Схожі теми наукових праць з права, автор наукової роботи - Шугрина Катерина Сергіївна
-
Народовладдя та місцеве самоврядування: конституційні проблеми реалізації
2018 / Костюков Олександр Миколайович -
Місцеве самоврядування Російської Федерації: конституційна природа і значення муніципального права
2008 / Князєв Сергій Дмитрович -
Чи самостійно населення у визначенні структури органів місцевого самоврядування
2015 / Шугрина Катерина Сергіївна -
ухвала Конституційного Суду Російської Федераціївід 7 липня 2011 р. № 15-П у справі про перевірку конституційності положень частини 3 статті 23 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» та частин 2 та 3 статті 9 Закону Челябінській області«Про муніципальні вибори в Челябінській області» у зв'язку зі скаргами Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації та громадян І.І. Болтушенко та Ю.А. Гурмана
2011 / -
До питання щодо системи гарантій місцевого самоврядування в Росії
2008 року / Трофімов М. С. -
Захист народовладдя на місцевому рівні: питання теорії та судової практики
2012 / Будаєв Андрій Михайлович -
Про право громадян на здійснення місцевого самоврядування у контексті реформування міських округів
2015 / Видрін Ігор В'ячеславович -
Гармонізація публічної влади – мета реформи місцевого самоврядування
2014 / Полянський Віктор Володимирович, Волков Владислав Едуардович -
Конституційні межі модернізації системи публічної влади у Російській Федерації
2006 / Полянський Віктор Володимирович -
Врахування думки населення при реалізації права на здійснення місцевого самоврядування в контексті регулювання порядку створення міського округу з внутрішньоміським розподілом
2016 / Ільїних О.В., Смородіна О.С
article says though human rights and freedoms, specified in article 2 of Constitution of the Russian Federation no compass citizens" right to local governance, this right is constitutional by implication of part 2 of article 3, part 2 article 32, articles 130-133 Конституція Російської Федерації.Посвідченнями є mixed regarding definition of "right to local government" and "right to local governance" in academic writings. , VI Vasilev, DG Zharomskikh, AE Eremin, VA Maksimov, А. А. Сергеев, автори висловлюються про те, що слова "на право на національну владу" і "на право на національну владу" повинні бути різними між. комбінація окремих осіб і колективних прав; der status of municipal units to urban and rural settlements, and other areas; a citizen's right to exercise authority through local government bodys independently; a right to determine the structure of local authorities independently; elections of other elective bodies" members and elective officials within local authorities; a right to rule-making; a citizens" right to decision-making at the local level; a right to posess, use and manage mustical properties independently; a right to financial autonomy, to draw up and approve local budget; до правового захисту громадського органу незалежно, право на значення та зміни boundaries of municipal unit; or other Defense of local government. an individual right to apply to local authorities and local officials; a citizens" right to equal access to municipal service; a right to receive precise and accurate information on local government and officials" performance. Право на місцеву громадськість може бути виконано безпосередньо як добре, через місцеві організації. Бундарії з муніципального unit mark територіальні boarders within which a right to local governance може бути спрямований. Якщо місцева державна влада служить як основа конституційної системи, то не може бути обмежена, право на місцеву владу може бути обмежена в залежності від частини 3 статті 55 Конституції Російської Федерації.
Текст наукової роботи на тему "Поняття права на здійснення місцевого самоврядування"
О.С. Шугріна
ПОНЯТТЯ ПРАВА НА ЗДІЙСНЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Термін « місцеве самоврядування» є досить багатозначним.
У науковій літературі прийнято розглядати місцеве самоврядування як право громадян, місцевого співтовариства на самостійне завідування місцевими справами; діяльність громадян з самостійного вирішення питань місцевого значення; форму народовладдя, тобто. спосіб здійснення народом належної йому влади; один з різновидів соціального управління, яке існує поряд з державним управлінням; одну з основ конституційного ладу, Основний принцип організації влади, який поруч із принципом поділу влади (розподіл по горизонталі) визначає систему управління (розподіл влади по вертикалі). Останнім часом у зв'язку з проведенням адміністративної реформи, реформи місцевого самоврядування утворюється нова характеристика місцевого самоврядування як інституту організації та надання послуг громадянам.
Така багатозначність, безумовно, впливає розуміння сенсу категорій «право місцеве самоврядування», «право здійснення місцевого самоврядування».2 У розділі 2 Конституції РФ немає прямого встановлення таких прав. Хоча право громадян на здійснення місцевого самоврядування і не названо в числі прав і свобод людини і громадянина, які у главі 2 Конституції РФ, є конституційним за змістом частини 2 статті 3, частини 2 статті 32, статей 130-133 Конституції РФ і реалізується громадянами шляхом референдумів, виборів, інших форм прямого волевиявления.3 З іншого боку, у статті 133 Конституції РФ йдеться про заборону обмеження прав місцевого самоврядування. Таким чином, у самій Кон-
ституції РФ практично передбачені комплексні права місцевого самоврядування.
Федеральний законодавець досить швидко висловив свою позицію з розглянутого питання, віднісши права місцевого самоврядування до конституційних. Так, вже у червні 1994 р. Державна Дума приймає постанову, в якій регулюються окремі питання забезпечення конституційних прав населення на місцеве самоврядування. - мова вже йде про право населення на самостійне вирішення питань місцевого значення.5 Однак це право, як і раніше, називається конституційним. У листопаді 1999 р. до Державної Думи групою депутатів було внесено проект федерального закону «Про основні гарантії громадян щодо здійснення місцевого самоврядування».6 Федеральні закони 1995 і 2003 гг. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» містять окремі статті, присвячені праву громадян РФ здійснення місцевого самоврядування.
Певний інтерес представляє аналіз позиції Конституційного Судна РФ з питання - як формулює Конституційний Суд це право, що під ним розуміє і чи відносить його до конституційних.
