внутрішніх справ здійснюють на місцях державну владу і водночас контролює законність прийнятих актів органу місцевого самоврядування.

Для цієї моделі місцевого самоврядування характерні такі ознаки:

• високий рівень централізації влади, підпорядкування нижчестоящих органів влади вищим органам;
• з'єднання державного управління та місцевого самоврядування (наприклад, проявляється у призначенні урядом країни посадових осіб до органів місцевого самоврядування, нагляду за їх роботою та поданні звітів);
• повноваження органів місцевого самоврядування визначаються на підставі негативного принципу правового регулювання (принцип «дозволено все те, що прямо не заборонено»);
• наявність спеціальної особи, яка здійснює державний контрольза діяльністю органів місцевого самоврядування;
• у низці штучно створених територіальних одиниць, які є географічними об'єктами, органи місцевого самоврядування можуть бути відсутніми.
• Іберійська модель керування. Вона діє у Бразилії, Португалії, Мексиці та інших іспаномовних країнах Латинської Америки. Для даної моделі характерне своєрідне переплетення елементів державного управління та місцевого самоврядування, в рамках якого можна говорити про відоме поєднання тих та інших та переважання ролі перших. В умовах даної системи місцевого самоврядування та управління населення всіх адміністративно-територіальних одиниць обирає раду та головну посадову особу даної адміністративно-територіальної одиниці (алькада, мера, префекта, регідора та ін.). Іноді така посадовець обирається порадою. Обраний стає головою ради і одночасно затверджується органами державної влади як представник державної влади у цій адміністративно-територіальній одиниці. Мер громади також затверджується як такий представник. Він має право контролю над діяльністю ради. Затверджений голова ради зосереджує у руках значні повноваження, діючи як як виконавчий орган ради, а й як представник держави.
• Радянська модель місцевого самоврядування. Вона в корені відрізняється від інших насамперед тим, що вона, по суті, заперечує місцеве самоврядування, а управління місцевими справами покладає на органи державної влади на місцях, хоча вони також можуть обиратися місцевим населенням, як і органи місцевого самоврядування. І збори народних представників, і місцеві народні уряди виступають не як орган місцевого самоврядування, а як органи держави, хоча вони і обираються і призначення державних чиновників з центру на місця не проводиться. Вони входять у ієрархічну систему державних органів із суворим підпорядкуванням нижчестоящих органів вищим. Беззастережне визнання та проведення в життя принципу керівної та спрямовуючої ролі комуністичної партії також не залишає можливості для розвитку системи самостійного місцевого самоврядування. Ця модель ще діє у деяких зарубіжних країнах (Китай, Куба, КНДР).

Характерними ознаками цієї моделі є:

• заперечення принципу поділу влади та проголошення повновладдя представницьких органів влади на відповідному територіальному рівні;
• виконавчі органи є органами подвійного підпорядкування - вищому виконавчому органу та відповідній Раді;
• Справжня влада належить партійним організаціям, а вибори передбачають обрання однієї з кількох кандидатів, запропонованих правлячої партійної організацією.

Існування різних моделей місцевого самоврядування не суперечить сутності місцевого самоврядування, закріпленого у Європейській хартії місцевого самоврядування. Незважаючи на різноманітність місцевих питань та проблем, які призначено вирішувати на місцях, головна суть, закріплена в Хартії це відокремленість місцевого самоврядування та децентралізація влади. Таким чином, важлива особливість місцевого самоврядування, відповідно до положень Хартії, полягає у праві та спроможності місцевих територіальних громад самостійно контролювати та керувати значною частиною громадських справ.

1.3 Досвід розвинених країн з організації місцевого самоврядування.

Наявність ефективного місцевого самоврядування потрібна для нормального функціонування будь-якої демократичної держави.

Організація місцевого самоврядування США.

Широко визнано, що організація місцевого самоврядування належить до базисних елементів усієї інфраструктури американської демократії. Історично свобода, демократія, самоуправління були засадами політичного життя країни.

У США графства виступають адміністративно-територіальними підрозділами всіх штатів, крім Коннектикуту і Ро-Айленда, і служать головним чином для управління позаміською територією. Переважна більшість інших місцевих одиниць управління розташовано на території графств. Графства - штучні освіти, які створювалися на вирішення двох основних завдань: надання сприяння штатам у виконанні ними таких функцій, як відправлення правосуддя і проведення виборів; надання послуг сільським жителям, включаючи будівництво сільських доріг і підтримання порядку.

До складу графств входять державні корпорації (сі-ті, бороу, віліджі та тауни). Виняток становлять 39 міст, виділених із графств. Їх муніципалітети здійснюють функції, властиві муніципальним корпораціям та графствам.

Наступна велика ланка місцевих одиниць управління - тауншипи та прирівняні до них тауни - існує в 20 штатах. У штаті Мен ці підрозділи називаються плантаціями, у Нью-Гемпширі - містечками (location). У цьому ланці створюються органи загальної компетенції, т. е. повноваження здійснювати безліч функцій.

Особливу категорію одиниць місцевого управління складають шкільні та спеціальні округи. У США налічується 14 721 шкільний округ та 29 532 спеціальні округи. Вони створюються органи спеціальної компетенції до виконання певних функций. За цією ознакою виділяється 19 типів основних округів. Найбільш поширені: пожежні, з водопостачання, з охорони ґрунтів, житлового будівництва, дренажні, санітарні, включаючи каналізаційні.

Спеціальні округи створюються для деполітизації тієї чи іншої сфери діяльності, а також для надання населенню тих послуг, які не надають органи місцевого самоврядування. Кордони спеціальних округів часто не збігаються з межами адміністративно-територіальних одиниць і можуть займати найрізноманітнішу площу: від невеликої території до кількох графств. За допомогою спеціальних округів вдається частково подолати жорсткі фінансові обмеження.

У США відсутнє підпорядкування між усіма цими одиницями управління. Разом з тим можна говорити про певне домінування графств у здійсненні деяких муніципальних функцій відповідно до повноважень штатів. Крім того, адміністративно-територіальний пристрій і прив'язана до нього система муніципальних органів все більше втрачають зв'язок з демографічною та економічною структурою їх території, що змінюється в результаті урбанізації, економічних і соціальних змін.

Процес утворення муніципалітетів (інкорпорація) у більшості штатів проходить дуже просто:

1. Повинна бути дотримана вимога до мінімальної чисельності населення (у різних штатах від 70 до 300 осіб);
2. Повинна бути складена петиція від жителів із проханням про
   інкорпорування, що містить вказівку меж та чисельності населення передбачуваного муніципалітету;
3. Під петицією потрібно зібрати підписи 20-25% жителів,
   які мають виборче право;
4. Необхідно провести загальне голосування поселення з питання інкорпорації.

Муніципалітет утворюється, якщо за це висловилася більшість голосуючих. Якщо при голосуванні ця пропозиція не пройшла, то наступна спроба інкорпорування допускається лише через певний час.

У функціонування місцевого управління регулюється виключно штатами. Тому місцеві органи управління створюються відповідно до законів штатів та їх повноваження виходять від штатів. Уряди штатів без погодження з федеральним урядом чи урядами інших штатів визначають юридичний статус, територіальні кордони, організаційні форми та повноваження місцевих органів. Таким чином, у США відсутні єдині для всієї країни принципи адміністративно-територіального поділу, організації та функціонування місцевих органів. Звідси надзвичайна різноманітність організаційних форм місцевого самоврядування, їх адекватність місцевим умовам.

Положення, що регулюють діяльність місцевого управління, містяться у конституціях всіх суб'єктів федерації. Ступінь врегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах аж ніяк не однакова, внаслідок чого виділяються дві основні групи таких положень.

