Поняття та особливості органів місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування, з одного боку, є однією з форм здійснення народовладдя (публічної влади) в Російській Федерації, з іншого - являє собою незалежну від держави, визнану та гарантовану Конституцією РФ систему влади, створювану для самостійного та під свою відповідальність рішення населенням муніципальних утворень відповідних питань місцевого значеннявиходячи з їх інтересів, з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
З метою подальшого розвитку демократичних процесів на муніципальному рівні та ефективного вирішення питань місцевого значення у ч. 2 ст. 130 Конституції РФ та п. 1 ст. 3 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування закріплюються організаційно-правові форми (елементи) здійснення місцевого самоврядування. Ними є форми прямого волевиявлення населення муніципального освіти, виборні та інші органи місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування належать до конституційно-правових інститутів. Про них у різному їх значенні йдеться у ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 – 132 Конституції РФ.
Аналіз правового становища будь-якого органу місцевого самоврядування, зокрема представницького органу муніципального освіти, слід здійснювати шляхом послідовного розгляду його ознак, как:
1) функції (предмет ведення);
2) повноваження;
3) склад та порядок формування;
4) основні форми, порядок та організація роботи.
Функціональне призначення (предмет ведення) представницького органу місцевого самоврядування випливає з його назви: цей орган покликаний представляти інтереси населення муніципального освіти. Представницька функція й у Федеральних Зборів РФ і законодавчих органівструктурі державної влади суб'єктів РФ. Однак зазначені органи на відміну від представницького органу муніципальної освіти є парламентами з характерними днями даного органу державної влади ознаками, до яких відносяться:
Постійний характер діяльності парламенту та депутатів;
Оплачуваність депутатської роботи;
недоторканність депутата;
Соціальні гарантіїдіяльності депутата;
відсутність можливості поєднання депутатського мандата з іншою роботою;
Вільний депутатський мандат тощо.
Народне представництво на місцевому рівні забезпечується у вигляді проведення періодичних вільних муніципальних виборів, де кожен правоздатний і дієздатний житель муніципального освіти вправі висловити своє волевиявлення шляхом голосування за прийнятним кандидатурам.
Безпосередньо шляхом проведення прямих виборів формується представницький орган муніципального освіти.
Для реалізації функції народного представництвап. 9 ст. 35 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування наділяє представницький орган місцевого самоврядування такими винятковими повноваженнями, які не можуть виконуватись іншими органами влади.
Особливості правового статусуорганів місцевого самоврядування визначаються положеннями Конституція РФ про те, що вони:
Відповідно до ст. 12 не входять до системи органів державної влади;
Відповідно до ч. 1 ст. 132 самостійні у вирішенні питань місцевого значення (управління муніципальною власністю, формування, затвердження та виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків та зборів, здійснення охорони громадського порядку тощо);
Відповідно до ч. 2 ст. 132 можуть наділятись підконтрольними з боку органів державної влади окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних та фінансових коштів.
Аналіз норм Конституції РФ, а також прийнятих у їх розвиток федерального та регіональних законів свідчить про двоїстість (дуалізм) правового становища органів місцевого самоврядування, які, з одного боку, не є державними органами, а з іншого боку, не можуть бути відокремлені від єдиної системинародовладдя, від вирішення загальнодержавних завдань та функцій, а тому входять до системи органів публічної влади.
Органи місцевого самоврядування - це обираються безпосередньо населенням та (або) утворені представницьким органоммуніципального освіти органи, наділені своїми повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
Органи місцевого самоврядування є юридичними особами. Органи місцевого самоврядування набувають статусу юридичної особи в організаційно-правовій формі муніципального установи. Вони від імені муніципального освіти і від імені набувають і здійснюють майнові та інші правничий та обов'язки.
Відповідно до ст. 48 ГК РФ, юридична особа має у власності, господарському віданні або оперативному управлінні відокремлене майно. Друга ознака юридичної особи – самостійна майнова відповідальність; третій - самостійний виступ у цивільному оборотівід свого імені; четвертий – організаційне єдність, тобто. володіння стійкою структурою, єдністю волі, що забезпечується єдиними керівними органами.
Підставами для державної реєстраціїорганів місцевого самоврядування як юридичних є статут муніципальної освіти та рішення про створення відповідного органу місцевого самоврядування з правами юридичної особи. У разі відсутності статуту муніципального утворення підставами державної реєстрації речових органів місцевого самоврядування як юридичних є:
Для представницького органу муніципальної освіти - протокол засідання представницького органу муніципальної освіти, що містить рішення про наділення цього представницького органу правами юридичної особи;
Для інших органів місцевого самоврядування - рішення представницького органу муніципального освіти установі відповідного органу місцевого самоврядування з правами юридичної особи.
Підставами для державної реєстрації органів місцевої адміністрації як юридичних є рішення представницького органу муніципального освіти про заснування відповідного органу та затвердження положення про нього цим представницьким органом муніципальної освіти.
Водночас законодавчо встановлено, що у поселеннях з чисельністю населення менше 1 тис. осіб, у яких голова муніципальної освіти незалежно від способу його обрання одночасно може бути головою представницького органу поселення та головою місцевої адміністрації, представницький орган муніципальної освіти може не наділятись правами юридичної особи .
Органи місцевого самоврядування - це органи самоврядних територіальних угруповань, якими по суті є муніципальні освіти. Дані органи формуються безпосередньо населенням чи представниками населення (представницьким органом) і відповідають за неналежне здійснення своїх повноважень перед жителями муніципального образования. Їм належить особливе місце у демократичній системі управління суспільством та державою, і воно визначається тим, що наявність органів самоврядування забезпечує таку децентралізацію системи управління, яка робить цю систему найбільш придатною для забезпечення інтересів населення на місцях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
Здійснення народом своєї влади як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування означає, що і державні органи, і органи місцевого самоврядування – це органи влади народу, органи, через які народ реалізує свою владу.
Органи місцевого самоврядування є складовою державного механізму управління. Вони згідно з Конституцією РФ (ст. 12) не входять до системи органів державної влади, тому є самостійною формою реалізації народом своєї влади.
Правове становище державних органів та органів місцевого самоврядування визначається такими ознаками, як:
Функціональне призначення (основні напрямки діяльності);
Владні повноваженнями, тобто. сукупності прав та обов'язків, що закріплюються в Конституції РФ та чинному законодавстві;
структура;
Основні форми роботи;
Порядок формування та реформування.
З урахуванням викладеного та спираючись на подані у Законі від загальних принципів організації місцевого самоврядування основні терміни та поняття,
Під органами місцевого самоврядування слід розуміти обирані безпосередньо населенням та (або) утворені представницьким органом місцевого самоврядування органи, які мають певну структуру, наділені владними повноваженнями для здійснення діяльності з вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, з урахуванням історичних та інших місцевих традицій та організаційно-правових форм, встановлених законодавством.
Класифікації органів місцевого самоврядування
Представницькі органи за характером своєї діяльності є органами, що здійснюють установчі та нормотворчі функції, які полягають у виявленні та формуванні інтересів населення муніципального освіти, тобто. у виробленні на основі обговорення та згоди більшості депутатів рішень, що визначають шляхи розвитку муніципальної освіти.
Ці стратегічні рішення вимагають, своєю чергою, рішень і дій, вкладених у втілення наміченого у життя. Цим займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними та невиборними (призначуваними).
Оскільки органи місцевого самоврядування є органами народовладдя, а народ здійснює свою владу безпосередньо (шляхом виборів та референдуму) або через представників, формування невиборних органів місцевого самоврядування має бути хоча б опосередковано пов'язане з волевиявленням громадян. У зв'язку з цим невиборними органами місцевого самоврядування можуть вважатися не будь-які структури муніципальної влади, що у вирішенні питань місцевого значення, лише ті їх, які сформовані органами (посадовими особами), отримали свої повноваження під час безпосереднього волевиявлення громадян (представницький орган, глава муніципального освіти).
Слід пам'ятати, що виборність і вибірність органів місцевого самоврядування є лише ознакою їх розмежування в порядку освіти і це не дає повного ставлення до функціональному їх призначенні.
За призначенням чи компетенцією органи місцевого самоврядування поділяються на органи загальної та спеціальної компетенції. Загальну компетенцію мають представницькі органи, глав муніципальних утворень, місцеві адміністрації. Спеціальну компетенцію мають контрольні органи, виборчі комісії, відділи, управління, комітети, служби місцевої адміністрації.
Компетенція - це коло постійних та стійких повноважень, відображених у нормативних правових актах місцевого самоврядування.
За способом прийняття рішень: колегіальні та одноосібні.
Представницький орган інтегрує інтереси різних груп населення, які представлені депутатами. Жоден із депутатів не може претендувати на висловлювання думки всього населення. Тому свої рішення від імені населення представницький орган приймає в колегіальному порядку. У муніципальному освіті можуть формуватися поруч із представницьким органом інші колегіальні органи до виконання окремих функцій місцевого самоврядування. Проте за законом вони можуть виконувати ті функції, якими наділені представницькі органи.
Питання у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, оперативного управління муніципальним господарством найефективніше і доцільно вирішувати з урахуванням єдиноначальності, коли конкретними учасниками діяльності керують фахівці, і вони несуть персональну відповідальність результати своєї діяльності.
Принципи організації та діяльності органів місцевого самоврядування
В основі організації та діяльності органів місцевого самоврядування лежать принципи, що знаходять своє відображення в Конституції РФ та чинному законодавстві, зокрема:
Демократичний характер організації та діяльності органів місцевого самоврядування;
Поділ влади;
територіальна організація органів місцевого самоврядування;
самостійність (відокремленість) органів місцевого самоврядування;
Владний характер діяльності органів місцевого самоврядування.
Демократичний характер організації та діяльності органів місцевого самоврядування відображає сутність цих органів, які мають бути органами влади, максимально наближеними до населення муніципального освіти, готовими висловлювати його нагальні інтереси та вирішувати щоденні проблеми, що виникають у громадян Російської Федерації за місцем їх проживання.
Принцип поділу влади, закріплений у ст. 10 Конституції РФ, є найважливішим принципом організації та діяльності державні органи. Відповідно до зазначеного принципу жоден державний орган немає права виходити межі повноважень, встановлених йому Конституцією РФ та інші законами. Діючи у межах, державні органи мають можливість взаємодіяти між собою, врівноважувати один одного, контролювати роботу органів інших гілок влади, вказувати на порушення закону. Все це необхідно для забезпечення демократичного розвитку суспільства, функціонування механізму «стримувань і противаг», запобігання надмірній концентрації, монополізації влади одним органом (посадовцем).
Принцип територіальної організаціїорганів місцевого самоврядування випливає із положень ч. 1 ст. 131 Конституції РФ про те, що місцеве самоврядування здійснюється у міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Це означає, що Конституція РФ, визнаючи міські та сільські населені пункти як територіальної основимісцевого самоврядування, допускає одночасно здійснення місцевого самоврядування та інших територіях.
Принцип самостійності (відокремленості) органів місцевого самоврядування ґрунтується на положеннях Конституції РФ про те, що місцеве самоврядування є самостійним окремою формоюнародовладдя. У Законі про загальні засади організації місцевого самоврядування встановлено правові гарантії забезпечення самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення.
Принцип владного характеру діяльності органів місцевого самоврядування знаходить своє відображення у положеннях ст. 7 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування про те, що:
муніципальні правові акти, прийняті органами місцевого самоврядування, підлягають обов'язковому виконанню по всій території муніципального освіти;
за невиконання муніципальних правових актів громадяни, керівники організацій, посадові особи органів державної влади та посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність відповідно до федеральних законів та законів суб'єктів РФ.
Структура органів місцевого самоврядування
Відповідно до ст. 131 Конституції РФ структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Населення може затвердити структуру органів місцевого самоврядування на місцевому референдумі. Рішення про структуру органів місцевого самоврядування може бути прийнято представницьким органом муніципального освіти та закріплено у статуті муніципального освіти.
Структура органів місцевого самоврядування - це елемент їх системи, якою охоплюються як набір органів місцевого самоврядування, взаємовідносини з-поміж них, внутрішня структура окремих органів місцевого самоврядування, а й компетенція органів, посадових осіб, нормативна основа своєї діяльності, матеріально-фінансові ресурсы. Крім того, до системи поряд зі структурою органів місцевого самоврядування можуть входити органи, що наділяються ознаками, властивими державним органам, та націлені на виконання окремих державних повноважень.
Відповідно до п. 1 ст. 34 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування до структури органів місцевого самоврядування входять:
Представницький орган муніципального освіти;
Глава муніципального освіти;
Місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган);
Контрольний орган муніципального освіти;
Інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і які мають власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
До структури місцевої адміністрації можуть входити галузеві (функціональні) та територіальні органимісцевої адміністрації.
У рішенні структурі органів місцевого самоврядування муніципального освіти, прийнятому на місцевому референдумі (сході громадян), встановлюються:
структура (перелік) та найменування органів місцевого самоврядування;
порядок обрання та повноваження глави муніципального освіти.
Порядок формування, повноваження, термін повноважень, підзвітність, підконтрольність органів місцевого самоврядування, і навіть інші питання організації та діяльності зазначених органів визначаються статутом муніципального образования.