Ще в 1996 р. Конституційний Суд РФ, розглядаючи закріплені в Конституції РФ права, вже назвав право народу на здійснення своєї влади через органи місцевого самоврядування (стаття 3, частина 2), права громадян обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 32, частина 2), здійснювати місцеве самоврядування шляхом референдумів, виборів, інших форм прямого волевиявлення (стаття 130, частина 2).7 Причому на особливій думці суддя Конституційного Суду РФ Е.М. Аметистів розкрив, що розуміється під правами громадян самоврядування: самостійність місцевого самоврядування межах наданих йому повноважень (стаття 12); самостійне вирішення населенням питань місцевого значення шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення через виборні органи місцевого самоврядування (стаття 130); здійснення місцевого самоврядування з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (стаття 131); заборона обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією (стаття 133).
У 1997 р. у ухвалі по «Удмуртському» справі Конституційний Суд РФ порушив питання про неможливість позбавлення населення конституційного права на здійснення місцевого самоврядування, маючи на увазі під ним право на самостійне вирішення питань місцевого значення8. Проте на особливій думці судді Н.В. Вітрука зазначається, що Конституція РФ у розділі 2 «Права та свободи людини і громадянина» не закріплює право громадян створення місцевого самоврядування. Вона дуже обережно формулює право населення у сфері місцевого самоврядування у статтях, безпосередньо присвячених місцевому самоврядуванню.
статті 130, стаття 131). Вони йдеться про право на здійснення місцевого самоврядування. Це підтверджує, що джерелом створення та реорганізації місцевого самоврядування є Конституція та закон, а не згода та воля населення, яке має право лише брати участь у здійсненні місцевого самоврядування.
У цьому році в іншій постанові Конституційний Суд РФ зазначив, що наявність встановленого законодавцем порядку освіти, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних утворень - істотний елемент їх правового статусу і статусу їх органів, що має також важливе значення для реалізації конституційного права громадян на здійснення місцевого самоврядування , зокрема права обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування.9 Якщо попередніх постановах Конституційного Судна йшлося про населення поселень як носії конституційних прав, то цій постанові фактично закладено основу визнання муніципального освіти як суб'єкта даного конституційного права.
Питання важливості забезпечення права здійснення місцевого самоврядування було порушено іншій постанові Конституційного Судна РФ. Так, було зазначено, що для того, щоб захистити права громадян (у тому числі право на здійснення місцевого самоврядування) від можливих зловживань своїми повноваженнями з боку органів місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування і водночас гарантувати муніципальним утворенням захист від необґрунтованого втручання у їх діяльність, Російська Федерація, як суверенна держава, вправі передбачити адекватні заходи відповідальності органів місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування.
У 1998 р. у ухвалі у справі «Республіки Комі» Конституційний Суд РФ знову повторив висловлену раніше позицію про неможливість позбавлення населення міського, сільського поселення, незалежно від його чисельності, права на здійснення місцевого самоврядування (частина третя пункту 1 статті 12). Дії (бездіяльність) населення (органів місцевого самоврядування) щодо визначення структури органів місцевого самоврядування, що перешкоджають реальному здійсненню місцевого самоврядування, повинні бути скориговані федеральними органами державної влади з метою забезпечення права і свободи громадян, у тому числі права на здійснення місцевого самоврядування.
Лінія на необхідність встановлення гарантій реалізації права на здійснення місцевого самоврядування було продовжено і в інших ухвалах Конституційного Суду РФ. Так, Конституційним Судом було порушено питання про право громадян на здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у встановлених законом формах.
У 2000 р. у постанові по «Курському» делу13 Конституційний Суд РФ підкреслив, що за змістом статей 32 (частина 2), 130, 131 та 132 Конституції РФ громадяни мають право на здійснення місцевого самоврядування та реалізують його шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волеви-
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
явища через виборні та інші органи самоврядування Це означає, зокрема, що громадяни мають право на участь - безпосередньо або через своїх представників - у здійсненні публічної влади в рамках муніципальної освіти, причому як створення самого муніципального освіти, так і набуття права громадян, що проживають на його території, на здійснення місцевого самоврядування відбуваються на на підставі Конституції РФ та закону, а не на підставі волевиявлення населення муніципального освіти. Конституційний Суд РФ визнав такими, що не відповідають Конституції РФ положення законів Курської області, що передбачають можливість для населення муніципальної освіти через референдум більшістю голосів відмовитися від реалізації права на організацію місцевого самоврядування, оскільки цим допускається припинення здійснення місцевого самоврядування на території суб'єкта РФ.
У 2002 р. у ухвалі у справі «Злобіна - Хнаєва»14 вказується, що суб'єктом права на самостійне здійснення муніципальної влади - безпосередньо і через органи місцевого самоврядування - виступає населення муніципального освіти (стаття 3, частина 2; статті 12 та 130, частина 2 , Конституції РФ). Воно вправі захищати свої правничий та свободи, реалізовані лише на рівні місцевого самоврядування (стаття 133 Конституції РФ), зокрема шляхом на виборних посадових осіб місцевого самоврядування різних, не суперечать закону, формах. Контроль населення над діяльністю цих посадових осіб, встановлюваний як причини відповідного впливу, є, сутнісно, одне із засобів самоорганізації населення. У цьому виключається захист засобами конституційного правосуддя прав муніципальних утворень як територіальних об'єднань громадян, колективно реалізують виходячи з Конституції РФ декларація про здійснення місцевого самоврядування.
Слід звернути особливу увагуновий підхід до трактування суб'єктів права на місцеве самоврядування. Вже досить чітко йдеться про муніципальні утворення як про територіальні об'єднання громадян. Ця позиція була додатково розкрита у Постанові Конституційного Суду РФ у «Челябінській» справі так: «Загальний принцип визначеності правової нормиотримує підтвердження й у принципі рівності прав муніципальних утворень як територіальних об'єднань громадян, колективно реалізують виходячи з Конституції РФ декларація про здійснення місцевого самоврядування, що у сфері бюджетних правовідносин передбачає, зокрема, юридичну рівність муніципальних утворень у тому стосунках із суб'єктом РФ і, в кінцевому рахунку, є однією з гарантій рівності права і свободи людини і громадянина незалежно від місця проживання ».