• Конституції, що містять невелику кількість норм, що належать до місцевих органів (Алабама, Міссісіпі та ін.).
• Конституції, що характеризуються докладним врегулюванням управління. Поряд із закріпленням основних принципів діяльності місцевих органів щодо конституційного регулювання штатів включаються і норми, що регламентують внутрішню організацію муніципалітетів (наприклад, Нью-Мексико).

Функції місцевого управління можна розбити на дві великі групи:

• у галузі соціального обслуговування та комунального господарства (організація шкільного навчання, керівництво бібліотеками, громадськими парками, охорона здоров'я, соціальне забезпечення);
• адміністративно-управлінські функції (підтримка
  порядку, забезпечення протипожежної охорони, керівництво юстицією, стягнення податків, проведення виборів, реєстрація актів громадянського стану, контроль за якістю товарів, планування будівництва та міське планування, керівництво державною службою).

Залежно від характеру взаємодії рад графств та адміністративного персоналу використовуються три основні форми управління графствами:

1. "Система мер-рада", яка діє більш ніж у половині всіх самоврядних міст США. При цьому може йтися про «сильного» мера та «слабкого» мера. На обсяг влади мера, його позиції в системі муніципального управління впливають такі фактори, як процедура його обрання (мер або обирається безпосередньо жителями, або муніципальною радою; можливий і інший спосіб обрання мера - мером може стати муніципальний радник, який набрав найбільшу кількість голосів на виборах порада); термін повноважень мера (це може бути і чотири роки, і два роки); право мера накладати вето на рішення ради та ін.
2. "Система рада-менеджер" (або "міський керуючий"). Ця форма управління використовується майже в 40 відсотків випадків. Мер та муніципальна рада наймають професійного чиновника-менеджера (міського керуючого), який керує міською адміністрацією та керує містом як приватним підприємством. Муніципальна радата мер є політичними органами, що визначають загальну політичну лінію.
3. Комісія зустрічається досить рідко, в невеликих містах. Міське управління здійснюється комісією, що складається зазвичай із п'яти членів, які обираються загальним голосуванням. Члени комісії одночасно виконують функції ради та глав основних підрозділів апарату муніципального управління.

Все різноманіття форм і методів адміністративного контролю штатів над органами місцевого самоврядування можна розділити на два типи:

• Прямий. До цього типу контролю американська теорія і практика відносить вимоги про попереднє схвалення штатом дій місцевих органів управління; призначення чи усунення штатом місцевих посадових осіб; видання розпоряджень та указів, обов'язкових для органів місцевого самоврядування; підтримка різних стандартів шляхом здійснення штатом ін-спекцій; тимчасова заміна місцевої адміністрації штатним агентом; передача функцій місцевого управління адміністрації штату.
• Непрямий адміністративний контроль включає наступне: надання місцевим органам консультацій та інформації; вимога адміністративних агентств, штатів до місцевих органів управління надавати їм доповіді з різних питань; перегляд рішень місцевих органів управління; надання місцевому управлінню цільової субсидії з боку штату на умовах суворого дотримання певних вимог і стандартів.

Судовий контроль штатів над місцевим управлінням здійснюється шляхом винесення судами штатів або місцевими судами (вони входять до судової системи штатів) наступних основних рішень: судового наказу посадовій особі органу місцевого управління про виконання вимог позивача; судової заборони рішення чи іншого незаконної діїмісцевих органів та їх посадових осіб.

Організація місцевого самоврядування у Німеччині.

На формування системи місцевого самоврядування в Німеччині вплинув довгостроковий період існування державної роздробленості, а також реформи, що проводилися неодноразово та поступово.

Система місцевого самоврядування включає представницькі і виконавчі органи. Мінімальна чисельність громади, де може обиратися представницький орган – 200 осіб. Чисельність радників, що обираються, може бути від 8 до 80 осіб залежно від масштабу території та чисельності населення. Право обирати з 18 років, а бути обраним – найчастіше з 21 року.

Особливістю німецької системи є наявність чотирьох моделей виконавчих органів:

1. Неправильний магістрат. Ця модель діє у землі Гессен, у містах землі Шлезвіг-Гольштейн, у деяких містах Рейнланд-Пфальца та у Бременхафені (окрузі Бремена). Вона використовується насамперед у міських поселеннях. Рада, що обирається шляхом загального голосування, обирає зі свого складу голови ради. Голова ради головує на засіданнях, готує порядок денний. Одночасно рада призначає шляхом голосування колегіальний виконавчий орган – Магістрат – з-поміж професійних управлінців. У землі Гессен член магістрату не може бути членом поради; в інших землях, навпаки, магістрат обирається зі складу ради. Магістрат призначається на період від 6 до 12 років у різних громадах. Магістрат є колегіальним органом виконавчої влади: він представляє громаду у відносинах із громадянами, іншими органами влади, в суді, готує та виконує рішення ради (у тому числі бюджет), керує адміністрацією громади. Усі рішення магістрату ухвалюються шляхом голосування. Рада призначає (як правило, за поданням членів магістрату) бургомістра, який очолює магістрат. Однак його роль порівняно невелика: він головує на засіданнях магістрату, представляє магістрат у раді, має право вирішального голосу у магістраті (при рівній кількості голосів). Він є начальником для членів магістрату. Нарешті, рада може розподілити між членами магістрату сфери діяльності, доручивши кожному індивідуальну ділянку роботи, яка відповідає компетенціям громади та структурі адміністративних служб; Бурмістр також може розподілити сфери діяльності між членами магістрату, але не має права втручатися в розподіл, зроблений порадою.

Усередині цієї системи існує послідовний контроль за законністю прийнятих рішень: магістрат може опротестувати та відмовитися виконувати протиправне рішення ради; бургомістр може опротестувати протиправне рішення магістрату, причому останньою інстанцією у суперечці є рада.

1. Північно-німецька рада. Ця модель діє у землях Північний Рейн-Вестфалія та Нижня Саксонія. Основні її риси копіюють англійську систему організації місцевої влади.

Рада громади обирає зі свого складу бургомістра чи обер-бургомістра. Бургомістр головує на засіданнях громади та виконує представницькі функції. Одночасно рада призначає – на строк від 6 до 12 років – професійного управлінця на посаду директора громади (Gemeinedirektor) або міського директора (Stadtdirektor). У великих містах рада призначає також помічників директора, якими може закріпити певні сфери діяльності; є ієрархічними підлеглими директора. Директор громади одноосібно керує адміністрацією, готує та виконує рішення ради.

Тут також існує строга система контролю за законністю прийнятих рішень: рада має право опротестувати та скасувати рішення директора (крім делегованих йому державних повноважень), бургомістр має право як опротестувати рішення директора (зі зверненням до ради), так і опротестувати рішення ради (з відкладним вето) ). Зрештою, директор громади може опротестувати незаконне рішенняпоради.

1. Бургомістр. Ця модель організації місцевого самоврядування поширена у землях Рейнланд-Пфальц, Саар та у сільських громадах Шлезвіг-Гольштейна. Рада обирає зі свого складу бургомістра (обер-бургомістра), який одночасно є головою ради та головою виконавчої влади громади. Паралельно рада призначає у складі професійних управлінців і з складу управу, куди входить і бургомистр. Завданням управи є підготовка рішень ради, керівництво – під керівництвом бургомістра – общинною адміністрацією. Бургомістр і рада можуть опротестовувати рішення один одного, причому бургомістр має право відкладного вето.
2. Південно-німецька рада. Модель, прийнята в Баварії, Саксонії, Баден-Вюртемберзі та більшості земель колишньої НДР. Бургомістр – голова адміністрації та голова общинної ради. Загалом тут повторюються характеристики бургомістерської моделі, але бургомістр (обербургомістр) обирається населенням шляхом прямих загальних виборів.