Найменування представницького органу державного освіти, глави державного освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу державного освіти) встановлюються законом суб'єкта Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
Зміна структури органів місцевого самоврядування здійснюється шляхом внесення змін до статуту муніципальної освіти.
Загалом система органів місцевого самоврядування визначається наявністю певних елементів та відносинами між ними. Можна класифікувати взаємовідносини між органами місцевого самоврядування з різних підстав:
1) за способом утворення органів:
Глава муніципального освіти обирається всім населенням; обирається представницьким органом місцевого самоврядування у складі депутатів;
Представницький орган місцевого самоврядування обирається з урахуванням мажоритарної системи; обирається на основі пропорційної системи, зокрема по єдиному багато мандатного округу; обирається з урахуванням змішаної системи формується іншим способом;
Виконавчий орган формується главою муніципального освіти самостійно; формується главою муніципального освіти за згодою представницького органу місцевого самоврядування; у частині призначення основних посадових осіб формується за згодою представницького органу, у решті - главою муніципального освіти самостійно;
2) за місцем голови муніципального освіти у структурі органів місцевого самоврядування:
Глава муніципального освіти очолює місцеву адміністрацію;
Глава муніципального освіти очолює представницький орган місцевого самоврядування;
3) по взаємин між главою муніципального освіти та виконавчим органом:
Глава муніципального освіти особисто керує діяльністю виконавчого органу;
Глава муніципального освіти здійснює загальне керівництво, а оперативне керуванняздійснює призначений (найнятий на контрактній основі) керівник (керуючий) адміністрації;
Глава муніципального освіти не бере участь у діяльності виконавчого органу, а місцева адміністрація очолюється призначеним (найнятим на контрактній основі) керівником (керуючим) адміністрації.
Основні моделі організації муніципальної влади
Розмаїття природно-кліматичних, соціально-економічних, політичних, культурних та інших умов місцевого життя Росії передбачає вибір різними місцевими спільнотами різних моделей організації апарату місцевої влади.
Сучасне російське законодавство про місцеве самоврядування також допускає використання різних моделей організації місцевої влади, що, з вищесказаного, цілком логічно і благотворно для країни.
Перша модель передбачає, що глава муніципальної освіти та представницький орган місцевого самоврядування обираються безпосередньо населенням. Глава виступає одночасно і вищою посадовою особою своєї муніципальної освіти, його офіційним представником, та головою місцевої адміністрації. Ця модель сьогодні широко поширена, вона відтворює сформовану на загально федеральному рівніформу напівпрезидентського правління з домінуючим становищем у ній Президента РФ.
На місцях, звичайно, домінують над іншими органами голови муніципальних утворень. Представницький орган виконує функції нормотворення, контролю. Однак голова представницького органу також активно у тій чи іншій формі бере участь у їх здійсненні та поєднує у своїй компетенції повноваження у всіх галузях місцево-публічного життя. Строго кажучи, при цій моделі глава залишається підзвітним Думі лише як керівник місцевої адміністрації.
Друга модель. Так само, як і в першій моделі, представницький орган місцевого самоврядування та голова муніципального освіти обираються безпосередньо населенням. Однак глава такої освіти поєднує у своєму статусі повноваження вищої посадової особи муніципальної освіти та голови представницького органу. Функції глави адміністрації виконує іншу особу, яка заміщає свою посаду за контрактом. Тут глава у сенсі протиставляється виконавчому апарату місцевої влади: він взаємодіє з адміністрацією як офіційний представник жителів і представницького органу. Сильна сторона даної моделі полягає у спробі організаційного з'єднання лідерських початків в управлінні та гарантій від необґрунтованої концентрації всієї місцевої влади в одних руках. Водночас у ній закладено можливий конфлікт глави адміністрації (керуючого), який безпосередньо очолює здійснення виконавчо-розпорядчих функцій, що розпоряджається коштами місцевого бюджету, об'єктами. муніципальної власності, та глави муніципального освіти, віддаленого від цих важливих повноважень.
Третя модель є різновидом другої моделі з тією відмінністю, що глава муніципального освіти обирається представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. Однак ця обставина не змінює статус глави як вищої посадової особи муніципального освіти, що представляє муніципальну освіту загалом, підзвітного насамперед населенню муніципального освіти. Глава підзвітний представницькому органу як його голова.
Четверта модель. Представницький орган обирається безпосередньо населенням. Глава муніципального освіти незалежно від способу його обрання одночасно є головою представницького органу муніципальної освіти та головою місцевої адміністрації. Глава муніципального освіти тут виступає одночасно у трьох особах: як найвища посадова особа свого муніципального освіти; як голова місцевої адміністрації; як керівник представницького органу, до складу якого він за посаді. Функціональна спеціалізація представницьких та виконавчих органіву цій моделі здійснюється в тому ж вигляді, що й у попередніх моделях. Розширення повноважень глави муніципального освіти тягне за собою розширення форм його підзвітності. У всій повноті своїх повноважень він підзвітний населенню. Представницькому органу він підзвітний як голова адміністрації та як його, представницького органу, керівник.
Викладена модель може мати місце у поселеннях із чисельністю населення менше 1 тис. осіб.
П'ята модель принципово відрізняється від інших тим, що представницький орган муніципального освіти у ній відсутня. Повноваження останнього здійснюються сходом громадян. Така модель призначена для поселень, у яких чисельність жителів, які мають виборче право, становить менше 100 осіб.
Шоста модель. Представницький орган муніципального освіти формується під час непрямих виборів. Цей варіант призначений для муніципальних районів. Представницький орган може складатися з глав поселень, що входять до складу муніципального району, та з депутатів представницьких органів зазначених поселень. Глава муніципального району входить до складу представницького органу, будучи його головою.
У ст. 40 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування визначаються три групи осіб, які мають особливий статус:
Депутати представницького органу муніципального освіти;
Виборна посадова особа місцевого самоврядування (глава муніципального освіти);
Члени виборних органів місцевого самоврядування.
Депутати - це члени представницького органу поселення, муніципального району, міського округу чи внутрішньоміської території міста федерального значення.
Виборною посадовою особою місцевого самоврядування (главою муніципального освіти) є посадова особа місцевого самоврядування, яке обирається на основі загального рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні на муніципальних виборах.
Особливий правовий статус депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування (глави муніципального освіти), члена виборного органу місцевого самоврядування виникає в силу того, що вони безпосередньо від населення, що їх вибрало, отримують мандат (наказ, доручення, повноваження) на подання, захист, вираження його інтересів під час вирішення питань місцевого значення.
Поняття «правовий статус депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування» та «статус депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування» різні за своїм обсягом та змістом.
Під статусом депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування (глави муніципального освіти) розуміється правове становище, що характеризується сукупністю передбачених у Конституції РФ, федеральних законах, конституціях, статутах та законах суб'єктів РФ, муніципальних правових актах їх прав, обов'язків, форм діяльності, терміну, підстав дострокового припинення повноважень та обмежень, пов'язаних з їх здійсненням, основних гарантій діяльності; муніципально-правової ответственности.
Юридичні поняття«правове становище депутата та виборної посадової особи місцевого самоврядування» і «правовий статус депутата і виборної посадової особи місцевого самоврядування» є взаємопов'язаними муніципально-правовими інститутами, що відрізняються один від одного лише переліком елементів, що включаються до них законодавцем.
Стосовно правового статусу депутата та виборної посадової особи місцевого самоврядування часто застосовується таке поняття, як «імперативний мандат», який розглядається як певна форма їхніх взаємин із виборцями, яка визначається сутністю та політико-правовою природою такого мандату.
До основних елементів статусу депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування та голови муніципальної освіти відносяться:
1. термін здійснення повноважень;
2. підстави дострокового припинення повноважень;
3. обмеження, пов'язані із здійсненням повноважень;
4. гарантії діяльності;
5. форми роботи;
6. права та обов'язки;
7. підстави та порядок настання муніципально-правової відповідальності.
Правовий статус депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування залежить від порядку реєстрації та офіційного опублікування результатів виборів, і навіть формування та організації діяльності представницького органу муніципального образования.
Відповідно до п. 3 та 4 ст. 40 Закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування та законодавством суб'єктів РФ повноваження депутата припиняються з дня початку роботи нового представницького органу муніципального освіти, а виборної посадової особи місцевого самоврядування (глави муніципального освіти) - у день вступу до цю посадуновообраної особи.
Повноваження депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування припиняються достроково на підставах, визначених у п. 10 ст. 40 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування, зокрема:
1) смерті;
2) відставки по власним бажанням;
3) визнання судом недієздатним чи обмежено дієздатним;
4) визнання судом безвісно відсутнім або оголошення померлим;
5) вступ до законну силуобвинувального вироку суду;
6) виїзду межі Російської Федерації на місце проживання;
7) припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави- учасника міжнародного договоруРФ, відповідно до якого іноземний громадянин має право бути обраним до органів місцевого самоврядування;
8) відкликання виборцями;
9) дострокового припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування.
Крім цього, держава може достроково припинити їх повноваження на підставі рішення відповідного суду у разі порушення ними Конституції РФ, федеральних конституційних законів, Федеральних законів, конституції (статуту), законів суб'єкта РФ, статуту муніципального освіти, і навіть у разі неналежного здійснення зазначеними органами та посадовими особами переданих їм окремих державних повноважень.
Як федеральне законодавство, і законодавство суб'єктів РФ велике значеннянадає регламентуванню несумісності мандата депутата представницького органу місцевого самоврядування із заняттям іншою діяльністю. При цьому йдеться не про депутатів, які працюють у представницькому органі на постійній основі, а про всіх інших депутатів місцевого самоврядування. Принцип несумісності пов'язаний з конституційним положенням про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, необхідністю гарантувати свободу, самостійну діяльність депутата, не залежну від жодних впливів, які можливі, якщо одночасно виконуються обов'язки на іншій посаді, нарешті, потребою ефективної роботи депутата.
У п. 6 та 7 ст. 40 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування закріплює дві групи обмежень, пов'язаних із здійсненням повноважень особами, які мають особливий правовий статус:
1) виборні посадові особи місцевого самоврядування (глава муніципального освіти) що неспроможні одночасно бути депутатом Державної Думи, членом Ради Федерації, депутатом законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ, займати інші державні посади Російської Федерації, державні посади суб'єктів РФ, а також державні посади державної службита муніципальні посади муніципальної служби;
2) здійснюють свої повноваження на постійній основі депутати, члени виборного органу, виборні посадові особи місцевого самоврядування не мають права займатися підприємницькою, а також іншою оплачуваною діяльністю, за винятком педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності.
Правові гарантії діяльності депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування (глави муніципального освіти) пов'язані передусім з їхньою недоторканністю (імунітетом), а соціальні - з індемнітетом депутатів та голови муніципальної освіти.
Такого роду індемнітет слід розглядати не лише як їхнє право на винагороду, а дещо ширше: як сукупність усіх організаційних, матеріальних, соціальних, трудових та інших гарантій діяльності, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету та дозволяють зазначеним особам ефективно здійснювати свої повноваження.
До організаційних гарантій депутата і виборної посадової особи місцевого самоврядування можна віднести надання службового приміщення, обладнане меблями, оргтехнікою та засобами зв'язку, а також право мати помічника для організації прийому громадян та здійснення інших повноважень, передбачених законом.
Закони суб'єктів РФ диференційовано визначають соціальні (матеріальні) гарантії зазначених осіб, виходячи з того, на постійній чи непостійній основі депутат здійснює свої повноваження. Зокрема, депутати, які здійснюють свої повноваження на постійній основі, наділяються правами на грошове утримання, пенсійне забезпеченняв повному обсязі, що встановлюється для муніципального службовця. Депутати, які здійснюють свої повноваження на непостійній основі, наділяються правом на компенсацію витрат, пов'язаних із їх діяльністю.
Всім депутатам та виборним посадовим особам місцевого самоврядування, незалежно від їх статусу, за рахунок коштів бюджету муніципальної освіти можуть бути надані:
Можливість підвищення кваліфікації та перепідготовки;
Безкоштовний проїзд на всіх видах громадського транспорту (за винятком таксі) у межах муніципального освіти або компенсація за проїзд;
Службова житлова площадля проживання разом із членами сім'ї (на термін здійснення повноважень);
Службовий автотранспорт для здійснення повноважень;
Службовий телефон (на термін здійснення повноважень);
Страхування у разі заподіяння шкоди їх здоров'ю та майну;
Соціальне страхування у разі втрати працездатності.
Гарантії трудових правдепутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування закони більшості суб'єктів РФ пов'язують із забороною їх звільнення з роботи з ініціативи адміністрації за мотивами, пов'язаними з виконанням повноважень депутата та (або) виборної посадової особи місцевого самоврядування. Більше того, таким особам, які працюють в органі місцевого самоврядування на постійній основі, після закінчення строку їх повноважень роботодавцем має бути надана колишня або, за згодою депутата, інша рівноцінна робота (посада).
У п. 9 ст. 40 Закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування закріплено таку властивість індемнітету, що розглядається, як неможливість залучення депутата та виборної посадової особи місцевого самоврядування до кримінальної або адміністративної відповідальностіза висловлену думку, позицію, виражену під час голосування, та інші дії, відповідні їх статусу, зокрема після закінчення терміну їх повноважень. Це положення не поширюється на випадки, коли депутатом, членом виборного органу місцевого самоврядування, виборним посадовцем місцевого самоврядування було допущено громадські образи, наклеп чи інші порушення, відповідальність які передбачена федеральним законом.