У наведених вище правових позиціях неодноразово говорилося про громадян як про суб'єкт права на здійснення місцевого самоврядування. Тому слід навести ще одну позицію Конституційного Суду, в якій зазначається, що за змістом конституційного регулювання
Шугріна О.С. Поняття права на здійснення місцевого самоврядування
прав громадян та населення на здійснення місцевого самоврядування (статті 12, 130-133 Конституції РФ) коло осіб, які беруть участь у місцевому самоврядуванні, у тому числі шляхом виборів до органів місцевого самоврядування, має визначатися з урахуванням природи місцевого самоврядування як особливого виглядуГромадської влади, сенс якого полягає у захисті прав та інтересів жителів конкретної території. муніципального освіти. Саме постійне чи переважне проживання громадянина біля муніципального освіти передбачає його причетність як члена муніципального співтовариства до питань місцевого значення. Інші категорії осіб, у тому числі військовослужбовці, які проходять військову службуу військових частинах, військових організаціях та установах, розташованих на території відповідної муніципальної освіти та до призову постійно або переважно які не проживали на території даної муніципальної освіти, не будучи членами муніципального співтовариства, не можуть бути визнані суб'єктами місцевого самоврядування.
Цю ж позицію було ще раз використано у 2006 р. при винесенні рішення у «Кабардино-Балкарській» справі. , Частина 1, Конституції РФ). Отже, саме ці території виступають просторовою сферою реалізації права на здійснення місцевого самоврядування та одночасно - просторовою межею здійснення муніципальної влади, при цьому мається на увазі, що визнання, гарантування та здійснення місцевого самоврядування має бути забезпечене по всій території РФ.
Таким чином, на конституційний характерправа громадян здійснення місцевого самоврядування постійно звертається у рішеннях Конституційного Судна РФ. Його позиція знайшла своє концентроване вираження у постанові «Курської» справи,18 в якій Конституційний Суд підкреслив, що «неприпустимість обмеження прав місцевого самоврядування становить одну з основ її конституційного статусу» і водночас пов'язана з регулюванням прав і свобод людини та громадянина. У зв'язку з цим обмеження прав місцевого самоврядування Конституційним Судом РФ трактується як обмеження нормативно-правового змісту та повноти права громадян на здійснення місцевого самоврядування, відповідно, на порядок обмеження цього права Конституційний Суд РФ поширює вимоги частини 3 статті 55 Конституції РФ (про обмеження прав та свобод людини та громадянина).19
Отже, по-перше, підтверджено право громадян не так на самоврядування, але в його здійснення. По-друге, обмежено зміст цього права - воно виключає можливість створення та скасування му-
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
ніципального освіти з волі населення (хоча під час створення муніципальних утворень, як і зміні кордонів їх територій, думка населення обов'язково враховується). Ця офіційна позиція є суттєвим аргументом у науковій суперечці щодо суб'єктивних властивостей права на здійснення місцевого самоврядування20.
Слід зазначити, що в науковій літературі немає однозначної думки про те, що є право на місцеве самоврядування та право на здійснення місцевого самоврядування. Наприклад, на думку судді Верховного СудуРФ Б.А. Горохова, права місцевого самоврядування включають і права громадян, і права органів місцевого самоврядування (що здійснюються від імені та в інтересах громадян).21 Такої позиції дотримується і А.А. Сергєєв, який стверджує, що «права місцевого самоврядування» - це комплексне поняття, що об'єднує права муніципальних утворень як суб'єктів громадських та цивільних відносин, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також права громадян на здійснення місцевого самоврядування.
А.Р. Єрьомін виділяє право на місцеве самоврядування, право на здійснення місцевого самоврядування та право на участь у місцевому самоврядуванні. На його думку, право на місцеве самоврядування - це комплексне право, що включає загальновизнані і конституційно закріплені права і свободи, але реалізовані в межах муніципального освіти і мають на меті організацію місцевого самоврядування на демократичній основі з використанням державно-правових інститутів. Під правом на здійснення місцевого самоврядування слід розуміти надане конституційними нормами та чинним законодавством право громадянина на самостійне вирішення питань місцевого значення з використанням передбачених законодавством та актами місцевого самоврядування форм своєї участі у публічній діяльності, що включає вимогу надання такого права та можливості його реалізації в межах муніципальної освіти . Під правом громадянина щодо участі у здійсненні місцевого самоврядування пропонується розуміти реалізацію громадянином права на місцеве самоврядування, що дозволяє виявити його індивідуальну волю, на відміну реалізації права громадянина здійснення місцевого самоврядування, що дозволяє виявити колективну волю у вигляді складання воль индивидов.23
Н.С. Бондар наголошує, що право на здійснення місцевого самоврядування становить своєрідну генетичну основу всієї системи. муніципальних праві свобод громадянина, його самоврядного стату-24. На його думку, характеристикою права на здійснення місцевого самоврядування є окремі правомочності, які втілюють у собі ті чи інші можливості людини брати участь у вирішенні питань місцевого значення, користуватися соціальними благами у рамках взаємовідносин із муніципальною владою. До таких правомочностей відносяться:
Права, що забезпечують участь громадян у формуванні представницьких органів місцевого самоврядування, у виборах інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, - це цілий комплекс,
Шугріна О.С. Поняття права на здійснення місцевого самоврядування
система муніципальних виборчих прав громадян РФ; в силу їх особливої значущості законодавством передбачено спеціальні засобиїхнього юридичного гарантування;
Права громадян Росії на участь у місцевому референдумі та в інших формах прямої (безпосередньої) муніципальної демократії;
Право на рівний для всіх громадян РФ доступ до муніципальної служби, що передбачається, хоча безпосередньо і не закріплюється, у частині 4 статті 32 Конституції РФ (де йдеться про рівний доступ громадян до державної служби);
Право громадян на участь у відправленні правосуддя, зокрема через інститут мирових суддів, які обираються безпосередньо населенням.
Пізніше, у своїй роботі Н.С. Бондар пише, що права громадян РФ на здійснення місцевого самоврядування є елементом (правомочністю) права на участь в управлінні справами держави, яке, у свою чергу, саме по собі є складним, комплексним за змістом правом, що отримує багаторівневу нормативно-правову регламентацію, Починаючи з конституційного визнання в Основному Законі і закінчуючи актами місцевого нормотворення муніципальних утворень.