Як правило, застосовується мажоритарна системау два тури, з порогом для участі у другому турі. Бургомістр також поєднує функції голови виконавчої влади та голови ради; він і представляє громаду. Рада також формує – частково зі свого складу, частково з чиновників – управу або інший колегіальний орган за участю бургомістра, що підпорядковується йому у питаннях виконавчої діяльності та бере участь у підготовці рішень ради.

З урахуванням типу місцевої адміністрації та характеру її взаємовідносин із представницьким органом формуються моделі місцевого самоврядування:

1. Обер – бургомістр рада – аналог моделі «Сильна мер-рада».
2. Рада магістрат – бургомістр на 6 років, а представницький орган – на 4 роки. У колегії магістрату працюють радники, які провадять свою діяльність на громадських засадах.
3. Рада – общинний директор – комітет з управління здійснює контроль за діяльність общинного директора. Він функціонує як колегіальний орган.
4. Збори жителів громади – бургомістр. Збори жителів виконує функції представницького органу, а виконавчо-розпорядчі функції покладено на бургомістра, який обирається населенням.

Таким чином, аналіз теорії та практики діяльності місцевого самоврядування у зарубіжних країнах розкриває деякі можливості для рецепції з урахуванням національних правових традицій. Більшість демократичних держав зберігають за місцевим самоврядуванням автономію. У виняткових випадках виявлено відносну автономію, при якій керівною ланкою органу місцевого самоврядування є посадова особа, яка виконує виконавчі функції на даній адміністративно-територіальній території.

Аналіз зарубіжного досвіду також виявив тенденції безперервного процесу вдосконалення інституту місцевого самоврядування, що у правових реформах, закріпили демократичні принципи управління. Ацент реформування у країнах ставиться не так на субординації та узгодженості функцій центральних і місцевих органів влади, але в координації — узгодженості функцій компонентів політичної системи всього суспільства.

У багатьох суб'єктах федерації місцеве самоврядування стає формальним органом влади, що мало виражає інтереси мешканців його території громадян.

Ось деякі проблеми, що стали на шляху реалізації ФЗ про місцеве самоврядування:

1. Географічні відмінності регіонів зумовлюють їх розбіжності у економічних можливостях.
2. Відмінності у практиці міжбюджетних відносин і передачі повноважень.
3. Вертикаль влади від голови суб'єкта федерації і вниз до голів районів, міських округів та голів поселень йде за принципом начальник-підлеглий. Фінансова та функціональна залежність органів місцевого самоврядування у виконанні переданих ним повноважень призвела до практичного одержавлення місцевого самоврядування. Фактично, адміністрації МСУ стали територіальними адміністраціями суб'єкта федерації.
4. Існує обмежений набір питань, які можуть вирішити місцеве самоврядування без вищої вертикалі влади.
5. Податкова автономія органів місцевого самоврядування дуже обмежена, і основну, переважну частину коштів, муніципалітети отримують як фінансової цільової допомоги від вищих бюджетних организаций.
6. Муніципалітети стали відповідальними за питання, які мають вирішуватися на федеральному державному рівні, це: освіта, медицина, пожежна охорона та ін. При цьому муніципалітети не мають для вирішення цих державних питаньзасобами та не мають юридичного права самостійно приймати рішення.

1. Поєднання вектора інтересів усіх рівнів керування. Чинна у Росії модель влади роз'єднує інтереси різних рівнів управління. Пов'язано це з тим, що податки поділені на федеральні, регіональні та місцеві. Причому, що вищий рівень управління, то надійніше джерела податкових надходжень. За поселеннями ж закріплені податки з малим потенціалом зборів. Внаслідок цього ігнорується принцип демократизації міжбюджетних відносин, без чого неможлива децентралізація управління.
   Підвищенню ефективності міжбюджетних відносин сприятиме об'єднання податкових інтересів усіх рівнів влади. Подібне поєднання вектора інтересів призведе до того, що вищі органи влади будуть зацікавлені в успіху нижчих і навпаки. У результаті це посилить систему влади в країні, без чого неможливий розвиток демократії в Росії.
2. Демократизація міжбюджетних відносин.
3. Вдосконалення податкової системи. Податкова система має бути ліберальною, що стимулює розвиток, простою, зрозумілою, прозорою та стабільною. Реалізація цього заходу дозволить підвищити прозорість економіки, якість бізнес-планування на підприємствах, а також ефективність державних програм розвитку економіки.
4. Удосконалення структури органів місцевого самоврядування. Структура органів місцевого самоврядування на районному рівні складна, що заважає ефективній діяльності їхніх працівників.
5. Концентрація функцій місцевої влади у межах одного міністерства.
6. Створення вертикалі місцевого самоврядування.
   Досвід розвинених країн показує доцільність створення Росії вертикалі місцевого самоврядування, що охоплює всі рівні управління.

Передбачувані підсумки заходів щодо вдосконалення місцевого самоврядування у Росії:

• Раціональний розподіл повноважень та відповідальності за рівнями влади
• Об'єднання інтересів рівнів управління та посилення системи влади в країні
• Підвищення активності та ефективності роботи органів влади
• Реалізація потенціалу органів місцевого самоврядування та населення
• Формування громадянського суспільства
• Активний розвиток територій
• Зростання прозорості економіки, зниження корупції
• Зниження соціальної напруги
• Зростання бюджетів усіх рівнів управління
• Підвищення ефективності державних програм розвитку економіки

2.2 Методичні підходи до оцінки ефективності заходи щодо вдосконалення місцевого самоврядування.

p align="justify"> Актуальною сучасною проблемою для органів муніципального самоврядування є оцінка її ефективності. На законодавчому рівні діяльність із оцінці ефективності органів муніципального самоврядування регламентується, передусім, такими документами:

1. Указ Президента РФ від 28 квітня 2008р. № 607 «Про оцінку ефективності органів місцевого самоврядування міських округів та муніципальних районів». Він визначає необхідність для глав адміністрацій щорічно до 1 травня року, наступного за звітним, проводити оцінку діяльності за 32 показниками з наданням звітів до вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, у межах якого розташований міський округ або муніципальний район;
2. Розпорядження Уряду РФ від 11.09.2008 № 1313-р, з метою реалізації указу Президента РФ від 28 квітня 2008р. № 607 (містить методику моніторингу ефективності діяльності органів місцевого самоврядування міських округів та муніципальних районів) Він доповнює пропонований перелік показників за рахунок наступного: розширено коло показників, що характеризують, наприклад, розвиток малого та середнього підприємництва; визначено нові групи показників, наприклад, у галузі енергетичної ефективності та інвестиційної привабливості територій.

Для оцінки ефективності, згідно з розглянутими документами, застосовуються кількісні показники (наприклад, кількість муніципальних загальноосвітніх установ, у тому числі у міській та сільській місцевості) та відносні показники, що наводяться в розрахунку на одного жителя або розраховуються як відсоток від встановленого обсягу чи кількості (наприклад , обсяг інвестицій у основний капітал для одного жителя).

Крім законодавчо затвердженої методики, розглянутої вище, існують також методики, розроблені бізнес-спільнотою та громадськими організаціями, які також можуть бути застосовні до оцінки ефективності заходу щодо вдосконалення місцевого самоврядування:

1. Оцінка конкурентоспроможності регіону (є кілька варіантів даної оцінки, які розроблені Всесвітнім економічним форумом, агентствами «АК&М» та «Експерт РА») Методика оцінки будується на аналізі комплексу параметрів, що впливають на продуктивність регіональної економіки та економічний розвиток регіону;
2. Оцінка інвестиційної привабливості регіону («Експерт РА»). Взаємопов'язана оцінка двох основних складових інвестиційного клімату: ризику (умов для інвестора) та потенціалу (можливостей для інвестора, що надаються територією);
3. Рейтинг суб'єктів з індексу розвитку людського потенціалу (ООН). Методологія ІРПП базується на твердженні, що основним критерієм оцінки якості життя в країні та регіоні, яке безпосередньо залежить від ефективності державної політики, є розвиток людини через розширення можливостей вибору завдяки зростанню тривалості життя, освіти та доходу;
4. Рейтинг соціально-економічного розвитку державних утворень («РІА Рейтинг»). Ступінь задоволеності жителів районів якістю муніципальних послуг (житлово-комунальних, медичних, освітніх та споживчих), що оцінюються на основі результатів регулярно проведених соціологічних опитувань населення.