Недоторканність депутата та виборної посадової особи місцевого самоврядування є найважливішою правовою гарантією їх діяльності щодо вираження інтересів населення муніципальної освіти, що дозволяє їм діяти, не побоюючись незаконного переслідування та притягнення до відповідальності.
На відміну від соціальних, матеріальних, трудових та інших гарантій діяльності депутатів, які більшою мірою втілюються у перевагах, так званих позитивних пільгах, імунітети проявляються у вигляді негативних пільг, наприклад, у звільненні від виконання окремих обов'язків (сплати податків, мит), звільнення від відповідальності.
Депутат та інша виборна посадова особа місцевого самоврядування користуються імунітетом лише на території відповідної муніципальної освіти. Поза цією територією імунітет не діє.
У п. 1 ст. 447 КПК України обумовлюються особливості кримінального судочинства щодо депутатів, виборних посадових осіб місцевого самоврядування та в гол. 52 КПК України визначаються і зачіпають процедури:
Порушення кримінальної справи (ст. 448);
Кримінально-процесуального затримання (ст. 449);
Обрання запобіжного заходу та виробництва окремих слідчих дій(Ст. 450);
Направлення кримінальної справи до суду (ст. 451, 452).
До елементів правового статусу депутата та глави муніципального освіти ставляться закріплювані у законодавстві суб'єктів РФ їх форми роботи, правничий та обов'язки.
Наприклад, до форм діяльності депутата або голови муніципальної освіти належать:
1) участь у роботі комісій та у засіданнях муніципального образования;
2) внесення депутатського запиту;
3) участь у розробці проектів правових актів муніципальної освіти;
4) зустрічі з виборцями, робота зі своїми зверненнями, інформування виборців;
5) участь у організації територіального громадського самоврядування та ін.
Для здійснення своєї діяльності депутат наділяється правами та обов'язками, що є найважливішим муніципально-правовим механізмом правового регулюваннясуспільних відносин, що виникають у процесі організації місцевого самоврядування.
Представницький орган муніципальної освіти
Основним нормативним актом, що регулює діяльність представницького органу місцевого самоврядування, є його регламент, що приймається відповідно до федеральних та регіональних законів, а також відповідно до статуту муніципального освіти.
Колегіальний характер представницьких органів зумовлює специфічні форми діяльності. Значною мірою дані форми сягають радянського періоду.
У ст. 35 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування закріплюється різний порядокформування представницьких органів поселення та муніципального району. Представницький орган поселення складається з депутатів, які обираються на муніципальних виборах. Представницький орган поселення не формується, якщо чисельність жителів поселення, які мають виборче право, становить не більше 100 осіб. І тут повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян.
Представницький орган поселення складається з депутатів, які обираються на муніципальних виборах. Представницький орган муніципального освіти може здійснювати свої повноваження у разі обрання щонайменше дві третини від встановленої чисельності депутатів.
Представницький орган поселення не формується, якщо чисельність жителів поселення, які мають виборче право, становить менше 100 осіб. І тут повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян.
Чисельність депутатів представницького органу поселення, зокрема міського округу, визначається статутом муніципального освіти і може бути менше:
7 осіб – за чисельності населення менше 1000 осіб;
10 осіб - за чисельності населення від 1000 до 10000 осіб;
15 осіб – за чисельності населення від 10 000 до 30 000 осіб;
20 осіб - за чисельності населення від 30 000 до 100 000 осіб;
25 осіб - за чисельності населення від 100 000 до 500 000 осіб;
35 осіб – за чисельності населення понад 500 000 осіб.
Чисельність депутатів представницького органу муніципального району визначається статутом муніципального району і може бути менше 15 людина.
Чисельність депутатів представницького органу внутрішньоміської території міста федерального значення визначається статутом муніципального освіти і може бути менше 10 людина.
Представницький орган муніципального освіти має права юридичної особи.
Основною формою діяльності представницьких органів була та залишається сесія. Сесія - це кілька пленарних засідань, які мають загальний порядок денний.
Представницький орган має право прийняти рішення про безперервне функціонування на зразок Державної Думи, в якій існують лише дві сесії: весняна - з 12 січня по 20 червня та осіння - з 1 вересня по 25 грудня.
Засідання представницького органу залежно від термінів проведення поділяються на чергові та позачергові, залежно від порядку проведення – на відкриті та закриті.
Чергові засідання проводяться у терміни, встановлені регламентом, позачергові - скликаються за необхідності, на вимогу глави муніципального освіти чи інших осіб, зазначених у регламенті. Відкрите засідання характеризується тим, що на ньому можуть бути присутні не лише депутати та посадові особи місцевого самоврядування, а й інші зацікавлені особи. На закритому засіданні мають право бути присутніми лише депутати, а також особи, прямо названі в Регламенті.
Організацію діяльності представницького органу муніципального освіти відповідно до статуту муніципального освіти здійснює глава муніципального освіти, а якщо зазначена посадова особа є головою місцевої адміністрації - голова представницького органу муніципального освіти, обирається цим органом зі свого складу.
Основними робочими органами представницьких органів місцевого самоврядування є комітети та комісії. Зазвичай, у представницькому органі утворюються лише комісії (комітетами найчастіше називаються виконавчі органи місцевого самоврядування, тому комітети, ніж створювати плутанини, утворюються у складі представницьких органів досить рідко). Комісії поділяються на постійні та тимчасові (створювані для обговорення конкретного питання).
Постійні комісії створюються для організаційного забезпечення роботи представницького органу (наприклад, мандатна комісія, комісія з депутатської етики) або з метою попереднього розгляду проектів правових актів, що приймаються представницьким органом, та роботи над цими проектами. У разі постійна комісія є органом, аналогічним комітету Державної Думи. Тимчасові комісії створюються на вирішення надзвичайних питань.
Організацію діяльності представницького органу муніципального освіти відповідно до статуту муніципального освіти здійснює глава муніципального освіти, а якщо зазначена посадова особа є головою місцевої адміністрації, - голова представницького органу муніципального освіти, обирається цим органом зі свого складу.
Не виключено також формування колегіального керівного органу – президії представницького органу.
Депутати мають право створювати різні депутатські об'єднання.
Фракціями, зазвичай, називаються депутатські об'єднання, створені депутатами, що належать однієї партії, громадської організації чи сповідують подібні політичні погляди.
Депутатські групи - це об'єднання депутатів за будь-яким іншим критеріям: за територіальною належністю, за приналежністю до тієї чи іншої професії тощо.
Дострокове припинення повноважень представницького органу муніципального освіти тягне за собою дострокове припинення повноважень його депутатів.
Статус депутата представницького органу місцевого самоврядування
Повноваження депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування розпочинаються з дня його обрання та припиняються з дня початку роботи виборного органу місцевого самоврядування нового скликання. Термін повноважень депутата встановлюється статутом муніципального освіти інтервалі від двох до п'яти років.
Депутати представницького органу муніципального освіти здійснюють свої повноваження, зазвичай, на непостійній основі.
На постійній основі можуть працювати не більше 10% депутатів від встановленої чисельності представницького органу муніципальної освіти, а якщо чисельність представницького органу муніципальної освіти становить менше 10 осіб, то 1 депутат. , а також іншою оплачуваною діяльністю, за винятком педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності.
На місцевому рівні як і на федеральному існує інститут депутатського імунітету.
Статус членів інших виборних органів місцевого самоврядування аналогічний до статусу депутата представницького органу місцевого самоврядування.
Гарантії прав депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування при притягненні їх до кримінальної або адміністративної відповідальності, затримання, арешт, обшук, допит, скоєння щодо них інших кримінально-процесуальних та адміністративно-процесуальних дій, а також під час проведення оперативно-розшукових заходів щодо депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, займаного ними житлового та (або) службового приміщення, їх багажу, особистих та службових транспортних засобів, листування, використовуваних ними засобів зв'язку, належних їм документів, встановлюються федеральними законами.
Депутат, член виборного органу місцевого самоврядування, виборна посадова особа місцевого самоврядування не можуть бути притягнуті до кримінальної або адміністративної відповідальності за висловлену думку, позицію, виражену під час голосування, та інші дії, що відповідають статусу депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної посадової особи місцевого самоврядування, зокрема після закінчення терміну їх повноважень. Це положення не поширюється на випадки, коли депутатом, членом виборного органу місцевого самоврядування, виборним посадовцем місцевого самоврядування було допущено громадські образи, наклеп чи інші порушення, відповідальність які передбачена федеральним законом.
Глава муніципальної освіти
Глава муніципального освіти є вищим посадовцем муніципального освіти і наділяється статутом муніципального освіти власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Глава муніципального освіти підконтрольний та підзвітний населенню та представницькому органу муніципального освіти.
Посада глави є обов'язковою всім без винятку муніципальних утворень. Глава муніципального освіти - це родове поняття для позначення вищої посадової особи муніципальної освіти чи узагальнене найменування трьох різних типівпосад у залежності від моделі місцевого самоврядування.
1. Глава муніципального освіти – «глава місцевої адміністрації». І тут глава муніципального освіти обирається населенням муніципального освіти з урахуванням загального, прямого, рівного виборчого права при таємному голосуванні. Глава муніципального освіти видає не більше своїх повноважень правові акти.
2. Глава муніципального освіти - «голова представницького органу муніципального освіти». Глава муніципального освіти обирається населенням муніципального освіти з урахуванням загального, прямого, рівного виборчого права при таємному голосуванні чи представницьким органом муніципального освіти зі складу і посади є головою представницького органу муніципального образования. Правом видавати правові акти у разі глава муніципального освіти немає, оскільки представницький орган є колегіальним, отже, видання актів - прерогатива органу загалом, а чи не його голови.
3. Глава муніципального освіти – «голова представницького органу муніципального освіти – голова місцевої адміністрації». Цей варіант можливий лише у поселеннях з чисельністю населення менше 1 тис. осіб, у яких глава муніципального освіти незалежно від способу його обрання одночасно може бути головою представницького органу поселення та головою місцевої адміністрації.
Власні повноваження глави муніципального освіти дуже скромні.
Повноваження «глави муніципального освіти-главимісцевої адміністрації» - суттєво ширше.
Відповідно до ст. 36 зазначеного Закону глава муніципальної освіти відповідно до статуту муніципальної освіти:
1) обирається на муніципальних виборах чи представницьким органом муніципального освіти зі складу;
2) у разі обрання на муніципальних виборах або входить до складу представницького органу муніципального освіти з правом вирішального голосу та виконує повноваження його голови, або очолює місцеву адміністрацію;
3) у разі обрання представницьким органом муніципальної освіти виконує повноваження його голови;
4) не може, одночасно виконувати повноваження голови представницького органу муніципальної освіти та повноваження голови місцевої адміністрації;
5) у разі формування представницького органу муніципального району з глав поселень, що входять до складу муніципального району, та з депутатів представницьких органів цих поселень виконує повноваження його голови.
Обмеження на суміщення главою муніципального освіти виконання зазначених вище повноважень не поширюються на органи місцевого самоврядування сільського поселення, у якому передбачено формування виконавчо-розпорядчого органу, очолюваного головою муніципального освіти, що виконує повноваження голови представницького органу.
Глава муніципального освіти підконтрольний і підзвітний:
Населення та
Представницького органу муніципального освіти.
У разі дострокового припинення повноважень глави муніципального освіти його повноваження тимчасово виконує посадова особа місцевого самоврядування, що визначається відповідно до статуту муніципальної освіти.
Місцева адміністрація
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлює необхідність включення до структури органів місцевого самоврядування виконавчо-розпорядчого органу муніципального освіти і визначає його найменування - місцева адміністрація.
Місцева адміністрація має права юридичної особи.
Глава місцевої адміністрації керує місцевою адміністрацією за принципами єдиноначальності.
Главою місцевої адміністрації є глава муніципального освіти чи особа, призначається посаду голови місцевої адміністрації за договором, укладеному за результатами конкурсу заміщення зазначеної посади терміном повноважень, визначається статутом муніципального образования.
Умови договору глави місцевої адміністрації поселення затверджуються представницьким органом поселення, а глави місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) - представницьким органом муніципального району (міського округу) у частині, що стосується здійснення повноважень у вирішенні питань місцевого значення, і законом суб'єкта Федерації - в частини, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами та законами суб'єктів Федерації.
Порядок проведення конкурсу заміщення посади голови місцевої адміністрації встановлюється представницьким органом муніципального освіти.
Загальна кількість членів конкурсної комісії у муніципальному освіті встановлюється представницьким органом муніципального освіти.
Члени конкурсної комісії поселення призначаються представницьким органом поселення. При формуванні конкурсної комісії в муніципальному районі (міському окрузі) дві третини її членів призначаються представницьким органом муніципального району (міського округу), а одна третина - законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта федерації за поданням вищої посадової особи суб'єкта (керівника вищого виконавчого органу державної) влади суб'єкта федерації).
Особа призначається посаду голови місцевої адміністрації представницьким органом муніципального освіти у складі кандидатів, представлених конкурсної комісією за результатами конкурсу.
Договір із головою місцевої адміністрації укладається главою муніципального освіти.