В.І. Васильєв звертає увагу, що потрібно чітко розрізняти право на місцеве самоврядування і право на здійснення місцевого самоврядування, підкреслює, що це не однакові юридичні категорії. Право на самоврядування не існує як суб'єктивне право. Місцеве самоврядування є обов'язковим інститутом конституційного ладу, та його присутність біля всього держави залежить від волі окремих громадян чи його колективів. Воно засновано у системі публічної влади загальною волею всього народу та нормативно об'єктивовано у відповідних положеннях Конституції РФ. На відміну від нього, право на здійснення місцевого самоврядування є суб'єктивним правом, зміст якого не пов'язаний із заснуванням або скасуванням місцевого самоврядування як такого. Ігнорування цієї відмінності може призвести не тільки до помилкових висновків у теорії, але й до ускладнення практики місцевого самоврядування.
«Поняття «право місцевого самоврядування», що відтворює формулу статті 133 Конституції РФ, не є ідентичним поняттю «права громадян на здійснення місцевого самоврядування». Перше ширше за друге, права місцевого самоврядування мають дуже важливу компетенційну (муніципальних утворень, органів та посадових осіб місцевого самоврядування) складову. І хоча ця складова безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст права громадян на здійснення місцевого самоврядування, вона має щодо самостійного значення та особливий механізм захисту».27
На думку Д.Г. Жаромських, зміст конституційного права на здійснення місцевого самоврядування включає класичну тріаду правомочностей суб'єктивного юридичного права(На вчинення власних дій, на вимоги від зобов'язаної особи вчинення дій-
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
ств на користь уповноваженого та домагання); при цьому в залежності від характеру вирішуваних питань місцевого значення у змісті даного конституційного права умовно можна виділити статутно-правові, організаційні, територіальні, штатні та фінансово-економічні правомочності.
Так само як і Н.С. Бондар, В.І. Васильєв виділяє окремі правомочності, що становлять комплексне право на здійснення місцевого самоврядування. Але класифікація правомочностей вже інша. На його думку, конституційне значення мають правомочності, що забезпечують:
Право громадян обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування;
брати участь у місцевих референдумах та інших формах прямої демократії;
мати доступ до муніципальної служби;
Звертатися особисто, а також надсилати індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування.
Крім того, зазначається, що здійснення місцевого самоврядування передбачає й інші правомочності громадян, які можуть бути індивідуальними, що належать кожному громадянину та реалізуються окремими членами територіального колективу незалежно від інших його членів, та колективними, здійснення яких можливе лише за допомогою колективних дій усіх чи більшості членів територіального. колективу.29
Таким чином, для повної характеристики права на здійснення місцевого самоврядування необхідно послідовно проаналізувати, які окремі правомочності можуть бути віднесені до цього комплексного права і в яких формах може здійснюватися право на місцеве самоврядування, чи це право може бути обмежене, хто є суб'єктом його здійснення.
Теорія муніципальних права і свободи зараз перебуває в етапі свого становлення та розвитку. Мабуть, найпослідовнішим розробником цієї теорії є Н.С. Бондар; вагомий внесок було зроблено В.І. Васильєвим, А.Р. Єрьоміним, В.А. Максимовим. Слід зазначити, що останнім часом у роботах, присвячених правам людини, починають розглядатися окремі питання щодо права на місцеве самоврядування або його здійснення.
Найчастіше у літературі, присвяченій правам людини, досліджується питання, яких прав слід відносити декларація про здійснення місцевого самоврядування. Найбільш традиційною є така думка: якщо виходити з того, що політичні права покликані забезпечити реалізацію принципу народовладдя, при цьому місцеве самоврядування виступає однією з форм реалізації даного принципу, то право на місцеве самоврядування можна віднести до політичних прав. Водночас право на місцеве самоврядування слід розглядати набагато ширше, оскільки саме місцеве самоврядування стосується не лише питань суспільно-політичного життя, а й економічних, соціальних, культурних. Тому політичні права є одним із інструментів реалізації даного права.
Шугріна О.С. Поняття права на здійснення місцевого самоврядування
Політичні права, свободи закріплюються у главі 2 Конституції РФ, спеціально присвяченої правам і свободам людини і громадянина, а й у інших главах Конституції РФ. Так, про самовизначення та рівноправність народів йдеться вже у конституційній преамбулі, а також у частині 3 статті 5. Право багатонаціонального народу РФ на владу встановлює стаття 3 Конституції. Право на громадянство зафіксовано у статті 6. Право на об'єднання у політичні партії вперше випливає не із статті 30 (глава 2), а із статті 13 (глава 1) Конституції РФ. Закріплення політичних прав, свобод главі 1 «Основи конституційного ладу» задає їхнє чільне становище у системі інших політичних права і свободи, зокрема закріплюваних інших главах Конституції РФ. Справа в тому, що в силу частини 2 статті 16 Конституції ніякі інші її положення (тобто які містяться в розділах 2-9 та в розділі 2) не можуть суперечити основам конституційного устрою РФ (тобто положенням глави 1 Конституції РФ) .31 Можна зробити висновок, що, незважаючи на відсутність згадки права на здійснення місцевого самоврядування в главі 2 Конституції РФ, є серйозні підстави відносити його до конституційних.
На думку Р.М. Усманової, права громадян на здійснення місцевого самоврядування мають низку істотних ознак: 1) реалізація цих прав передбачає зв'язок із конкретним муніципальним освітою; 2) вони є елементом конституційного правового статусу громадян та похідні від нього; 3) Список їх встановлюється Конституцією РФ, Федеральним законом № 131-ФЗ, законами суб'єктів РФ. Проте статутом муніципального освіти цей перелік може бути збільшено з урахуванням національних, історичних традицій і детально конкретизовано.
Право здійснення місцевого самоврядування є сукупність індивідуальних і колективних прав. Така комплексна природа дає підставу деяким авторам використовувати необхідних випадкахта термін «муніципальні права» для позначення всієї сукупності індивідуальних чи колективних прав.
Колективні права на місцеве самоврядування (на відміну індивідуального права) можна як права, володарями яких є місцеве співтовариство (населення), що здійснює самостійну діяльність у межах муніципального освіти. Територіальна «прив'язка» колективних прав дозволяє говорити про співтовариство жителів, наділених правом: а) приймати рішення самостійно, б) брати участь у прийнятті рішень, в) здійснювати самоврядну діяльність через представників, що обираються.