Також існують дослідження, у яких автори намагаються обґрунтувати необхідність розгляду ефективності з погляду укрупнених стільникових. Наприклад, пропонується ефективність розглядати з позиції трьох вимірних складових:

1. Технічні. Визначається ступенем досягнення поставленої мети діяльності з урахуванням суспільних інтересів. Вона відбиває відповідність державного управління вимогам довкілля з урахуванням впливу, який він на стан суспільства, і пов'язана кількісними і якісними показниками, важливими характеристиками яких є їх оперативність і регулярность.
2. Економічній. Визначається як відношення вартості обсягів наданих послуг до вартості залучених для цього ресурсів. Вона відбиває внутрішній стан справ у системі державного управління, її власну діяльність.
3. Соціальна ефективність.

При оцінці ефективності діяльності органів муніципального самоврядування важливо враховувати зовнішні «непрямі» результати, такі як підвищення якості життя громадян, показники смертності, народжуваності, реальних доходів населення, нормального розвитку об'єктів управління (комерційних та некомерційних організацій), морально-ідеологічний вплив управлінської діяльності на "зовнішнє" середовище, на об'єкт управління. Оцінку «непрямих» результатів доцільно проводити за критеріями технічної ефективності. Технічна ефективність пов'язана з кінцевим результатом - просуванням до бажаних цілей - і визначається ступенем досягнення цілей діяльності держслужбовця у співвідношенні із витраченими на їхнє досягнення ресурсами.

Отже, в оцінці економічної ефективності враховується «внутрішні чинники», власна діяльність держслужбовця, тоді як в оцінці технічної ефективності аналізується відповідність цієї діяльності вимогам довкілля з урахуванням впливу, яке діяльність держслужбовця надає об'єкт управління. Широке розуміння технічної ефективності практично збігається з третім видом ефективності, що нерідко виділяється у науковій літературі - соціальною ефективністю.

Оцінка ефективності щодо вдосконалення місцевого самоврядування на основі наступних методів:

1. Оцінка ступеня досягнення основних цілей муніципального управління. Ефективність системи муніципального управління за цим методом розраховується за формулою:

Е ц = К ув x К уж x К унпч

Е ц - Узагальнений коефіцієнт досягнення цілей системи муніципального управління.

К ув - коефіцієнт рівня виживання населення відповідного муніципального освіти. Характеризує умови виживання, що склалися внаслідок діяльності органів муніципальної влади, що діють біля муніципального освіти.

До того ж - коефіцієнт рівня життя населення на відповідній території.

К унпч - коефіцієнт рівня порушень прав людини у відповідному муніципальному освіті за певний період.

1. Метод співвідношення потребної, результативної та витратної ефективності. Ставлення досягнутих результатів до поставленої мети (цільова ефективність) та ставлення ресурсів до цих результатів (витратна та ресурсна ефективність) вичерпують ефективність управління. Тим не менш, недостатньо розрізняти ефективність результативну (доцільну) та економічну (витратну). Необхідний ще й аналіз обґрунтованості самих цілей діяльності, тобто ефективності муніципальної діяльності з точки зору відповідності її цілей нормативним ідеалам та ціннісним нормам, що приймаються місцевим співтовариством на певному етапі його розвитку, ця ефективність названа потребною.
2. Метод оцінки ефективності системи муніципального управління на основі оцінки ефективності управління в кожній підсистемі, що в неї входить. Завдання зводиться до вирішення приватних завдань оцінки ефективності системи управління в окремих сферах муніципальної діяльності та виведення сукупної оцінки на основі рейтингових значень важливості окремих сфер. Рейтингові значення у разі можуть бути визначені експертно, з ступеня гостроти окремих проблем у конкретному муніципальному освіті й у певний період.

Також виділяють індикативний та критеріальний підходи до оцінки ефективності системи. регіонального управління, Засновані в основному на оцінці керованої підсистеми системи управління. Найбільш використовуваним є нині індикативний підхід до оцінки ефективності системи регіонального управління, який заснований на зіставленні реальних показників рівня розвитку регіону з цільовими індикаторами, що задаються спочатку на момент планування відповідно до головної мети розвитку території.

Іншим підходом до оцінки ефективності системи регіонального управління, що використовується в даний час, є критеріальний підхід. Як основні показники оцінки ефективності механізму державного управління регіональною економікою рекомендую такі групи критеріїв: показники кінцевого ефекту, показники проміжного результату, показники робочих процесів, показники витрачених ресурсів, рівень ефективного використання ресурсного потенціалу регіону при досягненні певного стану соціально-економічного розвитку регіону.

Індикативний і критеріальний підходи до оцінки ефективності системи регіонального управління базуються на оцінці непрямого впливу підсистеми, що управляє, на керовану підсистему, і не враховують ефективність самої управляючої.

Також вони визначають, що у дослідженнях ефективності державного управління, державної бюрократії та інститутів держави можна виділити кілька теоретико-методологічних підходів, що пов'язують ефективність із певними факторами, а саме:

1. Підхід, що базується на концепції лідерства. Представники цього напряму пов'язують ефективність організації з лідерськими навичками, стилем управління, індивідуальними характеристиками та якостями керівників органів влади, системами підбору, оцінки виконання завдань, мотивацією та професійним розвитком державних службовців.
2. Підхід, який розвиває теорію веберовської раціональної бюрократії. З позиції даного підходу увага акцентується на ієрархічній структурі, функціональній спеціалізації, наявності чітких принципів регламентації професійної діяльності державних службовців, які розглядаються як передумови для ефективної діяльності владних структур.
3. Підхід до ефективності діяльності, пов'язаний з теорією життєвих циклів, полягає у розгляді ефективності державного управління у взаємозв'язку з оцінкою впливу коаліцій або груп впливу, що постійно і циклічно формуються в органах влади. Характер прийняття рішень у бюрократичних структурах та його ефективність розглядаються у тих життєвих циклів розвитку організації.
4. У рамках концепції професіоналізму ефективна діяльність ставиться у пряму залежність від професіоналізації органів державної влади, наявності кар'єрних (професійних) чиновників, від рівня їхнього професіоналізму та компетентності.
5. Економічний підхід, який пов'язує підвищення ефективності діяльності органів державної влади з наявністю механізму конкуренції серед відомств, системою впровадження інновацій, а також політичною та соціальною підзвітністю державних органів, насамперед перед платниками податків.
6. Екологічний підхід, у межах якого підкреслюється, що результати діяльності бюрократії залежить від характеру довкілля (екології організації) і спроможності органів структурі державної влади керувати змінами та інноваціями з адаптації до цих змін.
7. Підхід, що базується на концепції управління якістю. У рамках цього підходу основна увага наголошується на створенні в органах державної влади системи постійного вдосконалення процесів та державних послуг; залученні до цієї діяльності державних службовців, максимально використовуючи їх творчий потенціал та організуючи їх групову роботу. Управління якістю засноване на взаємозв'язку потенціалу органів державної влади та результатів діяльності при постійному співвіднесенні зі стратегічними цілями та залученні службовців до процесів якості, їх навчання, збільшення їх компетентності та мотивації.