Структура місцевої адміністрації затверджується представницьким органом муніципального освіти за поданням голови місцевої адміністрації. До структури місцевої адміністрації можуть входити галузеві (функціональні) та територіальні органи місцевої адміністрації.
Глава місцевої адміністрації немає права займатися підприємницької, і навіть інший оплачуваної діяльністю, крім педагогічної, наукової та інший творчої діяльності.
Контракт із головою місцевої адміністрації може бути розірваний за згодою сторін або в судовому порядку на підставі заяви:
Представницького органу муніципального освіти чи голови муніципального освіти - у зв'язку з порушенням умов договору частини, що стосується вирішення питань місцевого значення;
Вищої посадової особи суб'єкти федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкти федерації) - у зв'язку з порушенням умов договору в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами та законами суб'єктів Федерації;
Глави місцевої адміністрації - у зв'язку з порушеннями умов договору органами місцевого самоврядування та (або) органами державної влади суб'єкти федерації.
Інші органи та посадові особи місцевого самоврядування
Контрольний орган муніципального освіти (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та інших.) утворюється з метою контролю над виконанням місцевого бюджету, дотриманням встановленого порядкупідготовки та розгляду проекту місцевого бюджету, звіту про його виконання, а також з метою контролю за дотриманням встановленого порядку управління та розпорядження майном, що перебуває у муніципальній власності.
Контрольний орган муніципального освіти формується на муніципальних виборах чи представницьким органом муніципального освіти відповідно до статуту муніципального освіти.
Таким чином, контрольний органможе створюватися у двох основних формах:
Самостійний орган фінансового контролю(якщо він формується на муніципальних виборах)
Орган «парламентського» контролю над бюджетно-фінансової сферою, аналогічного Рахунковій палаті на федеральному рівні.
Конституційне право населення муніципального освіти самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування дає можливість передбачати у цій структурі інших (крім тих, які формуються відповідно до вимог закону) органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Контрольний орган поєднує у собі функції адміністративного міжвідомчого контролю та функції громадського контролю. Про це, зокрема, говорить той факт, що результати перевірок, які здійснюють контрольний орган муніципального освіти, підлягають опублікуванню (оприлюдненню).
Відповідно до Федерального закону структура органів місцевого самоврядування може включати контрольний орган муніципального освіти (контрольно-лічильна палата, ревізійна комісія та інших.), який утворюється з метою контролю над:
а) виконання місцевого бюджету;
б) дотриманням встановленого порядку підготовки та розгляду проекту місцевого бюджету, звіту про його виконання;
в) дотриманням встановленого порядку управління та розпорядження муніципальним майном.
На вимогу контрольного органу органи та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані представляти необхідну інформацію та документи з питань, що належать до їхньої компетенції.
Відповідно до статуту муніципального освіти може бути сформовані та інші органи місцевого самоврядування.
Крім глави муніципальної освіти - вищої посадової особи - статутом муніципальної освіти можуть бути передбачені інші посадові особи місцевого самоврядування:
а) виборні (які обираються на муніципальних виборах)
б) заміщають муніципальну посаду шляхом укладання договору (трудового договору).
Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (2003 р.) передбачена можливість запровадження посади голови місцевої адміністрації - особи, яка призначається на цю посаду за контрактом, що укладається за результатами конкурсу на заміщення зазначеної посади на строк повноважень, що визначається статутом муніципального освіти. Введення цієї посади необхідно у разі, якщо глава муніципального освіти відповідно до статуту муніципального освіти є головою представницького органу муніципального освіти і може одночасно очолювати місцеву адміністрацію, (виняток робиться для сільського поселення, у якому передбачено формування виконавчо-розпорядчого органу, очолюваного головою освіти, що виконує одночасно повноваження голови представницького органу муніципального освіти).
Особливий статус має виборча комісія муніципальної освіти, яка відповідно до законодавства організує підготовку та проведення муніципальних виборів, місцевого референдуму, голосування на відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної посадової особи місцевого самоврядування, а також голосування з питань зміни меж муніципальної освіти, перетворення муніципального освіти.
Формування виборчої комісії муніципального освіти здійснюється представницьким органом місцевого самоврядування з урахуванням пропозицій політичних партій, виборчих блоків, висунули списки кандидатів, допущені до розподілу депутатських мандатів.
Представницький орган місцевого самоврядування зобов'язаний призначити не менше 72 від загальної кількості членів виборчої комісії муніципальної освіти на основі пропозицій, що надійшли:
а) політичних партій, виборчих блоків, які висунули федеральні списки кандидатів, допущені до розподілу депутатських мандатів у Державній Думі Федеральних Зборів Російської Федерації;
б) політичних партій, виборчих блоків, які висунули списки кандидатів, допущені до розподілу депутатських мандатів у законодавчому (представницькому) органі державної влади суб'єкта Російської Федерації;
в) виборчих об'єднань, виборчих блоків, які висунули списки кандидатів, допущені до розподілу депутатських мандатів у представницькому органі місцевого самоврядування.
Представницький орган місцевого самоврядування зобов'язаний призначити не менше двох членів виборчої комісії муніципального освіти на основі пропозицій виборчої комісії суб'єкта Російської Федерації, що надійшли.
Виборча комісія муніципального освіти відповідно до Федерального закону 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» не належить до органів місцевого самоврядування: вона формується представницьким органом муніципального освіти гаразд, встановлюваним федеральним законом і прийнятих відповідно до ним законом суб'єкти федерації , і навіть статутом муніципального освіти. Однак дана комісія не наділяється власними повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення (що характерно для органів місцевого самоврядування). Тому вона входить у структуру органів місцевого самоврядування, будучи муніципальним органом.
Державна служба завжди відбувається на державних посадах. Поняття державної посади: це організаційно-юридично відокремлена частина державного апарату, в якій зосереджені елементи компетенції державного органу. Призначення державної посади: персоналізація прав та обов'язків державного органу. - елементарна та первинна частина будь-якої державної організації. Існують такі аспекти державної посади: 1. правовий – посада є сукупність правий і обов'язків, покладених на особу, замещающее цю посаду, що є частиною компетенції ДО. ГД стабільніша, ніж держ. службовець. 2. організаційний – державна посада є частина структури державного апарату (зазвичай, органу), є первинної базової осередком ДО. (наприклад, департамент – відділи – посади) 3. засіб управлінського впливу – дозволяє підпорядкувати одне обличчя іншому. Державна служба відрізняється з інших посад (в підприємствах…) тим, что: 1. Існує у структурі ДО чи стройового підрозділи 2. Пов'язана з реалізацією державно-владних повноважень 3. Фінансується з коштів бюджетів 4. Закріплюється у нормативних актах (від Конституції РФ до актів органів виконавчої владисуб'єктів РФ) Усі державні посади діляться на 2 види: 1. «Державні посади РФ та державні посади суб'єкта РФ» - встановлені Конституцією РФ або Статутами (Конституціями суб'єктів РФ), призначені для безпосереднього здійснення повноважень державних органів РФ або суб'єкта РФ («судово- політичні»). Їхня діяльність не регулюється законодавством про державну службу. До осіб, які заміщають державні посади РФ: (не державні службовці) Президент, депутати Державної Думи, члени Ради Федерації члени Центральної виборчої комісії аудитори Рахункової палати федеральні судді федеральні міністри Уповноважені з прав людини - список утв. Указом від 11.01.95 р. «Про державні посади РФ» Повноваження органу здійснює належна особа (районний суддя), за ідеєю, апарат не потрібен, створюється для зручності. 2. Державні посади державної служби (посади державної служби) 1) посади федеральної державної служби цивільної служби(ФМГС), 2) державної цивільної служби суб'єктів (ДМР) 3) військові посади 4) посади правоохоронної службист. 9 ФЗ «Про систему держ. служби в РФ» регламентує створення єдиного реєструпосад ФМР. Він має складатися з трьох частин: 1) для федеральної державної цивільної служби – єдиний реєстр, що існує реально, затверджений Указом Президента від 31.12.05 «Реєстр посад федеральної державної цивільної служби». 2) для військової служби 3) для правоохоронної У суб'єктах також є реєстр посад державної цивільної служби. Ознаки посад державної служби: 1. посада – це низова елементарна частина у структурі державного органу (на відміну Державної Думи РФ і суб'єкта – становлять орган – Уряд, центральний елемент - міністр у міністерстві) 2. представляє сукупність правий і обов'язків (має бути прийнятий Посадовий регламент – акт, який затверджується керівником органу, містить вичерпний опис усіх повноважень, що закріплюються за відповідною посадою, заходів відповідальності та контролю, які можуть бути застосовані до осіб, які заміщають відповідну посаду. 3. посада створюється державним органом (дивись Указ Президента «Про реєстр посад ДМР» - він закріплює лише типові види посад, наприклад – «начальник відділу в ТО ФС». Кількість посад закріплює керівник органу, але може створити такі посади, які передбачені в указі). 4. Державна посада призначена для здійснення функцій державного – особи мають бути держ. службовцями, а чи не працівниками. 5. заміщається однією особою на основі правозастосовного акта (наказ про прийом на службу). На 1 державну посаду – 1 державний службовець. 6. має певну назву і має бути включена до структури посад, передбачену соотв. Реєстром – федеральним чи суб'єктів. 7. фінансується із державного бюджету. Кількість посад у ГО визначається виходячи з затвердженої штатної чисельності, визначається штатному розкладі, яке, своєю чергою, затверджується керівником Органу. Фізичне обличчя, замещающее державну посаду, ми можемо назвати посадовцем. Ознаки посадової особи: 1. можливість самостійно приймати юридично значущі рішення, починаючи з прийняття нормативного акта до винесення розпорядження фізичній, юридичній особі. 2. наявність організаційно-розпорядчих повноважень: розподіляються обов'язки між заступниками, підлеглими, виконуються доручення керівника. 3. Існує можливість наявності повноважень щодо застосування примусових заходів: щодо притягнення до відповідальності (складання протоколів), щодо застосування безпосереднього, в т. ч. фізичного примусу. Особи, які не заміщають державні посади, не мають права цього робити (кондуктор МП Транспорт має запросити представника міліції громадської безпеки). Посада – низовий елемент структури органу чи організації, наділеної компетенцією обсягом, призначеному реалізації однією особою.Можлива класифікація по порядку формування органів і в даному випадку варто зазначити, що обрання як спосіб формування є домінуючим, але не єдиним. Також КС РФ говорив про те, що такий спосіб має бути пріоритетним, оскільки «обрання» є найдемократичнішим, найпрогресивнішим і характерним для місцевого самоврядування способом прямих виборів та формування саме прямими виборами відповідних органів. Однак це не єдиний спосіб. Непрямий спосіб у тому числі обрання як ми також досить широко використовується - як через сам представницький орган, так і представницьким органом з числа кандидатів за результатами конкурсу (обрання особи на посаду голови муніципальної освіти, наприклад). Причому обрання непрямим способом стосується як глави муніципального освіти, а й самих представницьких органів, що викликає питання, про які ми говорили раніше. Мається на увазі представницький порядок формування представницького органу муніципального району, а тепер ще й міського округу із внутрішньоміським розподілом. Якщо йдеться про район, то непрямий шлях у тому, що з посади представники нижчих рівнів, переважно першого рівня, прямують до складу представницького органу муніципального району. Якщо ж йдеться про гвардійські райони, то тут інший порядок, тому що депутати районних представницьких органів можуть бути обрані до складу представленого органу міського округу із внутрішньоміським розподілом.
Спосіб, коли поєднуються делегування за посадою з обранням з-поміж депутатів, був предметом аналізу з боку суду в Постанові КС РФ від 01 грудня 2015 року №30. Тому в цій Постанові заявник оскаржує в тому числі той факт, що в представницьких органах муніципального району за посадою можуть виявитися глави поселень, які взагалі не були обрані в тому випадку, якщо глава поселення призначений на посаду за контрактом через представницький орган, який обрав числа тих осіб, які було запропоновано конкурсної комісії. У цьому випадку виходить, що населення взагалі не брало жодним чином у визначенні статусу даної особита наділення його повноваженнями. І в такому разі, безумовно, відбувається розрив між волею населення у формуванні органів та заміщення посади голови поселення. У цій частині КС РФ визнав подібну практику не відповідної Конституції РФ, але не вказав, що саме становище не конституційне, а послався на неправильне тлумачення закону, що дозволяє заміщати посаду представника депутата представницького органу муніципального району. Таке тлумачення неправильне!
Призначення за результатами конкурсу - ще один спосіб, який досить міцно закріпився на практиці, причому має тенденцію до поширення. У чому переваги такого підходу? Якщо особа, голова адміністрації, призначається за результатами конкурсу на посаду, ми маємо справи вже з додатковими вимогами, які ми можемо висунути стосовно цієї особи. А саме це ті вимоги, які можна зарахувати до кваліфікаційних вимог. У цьому й відмінність по відношенню до обирається особі, оскільки до обираній особі такі вимоги ми пред'явити не можем. критерії, як запорука того, що особа професійно підходитиме до виконання своїх обов'язків. Щоправда в даному випадку виникає проблема, яка пов'язана з тим, що ця особа все ж таки не обирається населенням, а отже, демократично початки не проглядаються. Але такий стан справ нас не повинен особливо бентежити, оскільки це відома проблема, яка породжується дотиком двох найважливіших принципів: ефективність управління та принцип демократичної долі населення у формуванні влади.