1. Право населення на самоорганізацію та на визнання міських, сільських поселень, інших територій як муніципальні освіти (частина 1 статті 130 Конституції РФ, стаття 12 Федерального закону № 131-ФЗ).
2. Право самостійне здійснення населенням влади через органи місцевого самоврядування (частина 2 статті 3 Конституції, статті 3, 35-39 Федерального закону № 131-ФЗ).
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
3. Право на самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування (частина 1 статті 131 Конституції РФ; стаття 34 Федерального закону № 131-ФЗ).
4. Право проведення місцевого референдуму як форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування (частина 3 статті 3 Конституції РФ, стаття 22 Федерального закону № 131-ФЗ).
5. Право муніципальні вибори, включаючи вибори депутатів, членів інших виборних органів прокуратури та виборних посадових осіб місцевого самоврядування (частина 3 статті 3 Конституції РФ, стаття 23 Федерального закону № 131-ФЗ).
6. Право здійснення правотворчої ініціативи (стаття 25 Федерального закону № 131-ФЗ).
7. Право населення приймати рішення щодо питань місцевого значення (частина 1 статті 130 Конституції).
8. Право на самостійне володіння, користування та розпорядження муніципальною власністю (частина 1 статті 130 Конституції РФ; пункт 3 частини 1 статті 15, пункт 3 частини 1 статті 16, стаття 51 Федерального закону № 131-ФЗ).
9. Право на фінансову самостійність, формування, затвердження та виконання місцевого бюджету (частина 1 статті 132 Конституції РФ, статті 52, 53, 55 Федерального закону № 131-ФЗ).
10. Право встановлення місцевих податків і зборів (частина 1 статті 132 Конституції РФ, пункт 2 частини 1 статті 55, стаття 57 Федерального закону № 131-ФЗ).
11. Право на самостійне здійснення охорони громадського порядку(Частина 1 статті 132 Конституції РФ, пункт 8 частини 1 статті 15, пункт 9 частини 1 статті 16, пункт 6 частини 3 статті 50 Федерального закону № 131-ФЗ).
12. Право вирішення питань встановлення та зміни меж муніципального освіти (частина 2 статті 131 Конституції РФ, частина 2 статті 10, статті 11, 12 Федерального закону № 131-ФЗ).
13. Право на розроблення та прийняття статуту муніципального утворення (пункт 1 частини 1 статті 17, пункт 1 частини 3 статті 28, пункт 1 частини 10 статті 35, пункт 1 частини 1, частина 2 статті 43, стаття 44 Федерального закону № 131-ФЗ ).
14. Право на судову та інші форми державного захисту місцевого самоврядування (стаття 133 Конституції РФ, частини 3 та 4 статті 3, стаття 19, частина 2 статті 20, частина 3 статті 21, частина 7 статті 44, частина 3 статті 73, частина 3 статті 74, частина 6 статті 75 Федерального закону №131-ФЗ).
15. Право на колективні звернення до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування (стаття 33 Конституції РФ, стаття 32 Федерального закону).
Очевидно, що цей перелік колективних прав місцевого співтовариства на самоврядування не є вичерпним. Але й він дає
уявлення про широту відповідних прав, їх різноплановий зміст та багатоцільове призначення як нормативно-правовий основи.
Шугріна О.С. Поняття права на здійснення місцевого самоврядування
ви висловлювання колективістських почав муніципальної демократії. «Важливо при цьому враховувати, що, незважаючи на той факт, що суб'єктами колективних прав є місцеві спільноти загалом, ці права не можуть бути реалізовані у відриві від соціально-політичної, економічної, громадянської активності окремих членів спільноти та у відриві від реалізації індивідуальних муніципальних прав громадян. Так, колективного права місцевого співтовариства на місцевий референдум відповідає індивідуальне право його членів на участь у місцевому референдумі. У деяких випадках встановлюються точні кількісні показники, пов'язані з тим, що реалізація лише певним числом членів місцевого співтовариства їх індивідуальних муніципальних прав може дати нову якісну величину у вигляді інституту муніципальної демократії, що виражає колективну волю місцевого співтовариства. Показово в цьому плані колективне право місцевого співтовариства на правотворчу ініціативу: сама по собі правотворча ініціатива місцевого співтовариства є, по суті, сумарним виразом індивідуальних вольових актів певної кількості членів місцевого співтовариства, які підтримали відповідну ініціативу (пов'язану з необхідністю прийняття нормативного актуз питань місцевого значення або зі скасуванням чинного акта місцевого самоврядування)».35
Система індивідуальних прав може бути представлена таким чином:36
1. Право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (частина 2 статті 32 Конституції, частина 1 статті 3, стаття 23 Федерального закону № 131-ФЗ).
2. Право громадян бути ініціаторами місцевого референдуму, брати участь у його проведенні (частина 2 статті 32 Конституції, частина 1 статті 3, стаття 22 Федерального закону № 131-ФЗ).
3. Право на індивідуальні звернення до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування (стаття 33 Конституції, стаття 32 Федерального закону № 131-ФЗ).
4. Право громадян на рівний доступ до муніципальної служби (частина 2 статті 3, стаття 42 Федерального закону № 131-ФЗ).
5. Право на отримання повної та достовірної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування (пункт 7 частини 1 статті 17, частина 4 статті 28, частина 3 статті 47 Федерального закону № 131-ФЗ).
6. Право на ознайомлення з документами та матеріалами органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, що безпосередньо зачіпають права та свободи людини та громадянина (частина 2 статті 24 Конституції, пункт 7 частини 1 статті 17, частина 3 статті 47 Федерального закону № 131-ФЗ ).
7. Право на об'єднання за місцем проживання, включаючи створення органів територіального громадського самоврядування, ініціативну участь у їх діяльності (стаття 30 Конституції; статті 27 Федерального закону № 131-ФЗ).
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
8. Право членів місцевого співтовариства на оскарження в суді рішень та дій (або бездіяльності) органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, які порушують індивідуальні або колективні правамісцевого самоврядування (стаття 46 Конституції, частина 9 статті 22, стаття 78 Федерального закону № 131-ФЗ).