Таким чином, з одного боку, необхідність оцінки ефективності муніципального управління не викликає сумнівів; з іншого боку, що існують нині теоретичні, методичні і практичні розробки у цій галузі дуже різноманітні, що відбиває складність досліджуваного явища під управлінням. Загалом всім перелічених підходів характерне визначення певної системи показників і індикаторів і правил їх агрегування.

ВИСНОВОК

У ході роботи було розглянуто місцеве самоврядування у зарубіжних країнах. Було показано, що місцеві управління є складним механізмом, який, будучи певною мірою автономним (що виражається у виборності місцевих представницьких органів, наявності у них свого виконавчого апарату, інституті муніципальної власності тощо), функціонує зрештою під контролем центральної влади й у значною мірою - інтегрований у державний механізм, виконуючи багато функцій, мають загальнонаціональне значення, кількість яких збільшується з розширенням соціальних функцій сучасної держави.

У централізації влади хоч і є свої негативні риси, але яка забезпечує єдине управління, вільне від місцевих політичних суперечок і запобігає зловживанню владою. Крім того, інколи централізація влади дозволяє краще координувати діяльність місцевих служб.

Правовою основою організації самоврядування у зарубіжних країнах є відповідні положення конституцій, національних законів про місцевому управлінніта самоврядуванні, у федеративних державах - також закони штатів, земель, інших суб'єктів федерації. Важливу правову основусамоврядування всім країн Європи становить Європейська Хартія місцевого самоврядування.

Щодо Росії, досвід вирішення проблем місцевої організації влади повинен запозичуватися з певною часткою умовності та відповідати реальній дійсності, повсякденній практиці.

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК доступний у повній версії роботи

Завантажити: У вас немає доступу до завантаження файлів з нашого сервера.

АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ ПОЛІТИЧНОЇ НАУКИ

ШЛЯХИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇНАХ

Х. Волльманн*

Інститут соціальних наук Гумбольдський університет вул. Унтер ден Лінден, 6, Берлін, ФРН, 10099

У статті надається короткий огляд концепцій та шляхів реформування систем місцевого самоврядування (МСУ) у європейських країнах. Особлива увага приділяється розгляду німецького досвіду реформування МСУ, який, як очікується, можливо врахований розробки концепції розвитку МСУ у Росії.

Ключові слова: МСУ, Німеччина, ЄС.

Історично так склалося, що становище муніципалітетів (міст і поселень) визначається кожної країни, насамперед, конституціями і законами. У федеральної Німеччини рішення про правове регулювання МСУ практично повністю перебувають у віданні земель (суб'єктів Федерації).

З розвитком Європейського Союзу (далі – ЄС) та загальноєвропейської інтеграції все більший вплив на компетенцію муніципалітетів (міст та громад) у державах – членах ЄС надають загальноєвропейські норми. У Лісабонському договорі, який набув чинності 1 грудня 2009 р., ЄС вперше в європейському праві відкрито визнало МСУ та закріпило у протоколі до цього договору досить «широкий розсуд» (широку самостійність) муніципалітетів при прийнятті рішень.

Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята в 1985 р. Радою Європи, була згодом ратифікована всіма європейськими країнами, які тим самим взяли на себе зобов'язання втілювати у своєму законодавстві основні засади Хартії.

* Переклад з німецької мови та редагування статті виконано Д. Лавриновичем

та Е. Марквартом (OST-EURO GmbH).

Право муніципальних утворень (міст та поселень) на автономне вирішення завдань у сфері своєї компетенції, тобто. під свою відповідальність, має глибоке коріння в європейській конституційній та муніципальній історії. У Конституції Німеччини («Основному законі») 1949 р. муніципальна автономія закріплена як право міст та поселень «регулювати всі питання місцевого значення в рамках закону під свою відповідальність» (курсив автора).

У цьому «класичному» формулюванні простежується комплексність (складність) відносин, у яких перебуває МСУ. З одного боку, вона надає право приймати рішення «під власну відповідальність», з іншого боку, дає чітко зрозуміти, що це має відбуватися «в рамках закону». Остання застереження (обмеження) часто критично називалося «троянським конем» - тому, що вона дає можливість державі за певних обставин сильно обмежувати свободу дій муніципалітетів.

Аналогічне формулювання міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 3, п. 1): «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину громадських справ та керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення» (курсив авт.).

Як було згадано, у ст. 4 Лісабонського договору (що набрав чинності 01.12.2009) інститут МСУ був уперше закріплений у праві ЄС, завдяки чому набув подальшого поширення та значення на всьому правовому просторі Європи.

У ряді європейських країн муніципалітетам (містам та поселенням) конституціями (законодавчо) надано право забезпечення дотримання принципів МСУ шляхом звернення та захисту у судах. Так, наприклад, Конституція (Основний закон) Німеччини та конституції федеральних земель передбачають право подачі муніципалітетами позовів до Конституційного суду Німеччини (конституційні суди федеральних земель) т.зв. конституційних скарг щодо порушень державними органами положень конституцій, тобто. з метою опротестування обмеження прав МСУ.

Ст. 11 Європейської хартії підтверджує право на подання подібних скарг: «Органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захистдля забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень та дотримання закріплених у Конституції чи внутрішньому законодавстві принципів місцевого самоврядування» (курсив авт.).

Навіть у тому випадку, коли муніципалітети безпосередньо не беруть участь у правотворчості на національному рівні, їм (або їх об'єднанням) часто надається право в тій чи іншій формі впливати на закони, що розробляються. Наприклад, у регламентах (федерального та земельних) урядів і парламентів Німеччини чітко встановлено, що спілкам муніципалітетів (Німецький союз міст та ін.) має бути завчасно (тобто на ранній стадії законодавчого процесу) надано право висловлювати свою думку, бути заслуханими тощо. д., - і тим самим брати участь у підготовці законопроектів,

які мають до них безпосереднє відношення. Оскільки спілки громад широко користуються цим процесуальним правом, вони істотно впливають на законодавство і на федеральному, і на регіональному рівнях.

У порівняльних дискусіях часто розрізняють децентралізацію та деконцентрацію публічних завдань.

Децентралізація є по суті політичною схемою, під якою розуміється передача публічних завдань/повноважень «згори донизу» на демократично легітимований та несучий політичну відповідальність рівень публічної влади. І в цьому випадку муніципальний рівень як носій права на МСУ є чудовим прикладом.

На відміну від децентралізації, деконцентрація, коротко кажучи, - поняття адміністративне, коли мають на увазі передача «згори донизу» адміністративних функцій (по вертикалі виконавчої).

Для наочності ступеня децентралізації взято від загальної кількості зайнятих у громадському секторі кожному окремому (міжрегіональному) рівні (табл. 1).

Таблиця 1

Частка зайнятих у громадській сфері різних країн за рівнями

Центральний/ федеральний рівень Регіональний/ земельний рівень Місцевий рівень Особливі сектори*

1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005

Німеччина 9,9 11,6 12,0 55,6 51,0 53,0 34,5 38,1 35,0

Франція 54,9 48,7 51,0 27,1 30,7 30,0 18,0 20,6 19,0

Великобританія 21,9 21,4 16,8 55,0 53,0 56,0 17,6 20,8 26,0

Швеція 17,3 17,0 84,7 83,0

Італія 63,0 54,7 3,8 14,0 13,6 17,0 19,0 27,9

Досить навести як приклад Швецію (як унітарна держава) та Німеччину (як федеративна держава). Найбільшою мірою децентралізація проявляється у Швеції, де лише 17 відсотків службовців зайняті у державних органах, а 83 відсотки працюють у муніципалітетах. При цьому при виконанні публічних завдань двома муніципальними рівнями переважає «низовий» рівень kommuner із двома третинами всіх муніципальних службовців.