Щодо виборів слід зазначити, що прямі вибори про які ми говоримо, і які застосовуються і до муніципальних виборів (прямі муніципальні вибори), у разі непрямого застосування вибору використовується зазвичай поняття «обрання». Це термінологічна різниця, яка, можливо, помічала.
Ще одна дуже важлива класифікація, яка стосується рівня органів у структурі, а саме наскільки цей орган є обов'язковим для створення та існування у відповідній структурі? І йдеться в цьому випадку про обов'язкові та факультативні органи. Обов'язковими є ті органи, які прямо передбачені у Законі №131: представницький орган, муніципальну освіту та місцева адміністрація. Це власний три органи, які є обов'язковими. Слід зазначити, що й обов'язковість перестав бути абсолютної, позаяк у ряді випадків може формуватися представницький орган, якщо повноваження представницького органу здійснюються сходом і цього є відповідні ознаки в муніципального образования. Тепер виникли гнучкі варіанти, у яких обов'язковість не формування представницького органу можливе лише тому випадку, якщо чисельність жителів з активним виборчим право вбирається у 100 людина. У разі, якщо чисельність такого населення не перевищує 300 осіб, то населення має право не формувати представницький орган, а вирішувати всі питання сходом, що входять до компетенції представницького органу. Ці повноваження можна покласти схід.
Ще один виняток стосується місцевої адміністрації. Існує конструкція, при якій поєднуються спільна адміністрація адміністративного центру та муніципального району. Досить спірна конструкція і в ЛВ така форма особливо активно використовується і в цьому сенсі наш досвід тут може бути доступним і корисним, тому що можна подивитися статути деяких муніципальних районів ЛВ і тих міст, які мають статус адміністративного центру. Вони не утворюється власне адміністрація. Цікаво також і те, що перехід до спільної адміністрації зазвичай фіксується в угодах, а потім закріплюється в статутах, в порядку зміни статутів. Це показує, що угоди між Муніципальними утвореннями районами та поселення має істотне затаєння у тому числі для визначення самої структури органів місцевого самоврядування.
У чому може виражатися колізія у зв'язку із запровадженням спільної адміністрації?Для нас важливо, що складає обов'язкові елементи організаційно-правового статусу муніципального освіти. Ми можемо говорити про самостійність лише тоді, коли всі елементи організаційно-правого статусу муніципального освіти присутні. Якщо якогось елемента немає, виникає питання, а цьому випадку залишиться взагалі муніципальне випарене дієздатні на вирішення питань свого ведення.У випадку, якщо спільна адміністрація утворюється, то це означає, що на адміністрацію муніципального району покладаються в повному обсязівсі повноваження, які до цього здійснювала місцева адміністрація поселення. І вже у структурі адміністрації муніципального району утворюються ті самі структури, які займаються вирішенням питань для поселення: виконання бюджету, наприклад. За поселенням залишається прийняття самого бюджету, представницький орган не скасовується та зберігається, проте він контролює вже діяльність адміністрації району у тій частині, в якій вона реалізує повноваження місцевої адміністрації поселення.
І тут може бути проблема розмежування статусу муніципального освіти міста міста і району, оскільки якщо це єдина адміністрація, то наскільки вдасться у разі забезпечити баланс інтересів, а інтереси в поселення й району різні. І ось таке організаційне змішання та організаційне усічення місцевого самоврядування міста воно може безумовно позначитися на тому, чи зможе реалізувати свої завдання в даному випадку міське поселення. Знову ж таки, ми говоримо про те, а наскільки дотримується сам статус муніципального освіти - ось що для нас важливо ось над чим необхідно подумати. У разі виникає питання, а чи статус обраний даної території, чи статус муніципального освіти: район чи це має бути міський округ. Адже впорол ефективності можна вирішити по-різному. Чи потрібно створювати спільну адміністрацію району та поселення - ось у чому питання, чи завжди це ефективно і потрібно?.. Конструкція спільної адміністрації у багатьох випадках обирається для того, щоб уникнути складної процедури перетворення муніципальних еден і наділення їх іншими статусами. Але знову ж таки, наскільки такий варіант відповідає ідеї самостійності місцевого самоврядування – це питання, яке все одно залишається.
Факультативні органи
Головне питання та цікаве для нас - наскільки контрольно-рахунковий орган муніципального освіти є факультативним?Він начебто не названий серед обов'язкових, проте наявність такого органу в принципі як здійснення зовнішнього фінансового контролю є обов'язковою з точки зору БК РФ. Як же бути? Питання в тому, що чи обов'язково він повинен створюватися в кожному муніципальному освіті? І в цьому Законі можна замінити, що далеко не завжди кожному муніципальному освіті слід створювати свій контрольно-лічильний орган. Можна використовувати варіант зовнішньомуніципальної кооперації; можна передати ці повноваження району. Таким чином тут можна сказати що функції обов'язкові та їх хтось так повинен здійснювати, але водночас, сам орган як обов'язковий елемент у структурі концертного муніципального освіти все-таки не є загальним правилом.
Також відомо, що в системі місцевого самоврядування не діє принцип поділу влади, проте це зовсім не означає, що види публічно-владної діяльності не відрізняються. Який саме основний вид публічно-владної діяльності орган здійснює: правотворчий, виконавчий або контрольний, звичайно ж, має значення. І ось залежно від цього виділяються представницькі органи, виконавчі органи та контрольні органи відповідно. Також слід трохи зганьбити про статус юридичної особи. Слід зазначити, що в обов'язковому порядку статусом юридичної особи у нас наділяються, згідно з ФЗ №131,представницькі органи муніципального поселення, муніципального округу державного района. Стосовно представницьких органів сільського поселення міського району можуть наділятися, і не наділятися правами юридичної особи - це вирішується вже у статуті муніципального освіти. Важливо підкреслити, що для здійснення компетенції та владних повноважень наявність статусу рилчисекойо особи не має! Для публічно-правового статусу ми не можемо орієнтуватися, оскільки і наділений і не наділений статусом юридичної особи органи можуть і повинні здійснювати покладені на них обсяги повноважень.
За характером повноважень ми можемо розрізняти органи, і тут різні можуть бути застосовані критерії. Ті органи, які мають спільну і спеціальною компетенцієювони можуть і повинні володар зовні владними повноваженнями, а ось власне інша група органів, яка власне забезпечують діяльність владних органів, які володіють владними повноваженнями, це самі апаратні структури, допоміжні одиниці, що здійснюють функції з матеріального і технічного забезпеченняорганів місцевого самоврядування та посадових осіб.
Говорячи про принципи важливо звернути увагу, що через принципи ми можемо розкривати статус органів місцевого самоврядування їх зовнішні і внутрішні взаємозв'язку. Тому важливо розподілити принципи на 2 групи:
1) ті, які характеризують органи місцевого самоврядування з погляду взаємовідносини із зовнішніми суб'єктами, як населення, держава. Насамперед це принцип організаційної відокремленості (ст. 12). Але відособленість знову ж таки не абсолютна, оскільки можливе у певних випадках втручання державної влади зокрема організаційну самостійність місцевого самоврядування. Насамперед, 75 стаття. Йдеться зокрема про тимчасове здійснення повноважень органів місцевого самоврядування органами державної влади. Ця конструкція дозволяє в окремих випадкахздійснювати повноваження місцевого самоврядування органами державної влади. У разі відбувається хіба що заміна органів місцевого самоврядування органами структурі державної влади. Тому ця конструкція називається зазвичай "державне втручання". Однак, можливо, що втручання буде здійснено і в рамках державного примусу, у тому випадку, якщо допускаються порушення чинними органами і в такому разі як примусова реакція орган державної влади слід також розглядати як здійснення функції замість органів місцевого самоврядування їх повноваження. Але варто зазначити, такий стан справ може виникнути також через об'єктивні, надзвичайні обставини, у тому числі й з ініціативи самих муніципальних органів.
2) ті принципи, які враховують при встановленні та виборі тієї чи іншої структури органів місцевого самоврядування. Це звані внутрішні принципи організації діяльності органів місцевого самоврядування.
Принцип непідпорядкованості органів прокуратури та посадових осіб МСУ одних МО другим.Чим це забезпечується, якими положеннями та заходами можна забезпечити цю непідпорядкованість з урахуванням дворівневості системи? З одного боку, система дворівнева, з іншого, має бути підпорядкування. Складна конструкція. Як її забезпечити? Розділити повноваження насамперед забезпечити власне коло питань кожному МО таким чином, щоб не було перетинів, накладень цих питань, дублювання чи підміни. Другий момент – розвести фінансування та матеріальні ресурси для відповідних повноважень, ресурси тут йдуть за повноваженнями. Ми знаємо, що це не завжди виходить. Є й організаційні моменти, які дозволяють говорити, що ця непідпорядкованість забезпечена над повною мірою. Я наводжу вам приклад (слайд № 13), який пов'язаний з тим, як працює конкурсна комісія з підбору кандидатур на посаду глав МО поселення, внутрішньоміського району. Тут з'являється цілком однозначне правило, що половина членів конкурсної комісії з відбору кандидатур на посаду голови МО поселення, внутрішньоміського району призначається головною МР або ГО з внутрішньоміським розподілом, тобто другим рівнем. Дзеркальна ситуація, яку ми спостерігали щодо формування конкурсних комісій під час добору кандидатур на посади глав МО у ГО та МР. Тут ця половина членів комісії – вже із призначених районним головою. Відповідно район також бере участь в організаційних повноваженнях іншого рівня МСУ.
Що стосується самостійного визначення структури органів МСУ(Ч. 1 ст. 131 Конституції РФ). По-перше, ми вже зазначили, що не так однозначне саме поняття структури. По-друге, ми розуміємо, що межі такої самостійності обмежені загальними принципами, системою органів МСУ, яка встановлена законом, і тими способами участі населення у визначенні структури, які також встановлені федеральним законом № 131. Що ж це за способи? Згадаймо один із них – це референдум. Референдум із структури дійсно пропонується ст. 34 ФЗ № 131. Вирішення цього питання можливе через референдум особливо в тому випадку, коли ще не створені органи МСУ і немає того представницького органу, який міг би прийняти статут, щоб у статуті закріпити структуру. На перехідному етапі такі референдуми були запропоновані як можливий варіант визначення структури. Проте така непроста форма, дорога, організаційно складна, не набула широкого поширення. І в рамках реформи першого етапу, з 2003 по 2006 рр., коли проходило становлення нових МО за новою моделлю, запропонованою законом № 131, правом на референдум скористалися лише кілька муніципальних одиниць у двох суб'єктах федерації. Решта суб'єктів федерації не використовували даний метод. Але як потенційно можливий він зберігається, й у законі йому присвячено чимало положень. Найпоширенішим є метод – рішення представницького органу через статут: представницький орган приймає статут, й у ньому визначається структура органів МСУ. Нарешті, для перехідного періодубув запропонований ще один спосіб, він досить популярний і для спеціальних територій. Це визначення структури органів МСУ законом суб'єкта федерації.
Наступний принцип – принцип участі населення у формуванні та діяльності органів МСУ.Щодо формування, це ознака органу МСУ – участь населення у тій чи іншій формі у формуванні цього органу. Винятки нам теж відомі, коли представницький орган формується шляхом делегування виборних осіб МСУ – голів поселень, депутатів, та обрання з-поміж депутатів внутрішньоміських районів до складу представницьких органів міських округів із внутрішньоміським розподілом. Можливий інший прямий спосіб участі у формуванні органів – це прямі вибори глави МО. З приводу цього ведуться особливо спекотні дискусії. Наголошую, саме встановлення можливості. Це означає, що не обов'язково заміщати посаду голови МО шляхом прямих виборів. Дія цього принципу розуміється щоразу законодавцем все вже й уже.
Ще низка принципів стосується взаємини органів МСУ з органами державної влади, населенням та іншими зовнішніми суб'єктамиЦі принципи ми вже стосувалися, коли говорили про організаційну самостійність та її межі. Підзвітність та відповідальність органів МСУ перед населенням та перед державою– це ті два принципи, що встановлюють межі організаційної самостійності. Тобто організаційна самостійність зовсім не виключає, а навіть передбачає реалізацію відповідальності перед державою та підконтрольності. Те, які форми та способи контрольної діяльності використовує держава щодо МСУ, ми частково обговорювали, говорячи, наприклад, про наділення повноваженнями та контроль за реалізацією окремих державних повноважень. Проте, якщо подивитися уважніше, ми побачимо досить багато інших форм контрольної діяльності, пов'язаних з контролем за законністю МСУ. Це прокурорський нагляд, судовий контроль, у тому числі за заявою органів державної влади суб'єкта федерації, контроль за муніципальними актами. Відповідальність перед державою також передбачено. Які заходи відповідальності? Наприклад, звільнення з посади голови МО, розірвання договору з главою адміністрації. Визнання акта нечинним у судовому порядку в рамках нормоконтролю назвати мірою відповідальності ми не можемо. Міра відповідальності – те, що ми розглядаємо у межах конституційно-правової відповідальності як позбавлення у разі немайнового, нефізичного характеру, але що передбачає певний вплив на статус. У якій статті закону визначено заходи відповідальності органів та посадових осіб МСУ перед державою? там цілий рядстатей, але конкретні заходи, пов'язані з відповідальністю представницького органу МО та голови МО та місцевої адміністрації перед державою – відповідно у 73 та 74 статтях. Тут ми знайдемо ті підстави, за якими особа чи орган притягуються до відповідальності, ті процедури, які при цьому мають бути задіяні, та ті заходи, що застосовуються. З цього погляду можна розкласти кожну із цих статей. До речі, видання акта, який був визнаний таким, що суперечить закону і у зв'язку з цим недіючим – це заснуванняпритягнення до ответственности.