Водночас перелік муніципальних прав громадян можна було б суттєво розширити за рахунок конкретизованих на рівні статутів муніципальних утворень положень про можливості використання громадянами представницьких та безпосередніх форм їхньої участі у здійсненні місцевого самоврядування, як, например37:
Право дострокового відкликання населенням виборних посадових осіб, депутатів представницького органу місцевого самоврядування;
Право висловлення недовіри органу місцевого самоврядування;
Право на здійснення контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців у встановлених законодавством та статутом муніципального утворення формах;
Право кожного члена місцевого співтовариства на участь у роботі виборних органів міського самоврядування, включаючи можливість присутності на засіданнях представницького органу та його комісій у порядку, встановленому статутом муніципальної освіти;
Право кожного члена місцевого співтовариства на безпосередню участь у обговоренні з використанням муніципальних засобів масової інформації питань місцевого значення.
Право на здійснення місцевого самоврядування може бути реалізовано у різних формах, як безпосередньо, так і опосередковано через органи місцевого самоврядування, органи територіального громадського самоврядування. Можна виділити багато форм безпосереднього здійснення права на здійснення місцевого самоврядування, які можуть бути реалізовані як окремими громадянами, так і групами громадян, населенням, наприклад: місцевий референдум; опитування громадян, плебісцит; місцеві вибори(Йдеться про здійснення як активного, так і пасивного виборчого права); накази виборців; відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної особи місцевого самоврядування; голосування з питань зміни меж муніципальної освіти, перетворення муніципальної освіти; збори, сходи, конференції громадян; територіальне громадське самоврядування; масові акції (мітинги, ходи, демонстрації, пікетування та ін.); звернення до органів місцевого самоврядування; правотворча ініціатива; публічні слухання; діяльність у представницьких органах місцевого самоврядування; здійснення муніципальної служби; інші форми.
У статті 133 Конституції РФ міститься заборона обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією РФ та федеральними законами. На думку Н.С. Бондаря, з цього випливає, що на конституційні правамісцевого самоврядування не поширюється частина 3
Шугріна О.С. Поняття права на здійснення місцевого самоврядування
статті 55 Конституції РФ, тобто. Відповідні права громадян РФ не можуть бути обмежені на підставах, зазначених у частині 3 статті 55 Конституції. Заборонна норма статті 133 сформульована в імперативному, абсолютно визначеному вигляді; вона має універсальний характері й адресована невизначеному колу суб'єктів, які б своїми рішеннями чи діями обмежити права місцевого самоврядування.38
Ряд авторів свідчить про суперечливість із цим конституційним вимогою Федерального закону № 154-ФЗ. У частині 2 статті 12 Федерального закону № 154-ФЗ визначалося, що з метою захисту конституційного ладу, забезпечення оборони та безпеки держави допускається обмеження прав громадян на здійснення місцевого самоврядування на окремих територіях федеральним законом. Навряд чи можна визнати достатнім і тим більше вдало сформульованим критерієм визначення допустимих меж обмеження прав місцевого самоврядування такий підхід: адже Конституцією територіальний критерій можливих обмежень права і свободи громадян використовується лише стосовно режиму надзвичайного положения.39 В.І. Васильєв також звертає на це увагу, відзначаючи, що дана норма довільно скорочує встановлені Конституцією РФ умови обмеження права на здійснення самоврядування, як і інші права громадян, і була позбавлена належної определенності.
Положення статті 133 про заборону обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених як Конституцією, а й федеральним законодавством, має важливого значення з ще однієї важливої обставини. Воно передбачає безумовне вимога, адресоване суб'єктам Федерації, розглядати федеральні норми, гарантують права місцевого самоврядування, як своєрідного муніципально-правового мінімуму, межі, нижче якого може опускатися регіональне законодавство. Це отримало своє підтвердження і в Федеральний закон№ 154-ФЗ, де зазначається, що «законодавче регулювання суб'єктами РФ питань місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Конституції РФ та цього Федерального закону» (пункт 2 статті 7).
Заборона на обмеження прав місцевого самоврядування отримала своє підтвердження та концептуальний розвиток у практиці конституційного правосуддя. Так, у Постанові Конституційного Суду РФ у «Курському» справі неприпустимість обмеження прав місцевого самоврядування та повноважень, що належать йому, з питань місцевого значення кваліфікується як одна з основ конституційного статусу місцевого самоврядування (статті 12 і 130; стаття 132, частина 1; стаття 1; стаття 1; ), яка одночасно пов'язана з регулюванням прав і свобод людини та громадянина, що належать до ведення РФ (пункт «в» статті 71 Конституції РФ), оскільки будь-яке таке обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст та перешкоджає повному використанню права громадян на здійснення місцевого самоврядування .
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
Відповідно до пунктом 3 статті 3 Федерального закону № 131-ФЗ «встановлені Конституцією РФ і цим Федеральним законом права громадян на місцеве самоврядування можуть бути обмежені тільки федеральним законом тією мірою, якою це необхідно для захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, правий і законних інтересівінших осіб, забезпечення оборони країни та безпеки держави». Це формулювання точно відповідає частині 3 статті 55 Конституції РФ. Це дає основу В.В. Свінареву та А.С. Саломатки стверджувати, що застереження щодо можливості обмеження прав громадян на здійснення місцевого самоврядування стосується не територій, а цілей, для яких це обмеження допускається.
Слід розрізняти можливість обмеження права місцевого самоврядування (їх не можна обмежувати, згідно зі статтею 133 Конституції РФ) та права на здійснення місцевого самоврядування (їх можна обмежувати у порядку статті 55 Конституції РФ).
Таким чином, права громадян на здійснення місцевого самоврядування можуть бути обмежені. Якщо закон 1995 року однозначно говорив «забороняється», то закон 2003 року допускає подібне обмеження. Безумовно, якесь обмеження ставиться у жорсткі рамки федерального законодавства, але залишається широкий перелік випадків, у яких таке обмеження можливе. Причому в законодавстві не розкривається, що у кожному конкретному випадку може означати «захист основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав та законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни та безпеки держави».
Крім того, у Федеральному законі № 131-ФЗ з'явилися нові статті -80 та 82, що передбачають встановлення федеральними законами особливостей організації місцевого самоврядування у закритих адміністративно-територіальних утвореннях та на прикордонних територіях. Ці федеральні закони, власне, і мають розшифрувати поняття «окремі території», яке згадувалося, але не розкривалося у Федеральному законі № 154-ФЗ.