У Німеччині звертає на себе увагу дуже мала частка держслужбовців на федеральному рівні, яка становить трохи більше 10 відсотків від загальної кількості службовців у громадському секторі. Це ясно показує, що, на відміну від інших федеративних держав (наприклад, США), Конституція 1949 р. не дає можливості Федерації засновувати власні адміністративні органи влади для реалізації своєї політики та законів на субнаціональному рівні. Сильне проміжне становище федеральних земель (квазі повністю самостійних країн) підкреслюється 53 відсотками службовців, які припадає з їхньої частку (серед яких, зокрема, вчителі і поліцейські). Частка службовців муніципалітетах (35 відсотків) відбиває досить широкий спектр завдань лише на рівні МСУ.

При децентралізації громадських завдань муніципальні рівні слід розрізняти два варіанта.

Встановлення компетенції як «реальні» завдання муніципалітету. При розподілі публічних завдань/повноважень у більшості європейських країн традиційно за основу ухвалюється принцип «презумпції універсальної підвідомчості» МСУ щодо всіх місцевих справ; ці питання становлять власну, «реальну» компетенцію МСУ.

Прикладом такого підходу може бути вищезазначене формулювання Основного закону Німеччини, відповідно до якого муніципалітети мають право «регулювати всі питання місцевого значення в рамках закону під свою відповідальність» (курсив авт.). При цьому здебільшого не наводиться жодного докладного списку (переліку) завдань МСУ.

Типовим «реальним» власним завданням МСУ, поряд з місцевим плануванням, є надання публічних (інфраструктурних та соціальних) послуг, до яких належать, зокрема, водопостачання, водовідведення, вивіз ТПВ, громадський транспорт, а також енергопостачання.

"Передані" повноваження. Крім того, загальноприйнятою практикою в багатьох (континентальних європейських) країнах є застосування «дуальної» моделі завдань/повноважень, коли міста та поселення поряд з їхніми «природними/типовими» власними завданнями МСУ виконують також ряд функцій, які ним «делегує» держава.

До таких завдань відносяться, наприклад, видача дозволів на будівництво та захист довкілля.

Починаючи з 1980-х років. у раніше унітарних європейських країнах (Іспанії, Франції, Італії) були зроблені серйозні кроки щодо масштабної децентралізації громадських завдань на регіональний та місцевий рівні. В результаті деяких з них сформувалися «квазі-федеральні» структури управління (Іспанія, Італія).

Проте цей процес не закінчено, і останнім часом також проводяться реформи, спрямовані на подальшу децентралізацію державних повноважень, у т.ч. у вже «децентралізованих» країнах. Прикладом тому може знову служити Німеччина, де земля Баден-Вюртемберг у 2005 р. повністю передала більшу частину завдань, що здійснювалися раніше органами державної влади на місцевий рівень. Таким чином, державне управління значною мірою в організаційних та кадрових питаннях «пішло» з місцевого рівня.

При виконанні своїх завдань, будь то власна компетенція або «передані» повноваження, муніципальне управління значною мірою здійснюється на підставі законів, що приймаються державами, а в країнах ЄС – все більшою мірою та ЄС. Це «повінь» розпоряджень муніципалітетами сприймається і піддається критиці як обмеження та утиск свободи прийняття рішень та свободи дій МСУ.

Щодо меж дії та інтенсивності державного нагляду за діяльністю місцевих органів влади у більшості європейських країн виробляється різницю між правовим та адміністративним наглядом.

У першому випадку державний контроль орієнтований виключно на перевірку дотримання муніципалітетом правових розпоряджень під час виконання завдань (перевірка законності). Як правило, правовому нагляду підлягають повноваження, що входять до власної компетенції МСУ.

У свою чергу, контроль діяльності виконавчих органів поширюється на перевірку доцільності у виконанні муніципалітетом «переданих» державою повноважень та здійснюється органами державної влади.

Оскільки орган державного нагляду у порядку контролю має можливість тією чи іншою мірою «втручатися» в оперативні рішення муніципального рівня, необхідно визнати наявність певної тенденції (а з погляду МСУ – ризику), яка полягає в тому, що органи МСУ при здійсненні «переданих» повноважень до певної міри «інтегруються» у державне управління і в цьому сенсі відбувається їхнє часткове «одержавлення». Тому стосовно переданих (делегованих) державних повноважень йдеться швидше про (адміністративну) деконцентрацію, ніж про (політичну) децентралізацію!

Цю діалектичну суперечність можна знайти і в Європейській хартії місцевого самоврядування:

«Будь-який адміністративний контроль діяльності органів місцевого самоврядування, як правило, має лише мету забезпечення дотримання законності та конституційних принципів.

Проте адміністративний контроль може включати також контроль доцільності, що здійснюється вищими органами влади щодо завдань, виконання яких доручено органам місцевого самоврядування.

Адміністративний контроль діяльності органів місцевого самоврядування має здійснюватися з дотриманням пропорційності між ступенем втручання контролюючого органу та значимістю інтересів, які він має намір захищати».

У історії територіальної організації муніципалітетів у країнах простежуються дві моделі реформ. Відмінною рисою (називається так у порівняльних дослідженнях) північноєвропейської моделі перетворень, найбільш яскраво вираженої в 1960-70-х рр., були масштабні територіальні реформи, які за відомих умов проводилися національними парламентами навіть проти волі муніципалітетів, що ущемляються. Прикладами цього є головним чином Великобританія (де чисельність населення нижнього муніципального рівня після реформи в середньому становила 170 000 (!) чол.), Швеція (з громадами з населенням близько 35 000 чол.), а також окремі німецькі федеральні землі (наприклад , Північний Рейн-Вестфалія з містами з населенням близько 45 000 осіб).

Згадана модель контрастує з так званою південноєвропейською моделлю реформ, якій (через конституції цих країн та/або політичної культури) властиве проведення територіальних реформ лише з дотриманням принципу добровільності, тобто. за згодою втягнутих у процес муніципалітетів.

Наслідком такого підходу стало те, що у цих країнах практично не проводились жодні територіальні реформи на місцевому рівні. «Класичний» приклад - це Франція, де налічується близько 35 000 муніципальних утворень із середньою чисельністю 1600 жителів, межі яких з XVIII ст. не дуже змінилися.

Для оперативної підтримки великої кількості дрібних і дуже дрібних муніципалітетів було створено мережу міжмуніципальних об'єднань (intercommunalite). У інших країнах, зокрема у низці німецьких федеральних земель, повсюдний відмови від територіального реформування також супроводжувався створенням подібних об'єднань міжмуніципального співробітництва.

Останнім часом у країнах, які досі утримувалися від проведення територіальних реформ, було здійснено низку кроків, спрямованих на облік демографічних та територіальних змін у бік збільшення розмірів громад, що, у свою чергу, супроводжується відповідним послабленням об'єднань міжмуніципального співробітництва.

Питання муніципальних територіальних реформ у всі часи характеризувалося конфліктом цілей між посиленням економічних засад у управлінні («economics of scale» - тобто економія на масштабі) та розвитком початків місцевої демократії.

Слід зазначити, що досвід не дозволяє зробити однозначні висновки про «оптимальний» або «ідеальний» розмір муніципалітету. Водночас можна стверджувати, що свою адміністративну неспроможність та політичну нежиттєздатність демонструють як найдрібніші громади, так і дуже великі міста (в Англії вони називаються «oversize»), які є проблемними як з точки зору економіки управління, так і з точки зору живої місцевої демократії.

У країнах традиційно політичні права участі громадян на місцевому рівні реалізовувалися через принципи представницької демократії, тобто. насамперед, через вибори громадянами народних представництв. Єдиним винятком була і залишається Швейцарія, де починаючи з ХІХ ст. у 80 відсотках муніципалітетів рішення приймалися громадянами безпосередньо та демократично на зборах громад, а також на місцевих референдумах, які мають обов'язкову силу.