Не лише відповідальність, а й позитивна взаємодія, співпраця з органами державної влади не виключається. Тут форми менш докладно регулюються законом – вони залишаються на розсуд самих взаємодіючих суб'єктів, але самі договори про співробітництво не виключаються. На це звертав увагу і КС у «Курській» справі, говорячи про те, що незважаючи на те, що такі форми прямо не закріплені у 131-му законі, вони цілком можуть бути використані та випливають із самої логіки взаємин держави та місцевого самоврядування.
Переходимо до аналізу питань внутрішньої організації . Принцип пріоритетного становища представницького органу структурі органів МСУ.Цей принцип випливає з Хартії, стаття 3 якої наголошує на тому, що МСУ здійснюється через органи – поради, що складаються з представників, які обираються безпосередньо населенням. Затверджується їхнє право формувати підзвітні інші органи МСУ. Справді, всі органи МСУ однак похідні від представницького органу, йому підзвітні і підконтрольні.
Ще один принцип внутрішньої організації полягає в тому, що посада голови представницького органу та посада голови місцевої адміністрації не можуть поєднуватись. Із цього правила є винятки. У ряді випадків таке поєднання можливе: у сільських поселеннях та внутрішньоміських МО міст федерального значення, якщо у статутах цих МО буде передбачено формування виконавчо-розпорядчого органу, який очолює глава МО, що одночасно є головою представницького органу.
Крім того, закон запроваджує додаткові принципи щодо розподілу функцій між головою МО, головою представницького органу та головою місцевої адміністрації. У ст. 36 ми знаходимо наступний принцип: глава МО, обраний представницьким органом зі свого складу, наділяється повноваженнями голови представницького органу або голови місцевої адміністрації. Це новела, коли допускається поєднання й іншого статусу, якщо глава МО обирається зі складу представницького органу. Спочатку задум був в іншому: у тому, щоб обмежити повноваження голови МО, який обирається зі складу представницького органу, лише його функцією голови представницького органу. У 2014 р. та у січні 2015 р. пройшли реформи, і знову з'явилося це поєднання: можливо зі складу представницького органу обрати особу, яка буде головою МО, але не головою, а головою місцевою адміністрацією. З такими новелами закон був застосований в Іркутську у тій справі, яку нещодавно було дозволено Конституційним Судом.
Якщо ж голова МО обирається представницьким органом у складі кандидатів, представлених конкурсної комісією за результатами конкурсу, то цьому разі він наділяється лише повноваженнями голови місцевої адміністрації. Тут я хотіла б звернути вашу увагу на деяку натяжку в самому цьому способі заміщення посади голови МО. Ми говоримо про обрання: це означає, що має бути альтернатива. Проте кандидатури на вибір голови МО представницьким органом визначає конкурсна комісія, яка формується за безпосередньої участі органів структурі державної влади суб'єкта федерації. У цій комісії існує обов'язок у цьому випадку запропонувати щонайменше дві кандидатури для обрання на посаду голови МО, який буде ще бути головою місцевої адміністрації. І в цьому тільки й полягає обрання: із тих кандидатур, які запропоновані комісією. Участь представницького органу у обранні голови МО зводиться лише до виборів із кандидатур, що пропонуються комісією. Тут є певна проблема про те, наскільки ми забезпечуємо принцип пріоритету представницького органу у системі органів МСУ та похідності всіх органів від представницького органу. В даному випадку ця похідність звужується, якщо за статутом запропоновано цей варіант. А вибір статуту обмежений тим, що закон суб'єкта може безальтернативно запропонувати лише один варіант заміщення посади голови МО.
Принцип виборності главиПроте обов'язковий, конституційний, у законі він підтверджений. Глава МО – це виборна посадова особа. Отже, навіть якщо конкурсна комісія рекомендує, все одно має бути альтернатива, мають бути вибори. Три варіанти ми тут бачимо: або безпосередньо населенням, або обрання зі складу представницького органу, або кандидатів, яких пропонує конкурсна комісія за результатами конкурсу. Цікаво звернути увагу на той момент, що конкурсна комісія, яка спочатку була придумана для того, щоб обирати голову МО з урахуванням професійних критеріїв, пред'являючи до нього кваліфікаційні вимогиУ цьому випадку вже не може керуватися цими правилами, тому що йдеться не про посаду муніципальної служби – йдеться про публічну посаду голови МО, який лише виконує повноваження голови місцевої адміністрації. Тут виникає інша проблема: чи можемо ми запроваджувати професійні цензи для публічних посадових осіб, які не є особами, які заміщають посади служби? Поки що законодавець залишається на позиції неприпустимості встановлення додаткових вимог, насамперед тому, що ця посада виборна. А за прямих виборах для пасивного виборчого права цензи запроваджуються лише федеральним законом, і виключаються будь-які професійні цензи.
На слайді № 20 позначено ще кілька принципів внутрішньої організації, причому у порівняльному аспекті. Я звертаю вашу увагу на дореформену ситуацію і те, як вона змінюється у зв'язку з реформуванням МСУ.
До реформи 2014 р. глава МР в обов'язковому порядку наділявся повноваженнями голови представницького органу МР, якщо представницький орган формувався шляхом делегування, тобто з числа голів поселень та депутатів. Нині ж цей порядок змінено. Понад те, закон № 136 дав можливість регулювати порядок формування, повноваження та інші питання організації та діяльності органів МСУ законом суб'єкта федерації , хоча використав у своїй таку формулу: «визначаються статутом відповідно до законами суб'єкта федерації». Зрештою, закон має пріоритет над статутом. Якщо законом будуть встановлені певні вимоги, статут не може від цього відхилитися. Останнім часом закон суб'єкта встановлює безальтернативні форми організації, відповідно, статути мають лише цей безальтернативний варіант включити до свого тексту.
Щодо моделі делегування ще одна новела торкнулася вимоги рівної чисельності населення як норми представництва щодо кількості тих депутатів, яке посилає поселення до представницького органу району. Із самого початку виникали серйозні сумніви щодо того, наскільки цей принцип справедливий, якщо ми маємо на увазі, що має бути рівне представництво населення району. Потрібно враховувати чисельність населення кожному поселенні й у залежність від цього формувати норми представництва. 136-й закон вказав, щоправда, не обов'язково, бо як альтернативу, що у законі суб'єкта то, можливо передбачено не рівна норма представництва від кожного поселення, а залежно від чисельності населення кожному поселенні. Все залежить від дискреції законодавця суб'єкта федерації: чи вибере він такий варіант чи ні.
Посада голови адміністрації може заміщуватися або головою МО, або особою, яка призначається на цю посаду за контрактом. Цей контракт укладатиметься главою МО за результатами конкурсу на заміщення цієї посади. Тобто голова МО за рішенням представницького органу про призначення відповідної особи укладає із нею контракт. В даному випадку ми не про вибори вже говоримо, а про призначення у чистому вигляді.
Я б хотіла прокоментувати Постанова Конституційного Суду РФ від 01.12.2015 № 30 («Іркутська» справа).Додатково до федерального закону заперечувався закон суб'єкта федерації, який передбачив безальтернативний варіант формування органів та заміщення посад на окремих МО. Основний акцент заявників був спрямований на те, що не відповідає Конституції можливість встановлення регіональним законодавцем безальтернативних варіантів формування представницького органу та заміщення посади голови МО, яку допускає федеральний закон. Федеральний закон припускає цю безальтернативність, суб'єкт федерації їй користується. Понад те, заперечувалося ще й те, що завдяки такому варіанту регулювання допускається суб'єкту федерації встановити різні варіанти формування органів МСУ в однотипних МО. У цьому випадку заявники вбачали порушення принципу рівності.
Я наводжу тут (слайд №22) не повний перелік аргументів Конституційного Суду. Тут відтворюється стара позиція про те, що прямі вибори не є єдиним способом формування органів державної влади та МСУ, оскільки Конституція це не наказує, а вказує на те, що пряме народовладдя не передбачається для використання у всіх абсолютно випадках формування органів та заміщення посад. Це дискреція законодавця, важливо лише щоб на кожному рівні були органи, які сформовані шляхом виборів.
Важливий аргумент пов'язаний з тим, у яких випадках статус статусу впливають на особливості організації МСУ. Тут у КС явно проглядається спроба врахувати об'єктивну специфіку територій, але доти, поки ця специфіка справді потребує встановлення цих особливостей. Цей аргумент нам відомий, він наводився ще за встановлення можливості відступу від принципу рівності суб'єктів.
Універсальний аргумент, який проходить тут червоною ниткою, – баланс інтересів, державних та місцевих. Дуже абстрактний аргумент. У чому буде порушено баланс, якщо ми дамо МО право вибрати свою модель організації, залишається дуже зрозумілим. Причинно-наслідковий зв'язок дуже складно вбачається.
Зрештою, це все веде до того, що всі МО різні. ГО та МР – це ті муніципально-територіальні одиниці, які інтегровані в систему державно-владних відносин більшою мірою, ніж будь-які інші МО, тому що вони, крім питань місцевого значення, здійснюють окремі державні повноваження. Сама собою ця заява теж вимагає пояснення. Інтегрування є з погляду функціонального, але не організаційного. Це не пояснює організаційну сторону, це пояснює лише те, що питання місцевого значення похідні, мають коріння у державних завданнях, але це не означає, що це впливає на організаційні засади. Поселення більш тяжіють до самоорганізації – у такий спосіб визначив КС відмінності у типах МО. Але як пояснити можливість диференціації щодо однотипнихМО? Це КС теж робить, вказуючи на те, що і в однотипних МО можливі суттєві особливості, відмінність у статусах. Наприклад, один ГО – це адміністративний центр, столиця, яка виконує обсяг столичних функцій, інший ГО ці функції не виконує. Якщо у ГО – столиці ці додаткові функції є, отже, для диференційованого підходу є підстави. Але як це пов'язано з організаційною самостійністю МСУ та з можливістю вибору єдиної безальтернативної моделі організації, іншої, порівняно з іншими ДО, це не пояснює.
Підсумкові висновки. Багато чого буде не дуже зрозуміло, особливо зауваження про те, що ці положення настільки конституційні, оскільки вони спрямовані на забезпечення збалансованої реалізації державних та місцевих інтересів в умовах територіальної організації МСУ, що склалися, і розмежування пов'язаних з соціально-економічним розвитком відповідних територій повноважень органів публічної влади. Кожен рівень МСУ різний обсяг цих функцій публічної влади. ГО і МР більшою мірою націлені рішення державних завдань, ніж, наприклад, поселення.
Далі – конституційне тлумачення, яке надається проаналізованим положенням. Позиція КС інакше тлумачила положення закону, ніж вони буквально написані. Федеральний закон визначив, що суб'єкт федерації без будь-яких критеріїв сам вільний вибирати і встановлювати варіант організації МСУ у своєму законі, а КС вказав, в якому разі він здатний це зробити. Принаймні, чітко розділено, коли законодавцем може використовуватися єдиний безальтернативний варіант, а коли не може. КС вважає, що у зв'язку з тим, що є відмінності у статусі МО та пов'язаних з соціально-економічним розвитком функціях МО, то регулювання безальтернативного варіанта формування можливе щодо представницьких органів МР, ДО з внутрішньоміським розподілом, заміщення посад глав МО МР, ГО, внутрішньоміських районів, і навіть тих муніципальних поселень, які за рівнем концентрації покладених ними громадських функцій і завдань, за характером мають державне значення, можна порівняти з муніципальним округом. Отже, безальтернативне встановлення у законі суб'єкта варіанта заміщення посади голови МО, формування представницького органу МР, ГО з внутрішньоміським розподілом можливо, припустимо і конституційно, оскільки тут враховується концентрація державних функцій та завдань у цих МО.
Тут особливо цікаве зауваження щодо міських поселень та внутрішньоміських районів. Самі внутрішньоміські райони – це низовий рівень муніципальних одиниць. Як тут допустиме вторгнення до встановлення порядку організації влади – це велике питання. КС намагається не розділяти з метою забезпечення єдності міського господарства ДО та його внутрішньоміські райони. Але що таке міські поселення, у яких особливий рівень концентрації покладених ними громадських функцій і завдань, наближена до ГО? Це питання дуже загадкове. У міського поселення відповідно до ст. 14 зовсім інший набір питань місцевого значення та повноважень щодо їх вирішення порівняно з ГО. І це наближення до ЦО навіть теоретично важко уявити. Ймовірно, маються на увазі ті міські поселення, на які покладені московські функції суб'єктів федерації, якщо міські поселення не мають статусу ДО. Це єдиний варіант, який можна припустити: адміністративним центром суб'єкта федерації є місто, яке за своїм статусом не є міським округом, а є міським поселенням. Власне, це не дає відповіді на питання, чим наявність цих столичних функцій впливає на організаційну самостійність у виборі моделі МСУ. І чому встановлений закономваріант організації МСУ буде краще, ніж обраний самим поселенням для вирішення тих питань, які на нього покладено, навіть якщо це державні питання? Тим більше що для контролю за здійсненням державних повноважень у нас існують свої механізми.