Таким чином, заборона на обмеження права на здійснення місцевого самоврядування не слід розуміти в абсолютно імперативному сенсі безвідносно до інших положень Конституції РФ. Навіть якщо поставити права на здійснення місцевого самоврядування в загальний ряд з основними правами та свободами, то й у цьому разі треба буде визнати можливість їх обмеження, оскільки Конституція РФ у частині 3 статті 55 передбачає таке обмеження. Реальний, практичний сенс заборони обмеження основних права і свободи у тому, що вони можуть бути лімітовані жодним іншим органом, крім парламенту РФ, і жодним іншим актом, крім федерального закона.44
Шугріна О.С. Поняття права на здійснення місцевого самоврядування
ПРИМІТКИ
Васильєв В.І. Муніципальне право Росії. М., 2008. С. 55-56.
Іноді додатково виділяються такі терміни, як право на участь у місцевому самоврядуванні, право на участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Максимов В.А. Права громадян для здійснення місцевого самоврядування // Конституційні правничий та свободи людини і громадянина РФ / Під ред. О.І. Тіунова. М., 2005. С. 517.
Постанова Державної ДумиФС РФ від 10 червня 1994 року № 134-1 ДД «Про забезпечення конституційних прав населення місцеве самоврядування нормативних правових актах суб'єктів РФ» // Відомості ФС РФ. 1994. № 6. Ст. 284.
Постанова ДД ФС РФ від 10 липня 1996 року № 527-II ДД «Про хід виконання федерального закону “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ” і забезпечення конституційних прав населення самостійне вирішення питань місцевого значення” // Відомості Верховної РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.
Проект федерального закону № 99111398-2 "Про основні гарантії громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування". У червні 2000 р. проект було відхилено депутатам Державної Думи.
Гриценко Є.В. Зміст та суб'єкти права на місцеве самоврядування російському законодавству/ / Академічний юридичний журнал. 2001. №3 (5). З. 34-46.
20 Васильєв В.І. Право громадян на здійснення місцевого самоврядування // Громадянин, закон та громадська влада. М., 2005. С. 81.
21 Горохів Б.А. Судовий захист місцевого самоврядування // Місцеве право. 2001. № 1. С. 59-71.
22 Сергєєв А.А. Доступ до правосуддя як гарантія прав місцевого самоврядування //
Державна влада та місцеве самоврядування. 2006. № 2. С. 36.
Питання державного та муніципального управління. 2008. № 2
Єрьомін А.Р. Реалізація прав людини та громадянина на місцеве самоврядування в РФ: конституційні питання. Саратов, 2003. С. 51, 58, 100-104.
Бондар Н.С. Громадянин та громадська влада: конституційне забезпечення права і свободи у місцевому самоврядуванні. М., 2004. С. 309-313.
Бондар Н.С. Влада та свобода на терезах конституційного правосуддя: захист прав людини Конституційним Судом РФ. М., 2005. С. 401.
Васильєв В.І. Право громадян на здійснення місцевого самоврядування // Громадянин, закон та громадська влада. М., 2005. С. 77-78.
Васильєв В.І. Муніципальне право Росії. М., 2008. С. 49.
Жаромських Д.Г. Конституційне право на здійснення місцевого самоврядування та його захист судовими органамиконституційного (статутного) контролю до: дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук: 12.00.02. Тюмень, 2001. З. 9.
Черєдіна Н.В. Захист політичних прав громадян федеральними судами загальної юрисдикції: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 16.
Лебедєв А.В. Політичні правничий та свободи громадян РФ: Конституційно-правове дослідження: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2003. С. 23-24.
Усманова Р.М. Населення як суб'єкт місцевого самоврядування // Конституційне та муніципальне право. 2006. № 5. С. 30-35.
Єрьомін А.Р. Реалізація прав людини і громадянина місцеве самоврядування РФ: конституційні питання. Саратов, 2003. С. 60-62.
Бондар Н.С. Громадянин та громадська влада: конституційне забезпечення права і свободи у місцевому самоврядуванні. М., 2004. С. 326-327; Єрьомін А.Р. Реалізація прав людини і громадянина місцеве самоврядування РФ: конституційні питання. Саратов, 2003. С. 60-62.
Бондар Н.С. Громадянин та громадська влада: конституційне забезпечення права і свободи у місцевому самоврядуванні. М., 2004. С. 327.
Указ. тв. З. 328-329.
Указ. тв. С. 330.
Указ. тв. З. 344-345.
Указ. тв. С. 345.
Васильєв В.І. Право громадян на здійснення місцевого самоврядування // Громадянин, закон та громадська влада. М., 2005. С. 84-85.
Бондар Н.С. Громадянин та громадська влада: конституційне забезпечення права і свободи у місцевому самоврядуванні. М., 2004. С. 345.
Свінарев В.В., Саломаткін А.С. Коментар до статті 10 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» // Юридичний вісник. Видання Ради Федерації. 2007. № 1. С. 5.
Муніципальне право розвинених країн (порівняльно-правовий аналіз) / За заг. ред. В.В. Єремяна. М., 2006. С. 580.
Васильєв В.І. Муніципальне право Росії. М., 2008. С. 86.
Стаття 3 Права громадян Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування
1. Громадяни Російської Федерації (далі також - громадяни) здійснюють місцеве самоврядування у вигляді участі у місцевих референдумах, муніципальних виборах, у вигляді інших форм прямого волевиявлення, і навіть через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
Іноземні громадяни, постійно чи переважно проживають біля муніципального освіти, мають під час здійснення місцевого самоврядування правами відповідно до міжнародними договорами Російської Федерації і федеральними законами.
2. Громадяни мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового та посадового становища, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань.
3. Встановлені Конституцією Російської Федерації та цим Федеральним законом права громадян на здійснення місцевого самоврядування можуть бути обмежені федеральним законом тільки в тій мірі, якою це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав та законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни та безпеки держави.
4. Федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Російської Федерації забезпечують державні гарантії прав населення на здійснення місцевого самоврядування.
10. Земське та міське самоврядування в дореволюційній Росії.