З 1990-х років. розширюються права прийняття громадянами рішень на засадах прямої (безпосередньої) демократії та інших країнах. Це особливо притаманно Німеччини, де з початку 1990-х років. у всіх федеральних земляхбуло запроваджено обов'язкові місцеві референдуми.

Крім того, в даний час у всіх федеральних землях передбачені прямі вибори мера/бургомістра (очолює місцеву адміністрацію), а (у більшості земель) також - відкликання мера/бургомістра за результатами місцевого референдуму.

Крім того, і в інших європейських країнах, особливо в країнах з перехідною економікою Центральної та Східної Європи, після 1990 р. було запроваджено різні механізми прямої демократії на місцевому рівні.

На додачу до цих юридично закріплених прав прийняття політичних рішень (т.зв. «політичних» прав) громадянами останніми роками знаходять дедалі більшого поширення т.зв. «цивільні» форми участі мешканців у прийнятті різних рішень. Починаючи з протестних рухів 1960-70-х років. на практиці МСУ вкорінилися різні «консультаційні» органи («парламенти старійшин», «парламенти молоді», «поради з питань іноземців») на місцевому рівні, які набули дуже широкого поширення та впливають на прийняті рішення. Нині дедалі більшого значення та впливом геть прийняття рішень набувають окремі ініціативи громадянського суспільства, пов'язані з конкретними ситуаціями на місцевому рівні (екологічні, соціальні, культурні та інших.).

Традиційно характерна для європейських країн ідея представницької демократії полягала не тільки в тому, що політичні права участі громадян здебільшого обмежувалися виборами місцевих представницьких органів влади/муніципальних «парламентів» (local councils), але (як логічний продовження) і в тому, що всенародно обрані місцеві «парламенти», своєю чергою, обирають мера/бургомістра; і в цьому сенсі можна говорити про реалізацію моделі т.зв. "місцевого парламентаризму".

Така «парламентська» система у низці європейських країн дедалі частіше критикувалася за недостатню прозорість у розподілі політичної відповідальності і - як наслідок - за ослаблення політико-адміністративної дієздатності («керованості») муніципалітетів.

Тому запровадження прямих виборів мера/бургомістра – крім своїх демократичних переваг – насамперед було націлене на зміцнення політико-адміністративної дієздатності муніципалітетів завдяки демократичному обранню легітимного лідера (leader).

Як противагу (checks and balance, стримування і противаги) потенційній перевазі сильного мера/бургомістра в більшості німецьких федеральних земель була передбачена можливість його відкликання шляхом місцевого референдуму.

Політична ідеологія, спрямована на модернізацію управління, набула поширення в міжнародному масштабі, що має витоки у Великобританії і, зокрема, неоліберально налаштованим консервативним урядом на чолі з Маргарет Тетчер, що підтримувала правлячу з 1979 р.. Незважаючи на відмінності та особливості, ця ідеологія, що позначається розпливчастим збірним поняттям New Public Management, може бути визначена трьома основними напрямками.

По-перше, неоліберальна критика т.зв. соціальної держави (Welfare State), що пережила підйом за часів лейбористських, соціал-демократичних урядів, була спрямована на доведення необхідності повернення держави (ширше - публічної влади) з погляду компетенції до початків дбайливості, економності, концентрації на сутнісне («lean government») .

По-друге, New Public Management націлений на трансформацію традиційних структур управління (відомих як модель бюрократії Макса Вебера), ко-

тори критикувалися за слабку рухливість та економічну неефективність в оперативній діяльності та заміну їх концепцією, інструментами та структурою управління, орієнтованими на приватно-господарську модель підприємств (т.зв. менеджерську модель).

Нарешті, New Public Management спрямовано ослаблення виняткової ролі, яку мав публічний сектор через монополії виконання публічних завдань і розподіл рішення публічних завдань з допомогою механізмів ринкової конкуренції на зовнішніх, переважно приватних господарюючих суб'єктів (аутсорсинг).

Впровадження ринкових механізмів, починаючи з кінця 1980-х років. посилювалося та форсувалося ЄС, який з метою створення єдиного («single») європейського ринку товарів, послуг та людського капіталу реалізовував політику радикальної лібералізації ринку.

Відповідно до подібних підходів до реформи слід розрізняти внутрішню модернізацію управлінської структури, яка зачіпає внутрішню реорганізацію «базових» структур управління (центральної адміністрації муніципалітету), і зовнішню реорганізацію, яка охоплює і зовнішнє середовище (виходить за рамки власне муніципальної адміністрації).

Основний напрямок використання т.зв. менеджеріальної моделі NPM з точки зору підвищення внутрішньоадміністративної ефективності та гнучкості полягало в заміні орієнтованої на правила та розпорядження, а також ієрархічність бюрократичної моделі управління (за Максом Вебером) моделлю управління, орієнтованої на цілі та результати та передбачає децентралізацію відповідальності за ресурси («let managers manage »). Ключовими термінами тут стають розрахунок співвідношення витрат та результатів, цільові угоди та показники (контракти) та контролінг.

Не зупиняючись тут на подробицях, про результати та вплив реформ у рамках NPM коротко можна сказати таке. Незважаючи на те, що початкові цілі та очікування даної реформи виправдалися не повною мірою, позитивні зміни (принаймні в МСУ в Німеччині) можна спостерігати там, де динаміка реформ, спричинених дискусією про NPM у багатьох муніципалітетах та тиском бюджетних проблем, була використана для реалізації, скоріше, традиційних концепцій реформ та концепцій, змішаних із NPM.

Останнє особливо помітно, наприклад, у створенні спеціальних структур на кшталт «єдиного вікна» громадян чи прискоренні видачі дозволів на будівництво у вигляді змін у відповідних структурах і технології. Це (вдале) поєднання традиційної та оновленої моделі управління позначається як «неовеберіанство».

Крім всіх структурних та процедурних змін у муніципальному управлінні слід особливо підкреслити зміни, що стосуються культури управління та ментальності адміністративного персоналу, у «новому мисленні» яких поряд з традиційно пильною увагою до правового регулювання дедалі більшу роль грає економічна логіка прийнятих рішень. Це-

му істотно сприяла «зміна поколінь», за якої в органи МСУ було набрано багато молодого, кваліфікованого, навченого в нових умовах персоналу.

Під тиском політики лібералізації ринку ЄС, зростаючої конкуренції між (обслуговуючими) підприємствами, що працюють на національному та міжнародному ринках, і, не в останню чергу, через дефіцитність бюджетів муніципалітети розпочали далекосяжну реорганізацію сфери муніципального управління. Це зокрема стосується організаційних форм, у яких надаються публічні послуги (зокрема, комунальні - водопостачання, каналізація, видалення відходів, громадський транспорт, енергопостачання).

По-перше, муніципалітети все більшою мірою «перекладають» надання послуг на юридично та організаційно незалежні (але нерідко, як і раніше, що залишаються в муніципальній власності) компанії. У такому разі прийнято говорити про «організаційну» чи «формальну» приватизацію. На даний момент, наприклад, у Німеччині лише половина муніципальних службовців (точніше - співробітників, зайнятих в органах МСУ та муніципальних організаціях- прим. перев.) працює безпосередньо в органах МСУ, а інша половина зайнята в організаційно відокремлених підрозділах (підприємствах).

З іншого боку, чимало муніципалітетів вважали за необхідне продати свої активи (зокрема, у Німеччині це підприємства міського господарства - т.зв. Stadtwerke) приватним компаніям або залучити останніх як міноритарні акціонери. Така реорганізація отримувала назву матеріальної приватизації (asset). У цих муніципалітетах послуги виявляються приватними суб'єктами господарювання або організаціями змішаної форми власності.

Тим часом останнім часом з'являються приклади повернення надання послуг самими муніципалітетами, а також «ремуніципалізації» раніше приватизованих підприємств (їх матеріальних активів). Серед причин цього явища можна назвати такі.