Інший момент. КС вважає конституційними ці положення лише такою мірою, якою вони не допускають безальтернативне регулювання порядку заміщення посади голови МО сільських поселень, а також тих міських поселень, які не належать до зазначених вище. Таким чином, встановлення в законі суб'єкта федерації єдино можливого варіанту заміщення посади голови МО у сільському та міському поселенні, яке не наділене особливими державними завданнями та функціями, є неприпустимим. КС таки дещо змінив зміст закону № 131 у цій частині. Доручення законодавцю на федеральному рівні дано був, а доручення законодавцю суб'єкта дано однозначно: переглянути відповідні закони відповідно до тим конституційно-правовим змістом, який було виявлено КС у цій справі.
Організаційні моделі МСУ.За якими критеріями ми можемо їх відрізняти друг від друга?
¾ види органів, що становлять структуру органів місцевого самоврядування;
¾ порядок формування органів;
¾ компетенція кожного органу, що входить до системи;
¾ взаємини всередині системи органів «по горизонталі» та «по вертикалі».
Ці критерії ми враховуємо, коли характеризуємо відповідну модель МСУ. Далі кожному слайді ці моделі зображені (слайди 25 – 37). Найбільш демократичний та поширений варіант – модель 1.
Модель 2. Стрілки дві, оскільки глава МО підписує контракт, а представницький орган призначає голову місцевої адміністрації.
Моделі 3.1 та 3.2 об'єднує те, що глава МО обирається не населенням безпосередньо, а представницьким органом зі свого складу. І тут два варіанти: або він є головою, або він очолює місцеву адміністрацію. Модель, коли він очолює місцеву адміністрацію, обов'язково використовується у тому випадку, якщо голова МО обирається представницьким органом за результатами конкурсу на пропозицію конкурсної комісії. Тобто модель 3.2 буде й у тому випадку, коли обирається зі складу депутатського корпусу, і коли обирається з-поміж тих кандидатур, які запропонувала конкурсна комісія. Населення у разі формує лише представницький орган.
Модель 4 стосується МР та ГО із внутрішньоміським розподілом. Тут акцент на те, що представницький орган формується непрямим шляхом. Для МР непрямий порядок у тому, що глави поселень за посадою стають депутатами представницького органу МР, і додатково або за рівною, або за нерівною нормою представництва депутати обираються представницькими органами поселень із числа. Закон суб'єкта РФ вирішить, чи буде норма представництва рівною чи залежно від чисельності населення. Постанова, яку ми аналізуємо, визнала невірною те тлумачення цього положеннязакону, відповідно до якого як такі глави поселень можуть виступати ті глави, які не обрані населенням. Якщо з главою поселення укладено договір або обраний зі складу депутатів і виконує повноваження глави адміністрації, необхідно обирати іншу модель формування представницького органу МР або змінювати порядок заміщення посади голови поселення. КС підтвердив, що у представницькому органі МР можуть бути лише обрані народом представники. Якщо вони не обрані населенням, виникає проблема легітимності представництва інтересів населення, тому дана модель має бути змінена. Представницький орган ГО із внутрішньоміським розподілом формується шляхом делегування лише з числа депутатів.
У моделі 5 не діє принцип розподілу посади голови представницького органу та голови місцевої адміністрації. Він єдиний у трьох особах.
Модель 6 – у разі, якщо не формується представницький орган зовсім, яке функції виконує сход. Це можливо, залежно від чисельності населення в поселенні.
У п'ятій моделі ми спостерігаємо досить високу концентрацію повноважень, які, по суті, мають бути розділені, тому що у нас діє принцип несумісності посади голови та голови МА (місцева адміністрація). Цікаво ще й те, що при тому, що глава МО є ще й головою МА, одночасно головою відповідного виконавчо-розпорядчого органу, проте варіантів заміщення цієї посади Закон, як і раніше, зберіг два: перший традиційний, який був і до цього в Законі (обрання населенням), або представницьким органом (обрання з депутатського корпусу) - як це відбувається у внутрішньоміських територіях, правда в СПб, ми знаємо, такий варіант не пропонується, тому що у всіх МО запропонована інша модель, а саме обирати голову МО складу представницького органу Тому на слайді щодо п'ятої моделі пунктиром позначено два варіанти заміщення посади. Цей варіант муніципальної організації одночасно допускає ще один варіант, коли ПЗ (представницький орган) обирає з числа кандидатур, що пропонуються не самим ПЗ, а тією самою комісією, причому навіть для невеликих поселень Закон такий варіант не виключає.
Після прийняття Постанови №30(Аналізувалося раніше) КС РФсказав про безваріативності заміщення посади голови МОу сільських поселеннях (дав тлумачення положенням Закону №131,дає право суб'єктам своїми законами безальтернативно встановлювати варіант заміщення посади голови МО через обрання з числа кандидатур, запропонованих комісією за результатами конкурсу): головною відмінністю між МО є критерій різного обсягу публічних функцій, що покладаються на органи МСУ, законодавець може враховувати даний обсяг, ПЗ щодо значних міських поселень Суд вказав на можливість безальтернативного встановлення, а щодо сільських поселень та міських (які не розглядаються як особливо значущі) вказав на неконституційність подібного способу. Тепер питання у тому, що робити з тими главами МО, які вже обрані у неконституційному порядку? Тут КС РФ зазначив, що вони повинні зберегти повноваження до закінчення терміну, але закони повинні бути приведені у відповідність до рішень КС РФ – це такий м'який перехідний варіант. До речі, навіть якщо суб'єкт у своєму законі встановить альтернативи для сільських поселень, то вибір залишається все одно за сільським поселенням, але суб'єкт не зможе диктувати свої правила, а просто може запропонувати варіанти.
Новела щодо сходу:як ті поселення, які підпадають під можливість використання такої моделі тепер Закон запропонував ще й ті поселення, де чисельність жителів, які мають активне виборче право, менше 300 (а не тільки менше 100, як було спочатку). Щодо цієї нової планки, вона факультативна, тобто можна перейти до моделі ПЗ – це вже як вирішить сільське поселення.
Відразу зауважимо, що подібна модель не для всіх МО типова, а для тих, де є такі поселення як МО. У Ленінградській області таких варіантів немає.
Система органів місцевого самоврядування визначається на трьох рівнях: федеральному, регіональному та місцевому. Перший представлений Законом № 131-ФЗ, у ньому встановлюються основи організації органів, які включають загальні принципи, Розмежовується статус основних органів, позначаються варіанти системи муніципальної організації. Суб'єкти Російської Федерації позбавлені можливості визначати організаційні основи, проте вони закріплюють порядок формування виборних органів (хоча виборче законодавство майже повністю збігається з федеральними нормами), проводять межі муніципальних утворень. На місцевому рівні (у статутах муніципальних утворень) відбувається безпосередня організація системи органів місцевого самоврядування. Слід визнати, що муніципалітет втрачає можливість самостійно визначати її основи. Низка вчених критикують подібне рішення держави. Так, Є.І. Колюшин, посилаючись на конституційну норму ч. 1 ст. 131, яка закріплює право населення самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування, наголошує на її фіктивності. Він зазначає: «Оскільки відповідно до Конституції РФ структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно, а статут муніципального освіти приймається не населенням, а місцевим представницьким органом, оскільки нове законодавче регулювання практично позбавляє населення зазначеного права». У принципі у світовій практиці існують моделі з широкою децентралізацією під час вирішення питання про систему та структуру органів місцевого самоврядування. Наприклад, США є 50 різних муніципальних систем, а й тут значні повноваження концентруються у компетенції штатів – тобто органів структурі державної влади рівня суб'єктів Федерації. Як видається, повноваження щодо визначення системи органів є основними. Головне призначення місцевого самоврядування полягає у забезпеченні дійсних гарантій у вирішенні населенням питань місцевого значення, а це можливо як безпосередньо, так і через систему муніципальних органів. Її уніфікація на федеральному рівні у своїй важливого значення не грає. Тому слід погодитися з авторами, які стверджують необхідність забезпечення ефективного функціонування місцевого самоврядування, пов'язаного з чітким розмежуванням повноважень місцевих органів, взаємним контролем, механізмом стримувань і противаг, що дозволяють охороняти межі власної компетенції та забезпечувати взаємодію органів. Звісно ж, що Закон № 131-ФЗ, якраз, і покликаний гарантувати дані якості муніципальних органів. Самостійність муніципалітету полягає у можливості вибору одного з запропонованих федеральним законодавцем варіантів системи місцевих органів місцевого.
Ще одним об'єктом місцевої дискреції виступають найменування органів, що закріплюються статутами муніципальних утворень з урахуванням місцевих традицій . Найчастіше, назви, що обігруються в статутах, цілком традиційні. Наприклад, найменування представницького органу обігрується словами «дума», «рада», «збори». Зустрічаються рада депутатів міста (Новосибірськ), міська рада (Омськ, Красноярськ, Улан-Уде), муніципальна рада (м. Зеленогірськ), міська дума (Тула, Барнаул), дума міста (Томськ), муніципальне зібрання (внутрігородське муніципальне освіта м. Москві). Для виконавчого органу здебільшого застосовуються слова «адміністрація» і «мерія»: мерія м. Новосибірська, адміністрація м. Омська, місцева адміністрація м. Зеленогірська. Зустрічаються та інші назви – муніципалітет внутрішньоміського муніципального освіти Марфіно у Москві. Вища посадова особа найчастіше називається як глава муніципального освіти (внутрігородське муніципальне освіту муніципального округу № 66 м. Санкт-Петербурга, м. Зеленогірськ), керівник муніципального освіти (внутрігородське муніципальне освіту Марфино у м. Москві), мер (Новосибірськ, Омськ, Томськ).
Органи місцевого самоврядування підлягають класифікації залежно від компетенції, способу формування, нормативного закріплення їхнього статусу. Так, їх можна поділити на передбачені в Законі № 131-ФЗ та всі інші (вони передбачаються лише у статутах муніципальних утворень, виключно на розсуд відповідної місцевої спільноти). До перших відносяться представницький орган муніципального освіти, глава муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти (ч. 1 ст. 34). Крім цього органи місцевого самоврядування можна поділити на обов'язкові та необов'язкові для муніципальних утворень органи. Обов'язковість перших закріплюється у Законі № 131-ФЗ, муніципалітет не може бути організований без включення їх до свого організаційну систему. У год. 2 ст. 34 Закону № 131-ФЗ у їх числі названі: представницький орган, місцева адміністрація та голова муніципальної освіти. Федеральним законом від 29.11.2010 № 315-ФЗ було внесено зміни до Закону № 131-ФЗ. Зокрема встановлено виняток, що дозволяє створювати місцеву адміністрацію у державних поселеннях районних адміністративних центрах. Буквально до абз. 3 год. 2 ст. 34 закону про місцеве самоврядування значиться: статутами муніципального району та поселення, що є адміністративним центром муніципального району, може бути передбачено утворення місцевої адміністрації муніципального району, яку покладається виконання повноважень місцевої адміністрації зазначеного поселення. І тут у поселенні, що є адміністративним центром муніципального району, місцева адміністрація не утворюється. Всі інші органи запроваджуються з ініціативи муніципалітету. Причому до цієї групи входять як названі в Законі № 131-ФЗ (контрольний орган), так і в ньому не зазначені. Значна кількість муніципальних утворень взагалі не використовує можливість розширення кількості своїх органів, обмежуючись лише обов'язковими. Насамперед, це стосується невеликих поселень.
У великих державних утвореннях обійтися без додаткових органів досить складно, що пояснюється значним обсягом роботи, яка зумовлює необхідність більш детального дроблення завдань та предметних функцій. Почасти таке становище пояснюється й великими фінансовими можливостями таких муніципалітетів. Існує два способи визначення додаткових органів. У першому випадку у статуті лише передбачається наявність таких органів, але самі вони не перераховуються. Так, у ч. 2 ст. 41 Статуту м. Новосибірська значиться: У структуру мерії м. Новосибірська входять структурні підрозділи (галузеві (функціональні) та територіальні органи) мерії м. Новосибірська, наділені повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення. Виходить, що в даному акті встановлюється лише вид таких органів (структурні підрозділи), а також характер їхнього статусу (галузеві, функціональні та територіальні). А їх перелік та статус має визначатися представницьким органом за поданням голови місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 41 Статуту). Таке рішення є перспективним, що дозволяє, за необхідності, досить оперативно реагувати на ситуації, що змінюються, і без додаткових складнощів змінювати структуру органів.
Другий варіант передбачає закріплення у статуті повного переліку органів місцевого самоврядування. Він, наприклад, реалізований у Статуті Барнаула. У ст. 63 всі «інші органи» поділяються на галузеві (функціональні) та територіальні. Серед перших названо 13 комітетів міста Барнаула та одне управління. Другі представлені п'ятьма районними адміністраціями м. Барнаула та такою ж кількістю сільських адміністрацій, які здійснюють виконавчо-розпорядчі функції у робочих селищах та сільських населених пунктах, розташованих на території міста та не є муніципальними утвореннями. З одного боку, зазначений підхід забезпечує більшу стабільність організаційної структури муніципального освіти, але, з іншого, не дозволяє вносити до неї оперативні зміни. Адже порядок внесення змін до статуту складніший, ніж коригування будь-якого іншого місцевого нормативного правового акта.
У будь-якому випадку до числа не передбачених Законом№ 131-ФЗ, найчастіше входять, органи, що реалізують виконавчо-розпорядчі повноваження та підпорядковуються місцевій адміністрації. Вони можуть бути галузевими (виконують кілька загальних функцій у межах однієї галузі місцевого самоврядування), функціональними (реалізують певну функцію, що діють у межах кількох муніципальних галузей) або територіальними.
Система органів місцевого самоврядування залежить від способу формування та співвідношення основних органів (представницького, виконавчо-розпорядчого та голови муніципального освіти). Усього можна назвати 3 варіанти організації такої системи. Характеристики першого: представницький орган та голова муніципальної освіти обираються шляхом загального голосування та останній очолює місцеву адміністрацію. У другому випадку, представницький орган та голова муніципального освіти обираються шляхом загального голосування, але голова стає головою представницького органу. Місцева адміністрація, у разі, очолюється посадовою особою, яка здійснює повноваження виходячи з договору. Третій варіант передбачає прямі вибори представницького органу, непрямі вибори голови (обирається представницьким органом зі свого складу), який стає головою представницького органу. Місцева адміністрація також очолюється посадовою особою, яка здійснює повноваження на підставі контракту.
Вирішення питань місцевого значення населення здійснює, як правило, через створювані ним органи місцевого самоврядування шляхом делегування цим органам власних прав, що належить тільки населенню компетенції.
Таким чином, органи місцевого самоврядування створюються лише у зв'язку з делегуванням частини повноважень населення з одночасним наділенням відповідною достатньою компетенцією.
Тому органи місцевого самоврядування можна класифікувати за:
- - механізмуделегування повноважень;
- - якостіделегування повноважень;
- - кількостіделегування повноважень
Класифікація за механізмом делегування повноважень
Конституція Російської Федерації закріплює лише один із можливих принципів класифікації: за способом їх утворення, механізм делегування населенням своїх повноважень
"Місцеве самоврядування здійснюється громадянами через виборні та іншіоргани місцевого самоврядування", причому для виборних органів порядок створення визначається відповідно до законодавства та статутів муніципальних утворень. Порядок створення інших органів визначається відповідно до статутів муніципальних утворень.
Під "іншими" необхідно розуміти органи, створені іншим, невиборним шляхом (наприклад, сформовані шляхом делегування представників інших органів чи організації; створений відповідним рішенням уповноваженого на те органу чи посадової особи тощо).
Принципова різниця між такими органами полягає в тому, що через виборчий механізм населення безпосередньонаділяє відповідні органи власної, що належить лише йому компетенцією, що дозволяє здійснювати управління муніципальним господарством у повному обсязі повноважень власника. Всі інші невиборні органи створюються саме для забезпеченняделегованих повноважень і не мають власної компетенції.
Статутом муніципальної освіти може бути передбачено наявність вищої посадової особи - глави муніципального освіти, очолює діяльність із здійсненню місцевого самоврядування біля муніципального освіти, і навіть посади інших виборних посадових осіб місцевого самоврядування.
Глава муніципального освіти та інші виборні посадові особи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією, щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до статуту муніципального освіти.
Поряд із виборними посадовими особами в управлінні муніципальним господарством, як правило, беруть участь інші посадові особи, які призначаються або затверджуються на посаді компетентним органом або посадовою особою та входять до категорії муніципальних службовців.
Класифікація за якістю делегованих повноважень
Крім різного механізму делегування повноважень (створення органів) необхідно класифікувати органи місцевого самоврядування за якістю делегованих повноважень.
Така класифікація передбачає наявність органів місцевого самоврядування, наділених представницькими, виконавчими та контрольними повноваженнямищодо вирішення питань місцевого значення. При цьому представницькі та контрольні повноваження делегуються, як правило, одному органу (представницькому), але населення може створити окремий, спеціальний орган, наділений контрольними повноваженнями (контрольний комітет, лічильна палата тощо).
Обов'язковим виборним органом, що має право представляти інтереси населення і приймати від його імені рішення, що діють на території муніципальної освіти, є представницький орган місцевого самоврядування, що складається з депутатів, які обираються на основі загального та прямого виборчого права при таємному голосуванні відповідно до федеральних законів та законів суб'єктів Російської Федерації.
Місцеве самоврядування – влада, найбільш наближена до населення. Близькість визначається не так її місцем в ієрархічних сходах, скільки тими функціями, які вона виконує. Займаючись питаннями місцевого значення, вона має вирішувати в інтересах населення. Тому муніципальне управління передбачає наявність представницьких органів місцевого самоврядування, крім випадків, коли їх функції може виконувати сход.
Федеральний закон № 131 визначає виняткове ведення представницьких органів:
- 1) прийняття статуту муніципального освіти та внесення до нього змін та доповнень;
- 2) затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання;
- 3) встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки та збори;
- 4) прийняття планів та програм розвитку муніципальної освіти, затвердження звітів про їх виконання;
- 5) визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває у муніципальній власності;
- 6) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізацію та ліквідацію муніципальних підприємств та установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ;
- 7) визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципального співробітництва;
- 8) визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;
- 9) контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення;
- 10) ухвалення рішення про видалення голови муніципального освіти у відставку.
Види нормативних актів, які мають право приймати органи місцевого самоврядування, перераховуються у статуті муніципальної освіти та в законах суб'єктів Російської Федерації. Зазвичай до них відносять:
- - Рішення, постанови виборного органу або голови муніципального освіти з питань здійснення місцевого самоврядування;
- - розпорядження та накази з питань внутрішньої організації діяльності органів місцевого самоврядування.
Чинне федеральне законодавство не обумовлює обов'язкове створення муніципальних утвореннях виконавчих органів місцевого самоврядування, передбачаючи можливість обрання голови муніципального освіти та інших виборних посадових осіб, наділених у своїй власної компетенцією у вирішенні питань місцевого значення відповідно до статутом муніципального образования.
Крім того, у статуті, крім представницьких органів та посадових осіб місцевого самоврядування, можуть бути передбачені й інші органи, посадові особи місцевого самоврядування. Під цим, зазвичай, мається на увазі створення органів, наділених компетенцією до виконання рішень, прийнятих населенням муніципального освіти чи його представницьким органом.
Повноваження представницького органу, а також компетенція виконавчих органів місцевого самоврядування мають бути визначені та закріплені у муніципальному статуті.
Види органів місцевого самоврядування:
Представницькі органи: збори представників, Рада депутатів, Дума, Хурал, муніципальна рада, муніципальні збори, окружний сільський комітет.
Виконавчі органи:місцева адміністрація (адміністрація муніципального освіти), волосна управа, виконком, мерія.
Інші органи:контрольний орган (контрольно-рахункова палата), виборча комісія.
Конкретні назви органів місцевого самоврядування, а також глав муніципальної освіти (глава адміністрації, голова ради, голова виконкому, мер, міський голова, тощо) та інших виборних посадових осіб та строки їх повноважень визначаються, як правило, відповідним законодавством суб'єктів Російської Федерації Федерації. Однак, у цілій низці суб'єктів Російської Федерації (Удмуртія, Вологодська область, Воронезька, Новгородська та інші) питання найменування представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування віднесено до компетенції місцевого самоврядування, і в кожному конкретному випадку визначається у статуті муніципального освіти.
Класифікація за кількістю делегованих повноважень
Ще однією можливою класифікацією може бути поділ, як виборних, і створюваних іншим способом органів за обсягом, кількості делегованих повноважень на загальні та спеціальні (галузеві) органи.
Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування можуть створювати постійні або тимчасові спеціальні органи для реалізації окремих повноважень, які, як правило, виділяються за галузевим принципом.
Таким чином, делегування повноважень населенняпризводить до створення в муніципальних утвореннях цілої системи взаємопов'язаних органів місцевого самоврядування з різною компетенцією, що розрізняються за механізмом їх створення, якості та кількості повноважень, що їм делегуються.
Однак можна виявити та систематизувати основні, найпоширеніші схеми побудови таких структур.
Світова практика показує велику різноманітність організаційно-правових форм, що використовуються на місцевому рівні.
З урахуванням особливостей та специфіки країн автори по-різному підходять до класифікації, виділяють до десятка організаційно-правових форм. На підставі вивчення світового досвіду можна припустити п'ять основних моделей місцевого самоврядування, які схематично можна зобразити так:
- 1. Форма " сильна порада - слабкий мерхарактеризується обмеженням прав мера з координації діяльності виконавчих органів та контролю за їх діяльністю. За мером закріплюється в основному представницькі та оперативно-представницькі функції. Рада має великий обсяг прав у сфері управління, у господарських та фінансових питаннях і особливо у питаннях призначення на посаду.
- 2. Форма " сильний мер - слабка порадаДля цієї форми характерне обрання виконавчого органу (мера) безпосередньо населенням, що визначає його вагомі позиції по відношенню до представницького органу. Мери міст - дуже впливові постаті, наділені значною владою і покликані вирішувати численні проблеми населення, що традиційно розглядається як трамплін для виходу на загальнонаціональну політичну проблему, крок до посту Губернатора або навіть Президента.
- 3. Форма " порада - керуючий"відбиває прагнення "до очищення міської політики" та усунення корупції, неефективного та авторитарного управління. Управитель являє собою політично нейтральну фігуру, професіонала у сфері громадського управління. Призначається на посаду та звільняється порадою, яка обирається населенням. Недоліком цієї моделі є неможливість або утрудненість впливу на політику, яку проводить управляючим.
Основні обов'язки менеджера зводяться до наступного:
- - координувати та контролювати діяльність усіх відділів та управлінь, призначати їх керівників;
- - готувати та подавати на затвердження ради річний бюджет муніципалітету;
- - контролювати виконання рішень ради;
- - надавати рекомендації з питань, що потребують вирішення ради.
Форма управління порада - керуючийНині багато американських органів муніципального управління йдуть цим шляхом .
- 4. "Комісійна формаКомісія утворюється з обраних осіб - уповноважених, кожен з яких керує будь-яким відділом міського Уряду. У цій моделі не передбачається наявність вищої посадової особи (мера). З іншого боку, "комісійна" форма управління різко критикується фахівцями, які стверджують, що оскільки вона не дозволяє провести принцип поділу влади, вона недемократична. будуть вникати у справи інших відділів і цим "розв'яжуть" один одному руки.
- 5. Комбінована форма. Керуючий чи головний адміністратор підпорядковується меру, а чи не пораді. Наявність спеціаліста - керуючого забезпечує професіоналізм, а виборці мають можливість прямого впливу на міську політику, оскільки голосуючи "за" або "проти" мера, який призначає або знімає керуючого, вони тим самим голосують за збереження або заміну адміністрації муніципальної освіти.
Відповідно до Конституції РФ місцеве самоврядування складає території РФ у міських, сільських поселеннях та інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій .
На організацію місцевого самоврядування впливає ряд особливостей:
- · Чисельність жителів міста;
- · Займана територія;
- · Наявність, або відсутність районів у місті;
- · Інші фактори.
У суб'єктах Федерації місцеве самоврядування складає території малих і середніх міст (райцентрів), і навіть великих міст - регіональних центрів з обов'язковим розподілом на внутрішньоміські райони.
В обласних центрах, район у місті не має самостійності, а є лише структурним підрозділоммісцевої адміністрації за територіальним принципом. Адміністрація району у місті діє на підставі положення про неї розробленого представницьким органом місцевого самоврядування.
У містах федерального значення – Москві та Санкт-Петербурзі існують особливості місцевого самоврядування, які полягають у тому, що міські органи влади мають подвійний статус – органів державної влади та міських органів самоврядування. Відповідно до статті 5 Статуту міста Москви, жителі Москви утворюють разом міське місцеве співтовариство і здійснюють самоврядування на основі норм Конституції РФ.
Правове становище представницьких та виконавчих органів влади міста Москви встановлюється Статутом міста Москви. Територіальними одиницями міста Москви є райони, адміністративні округи, та інших. частини території міста, мають найменування кордону, які встановлюються у міських правових актах.
Організація місцевого самоврядування біля сільських підрозділів передбачає здійснення місцевого самоврядування біля районів (повітів, сільських округів, станиць, сіл тощо.). Існує два шляхи організації місцевого самоврядування на території сільських підрозділів:
- - по-перше, біля району можливе утворення єдиного районного муніципального образования.
- - по-друге, організація місцевого самоврядування біля району може припускати кілька окремих, незалежних друг від друга муніципальних утворень.
Організація місцевого самоврядування закритих адміністративно-територіальних утвореннях належить до повноважень органів структурі державної влади РФ. У цих освітах є органи місцевого самоврядування. Території кордонів закритої територіальної освіти встановлюються органом державної влади.
Отже, у різних суб'єктах РФ організація місцевого самоврядування складається з різноманіття організаційних формздійснення місцевого самоврядування, що обумовлюється низкою причин:
- - на організацію місцевого самоврядування РФ впливають Федеративний устрій держави;
- - географічні фактори;
- - Етнічні процеси.
Усі перелічені причини що неспроможні не накладати відбиток на форми і методи організації здійснення місцевого самоврядування. Розмаїття форм організації та здійснення місцевого самоврядування пов'язані з можливістю обирати населенням ту чи іншу модель організації місцевого самоврядування у вигляді Статуту муніципального освіти, відповідно до законодавства місцевого самоврядування суб'єктів Федерації.