По-перше, муніципальні компанії після періоду «слабкості» у ряді місць демонструють, що можуть взяти на себе функції з надання муніципальних послуг в умовах конкуренції з приватними постачальниками і повернути тут втрачені позиції. У результаті деяких муніципалітетах вже або створюються нові муніципальні підприємства, або - завдяки т.ч. міжмуніципальному співробітництву - розпочався процес зміцнення існуючих.

По-друге, Лісабонський договір, що набув чинності, від 01.12.2009 дав сигнал про готовність ЄС вивести «послуги, що зачіпають спільні економічні інтереси», з-під дії режиму суто загальноєвропейського ринку та передати певну свободу дій національним урядам.

Муніципалітети всіх європейських країнах зазнають фінансових труднощів різного ступеня, які особливо помітні в південних країнах (Греція, Іспанія, Португалія та Італія). При цьому залежність від фінансових субвенцій та дотацій ще загострилася.

У зв'язку з цим необхідно згадати положення Європейської хартії місцевого самоврядування, дотримання яких є обов'язковим для всіх європейських країн, що ратифікували цю Хартію (ст. 9):

«Органи місцевого самоврядування мають право у межах національної економічної політики на володіння достатніми власними фінансовими ресурсами, якими вони можуть вільно розпоряджатися під час здійснення своїх повноважень.

Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування мають відповідати повноваженням, наданим ним Конституцією чи законом.

Щонайменше частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих зборів та податків, ставки яких органи місцевого самоврядування мають право визначати в межах, встановлених законом.

Фінансові системи, на яких ґрунтуються ресурси місцевих органів самоврядування, повинні бути досить різноманітними та гнучкими для того, щоб слідувати, наскільки це практично можливо, за реальною зміною витрат, що виникають при здійсненні місцевими органами своїх повноважень.

Захист слабших у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування вимагає введення процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних заходів, спрямованих на коригування наслідків нерівномірного розподілу можливих джерел фінансування, а також витрат, що лежать на цих органах. Такі процедури або заходи не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої власної компетенції.

Субсидії, що надаються місцевим органам самоврядування, по можливості, не повинні призначатися для фінансування конкретних проектів. Надання субсидій не повинно завдавати шкоди засадничому принципу вільного вибору органами місцевого самоврядування політики у сфері їхньої власної компетенції».

Ще однією загрозою для муніципальних фінансів у більшості європейських країн виявилася готовність і схильність національних урядів з метою зниження навантаження на власні бюджети шляхом обтяжливої ​​децентралізації передавати повноваження та витрати на місцевий рівень, не завжди переймаючись достатнім забезпеченням останнього відповідними фінансовими ресурсами.

У Німеччині - за наполегливими вимогами муніципалітетів - у рамках конституційної реформи 2006 р. було введено положення (стаття 104а Конституції), відповідно до якого Федерації дозволяється наділяти муніципалітети новими завданнями/повноваженнями тільки в тому випадку, якщо на це одночасно виділяються відповідні фінансові кошти принцип коннек-сії). Аналогічні становища нині закріплені й у конституціях федеральних земель.

Загалом можна констатувати, що розвиток МСУ в європейських країнах є досить суперечливою картиною.

З одного боку, життєздатності МСУ загрожує низка факторів. Це відноситься, по-перше, до наростаючої кількості правових норм, які виходять не тільки від національних урядів, а й (все більшою мірою) від ЄС, і які ховають загрозу зниження автономії муніципалітетів або навіть взагалі зникнення останньої. По-друге, - і це найголовніше - недостатня фінансова забезпеченість ставить під сумнів ефективність та дієздатність муніципалітетів. Останнє особливо гостро відчувається у країнах Південної Європи (Греція, Португалія, Іспанія та Італія), де боргова криза найбільш яскраво виражена і безпосередньо торкнулася муніципалітетів.

З іншого боку, можна виділити цілу низку факторів, які дозволяють зробити прогноз про те, що муніципалітети та МСУ і надалі відіграватимуть визначальну (і, можливо, навіть зростаючу) роль у європейських країнах та ЄС у цілому.

У цьому невеликому огляді вже було названо низку цих факторів, зокрема:

Шляхом послідовної децентралізації публічних завдань, їхнього перерозподілу на рівень МСУ (і пов'язаного з цим скорочення присутності центрального та регіонального урядів на місцевому рівні) посилюється (багатофункціональний) профіль обов'язків та відповідальності МСУ;

Запровадженням механізмів прямої демократії (обов'язкових місцевих референдумів, прямих виборів мерів/бургомістрів та їхніх відгуків на місцевих референдумах), а також розширенням партиципативних форм участі громадянського суспільства у справах місцевого співтовариства посилюється політико-демократичний профіль місцевого рівня;

У ході модернізації муніципального управління та завдяки відповідній кваліфікації персоналу підвищується ефективність оперативної управлінської діяльності; це стосується як «внутрішньої» модернізації (із застосуванням «менеджеріальних» інструментів та процедур), так і «зовнішньої» модернізації (за рахунок запровадження конкуренції у сфері надання громадських муніципальних послуг).

Хоча суттєву «лепту» у зростання загрози дієздатності муніципалітетів досі вносила держава (через «поток» правового регулювання, а також недостатність державних дотацій), проте на рівні національних урядів європейських країн, а також ЄС у цілому ми спостерігаємо дедалі більше ознак визнання ключової ролі, яку відіграє ефективне МСУ у вирішенні поточної загальнодержавної та загальноєвропейської кризи. Свідчення довгострокової гарантії існування муніципалітетів та МСУ у «багаторівневій системі» національних держав та ЄС можна бачити і в ряді (згаданих у цьому огляді) реформ та рішень останніх років (у т.ч. не в останню чергу, у визнанні МСУ у загальноєвропейському праві - див. Лісабонський договір 2009 р.).

ЛІТЕРАТУРА

Волльманн Х. Порівняльний аналіз муніципальних органів прийняття та виконання

рішень у Франції, Англії, Швеції та Німеччини // Система органів місцевого самоврядування та муніципальні вибори в Росії та Німеччині. – М., 2012.

Волльманн Х. Тенденції розвитку місцевої демократії у чотирьох європейських країнах // Місцеве самоврядування у сучасній Росії: стан та тенденції. – М., 2011.

Вольманн Х. Реформи місцевої політичної системи та місцевого самоврядування: Великобританія, Франція, Швеція та Німеччина / Пер. з ним. М.В. Силайчева / / Публічно-правові дослідження. – 2007. – Т. 2.

Voll'mann, H., Sravnitel'ny analiz municipal'nych organov prinjatija i ispolnenija reshenij vo Francii, Anglii, Shvecii i Germanii. Москва, 2012.

Vollmann, H., Tendencii razvitia mestnoj demokratii v chetyreh evropejskich stranh // Mest-noe samoupravlenie v sovremennoj Rossii: sostojanie i tendencii. Moscow, 2011.

Vol'mann, H., Реформи містичної політичної системи і mestneho samoupravlenija: Velikobri-tanija, Francija, Shvecija i Germanija (per. s nem. M.V. Silajcheva).

THE DIRECTIONS OF DEVELOPING AND REFORMING OF THE MUNICIPAL SYSTEMS IN THE EUROPEAN COUNTRIES

Institut für Sozialwissenschaften Humboldt Universitaet zu Berlin Unter den Linden, 6, Berlin, Німеччина, 10099

Матеріали текстів з короткими оцінками концепцій, напрямків і практичних кроків реформування державних систем в європейських країнах. Special emphasis is paid to German experience of reforming the municipal systems. Якоюсь мірою це добре, як практика інших європейських країн може бути використана для formulation of concept of development of municipal system in Russia.

Ключові слова: державна система, Німеччина, ЄС.