Земська реформа одна із найважливіших подій історія Росії 60-70 гг. 19 ст. МСУ, «узаконене Положенням 1 січня 1864 р., на губернському та повітовому рівнях перетворилося на досить ефективну систему всестанових виборних установ. Виборне станове самоврядування країни існувало давно. Проте вперше створювалося громадянське самоврядування: земства вибиралися громадянами, а чи не корпоративними об'єднаннями. «Положення про губернські та повітові земські установи», підписане імператором Олександром II (1 січня 1864 р.), вводило в 33 губерніях Росії земське самоврядування. Практичне значення запровадження земського самоврядування полягало у формуванні децентралізованих органів МСУ. Земські установи не входили до системи органів структурі державної влади. Земства наділялися правом видавати обов'язкові населення постанови, але практично носіями владних прерогатив на місцях як і залишалися держ органи. Разом з тим, оскільки до їхнього завдання входило вирішення питань МСУ, земства наділялися правом видавати обов'язкові для населення постанови, обкладати її зборами. Але для ефективного здійснення таких повноважень потрібно було мати владу. Авторитет ж влади, як і раніше, належав державним органам, насамперед поліції. Незважаючи на те, що поліція фінансувалася із земських коштів, вона не підкорялася земствам, які могли здійснювати примусові заходи тільки через поліцію, що одночасно вирішувала питання про доцільність таких заходів. У систему земських установ входили: виборчі з'їзди (їх завданням було щорічно визначати склад корпусу повітових гласних), губернські і повітові земські збори (розпорядчі органи), губернські та повітові земські управи (виконавчі органи). Земські збори скликалися зазвичай 1 разів у рік визначення провідних напрямів господарську діяльність, розгляду та затвердження кошторису, розкладання повинностей. Губернські та повітові управи у період між сесіями зборів управляли майном земства та «взагалі господарством губернії або повіту», керуючись у своїй діяльності рішеннями земських зборів. Законодавство передбачало перелік обов'язків управ, зокрема, їх щорічний звіт перед зборами. Діяльність управи, пов'язана з управлінням та розвитком, здійснювалася невеликою кількістю виборних земських службовців (3-6 осіб). На першому засіданні земських зборів нового скликання обирався особовий склад земських управ. Повітові збори посилали встановлене законом кількість голосних губернські установи. Число губернських голосних не перевищувало 50 осіб. Доходи земських установ складалися з губернського земського збору, що був, власне, місцевим державним податком. Його доповнювали цільові дотації д-ви, (наприклад, утримання місцевих шляхів сполучення, організацію народних училищ). Певну частину доходу становили приватні пожертвування та прибуток від торгово-промислової діяльності земств. Для покриття дефіциту земства могли встановлювати додаткові збори з предметів, що підлягають прямому оподаткуванню; за своєю природою ці збори являли собою самооподаткування населення. У 60-ті роки. 19 ст. МСУ в Росії поширилося на територіях губерній і повітів, розташованих в європейській частині країни. Міське самоврядування здійснювалося у губернських та повітових містах. Надалі межі МСУ розширилися з допомогою низових адміністративно-тер-риальных одиниць- волостей. До функцій земських установ належали: турбота про народне продовольство і ветеринарії, медичну допомогу населенню, сприяння розвитку початкової народної освіти та соціального піклування, розвиток взаємного земського страхування, будівництво та благоустрій доріг, відкриття ярмарків, сприяння торгівлі. Земства самі формували свої керівні органи, самі виробляли структуру управління, самі визначали основні напрями своєї діяльності. Життєздатність земств забезпечувалася також їх самофінансування і штатом високопрофесійних і компетентних працівників.
Городове становище 16 червня 1870 р. замінило станово-бюрократичні органи управління містом всестановими органами, заснованими на принципі майнового цензу,. Систему органів муніципального управління складали: 1 . Міські виборчі збори для обрання голосних через кожні 4 роки; 2. Міська Дума (розпорядчий орган); 3. Міська управа (виконавчий орган).
Право голосу в обранні гласних мали всі міські обивателі, які досягли 25 років, є російськими підданими і сплачують прямий міський податок з нерухомості, торгів або промислів. Усі виборці ділилися на три курії. Вони вносилися в загальний список по спаданню сплачуваних зборів, потім список ділився на 3 розряди, кожен з яких брало платив 1/3 загальної суми міських зборів. Всі розряди обирали однакову кількість голосних, що забезпечувало перевагу найбільших платників податків. До завдань міського самоврядування входила турбота про місцеві культурно-господарські справи: зовнішнє благоустрій міста, утримання міських комунікацій, добробут міського населення (піклування про народне продовольство, охорону здоров'я, вживання заходів проти пожеж, утримання коштом міста благодійних установ, лікарень, театрів, бібліотек, музеїв, а також турбота про народну освіту тощо). Міське самоврядування виконувало також ряд покладених на нього функцій щодо утримання урядової адміністрації (чинів міської поліції, пожежної команди, в'язниць), забезпечення військового постою, надавало уряду відомості про місцеві користі та потреби. Міська дума складалася з голови - міського голови, гласних, а також голови повітової земської управи та представника духовного відомства. Обов'язки голови думи і управи покладалися у муніципальному самоврядуванні однією особу, у порушення принципу поділу виконавчої і розпорядчої влади. Основною метою при цьому було отримання додаткової гарантії від можливих протизаконних постанов думи. З тією ж метою міському голові надавалося право зупиняти виконання думи, визнаних ним незаконними. Зазначимо, що у земських установах таке поєднання посад хоч і допускалося, але був обов'язковим.
Міські думи, мали право збиратися протягом всього року в міру накопичення справ, при цьому чисельність засідань не обмежувалася. Дума на початку змісту виборним посадовим особам міського громадського самоврядування, встановлювала розмір міських зборів та податків (у встановлених законом межах), приймала правила завідування міським майном, стверджувала, обов'язкові постанови міського громадського управління та приймала рішення про клопотання перед вищим урядом тощо . Міські думи самі визначали порядок провадження справ, але зобов'язувалися при цьому дотримуватися правил про порядок провадження справ у земських, дворянських та міських громадських та станових зборах. Голова міської думи очолював міську управу. Усі члени управи обиралися думою. Особи, обрані посаду міського голови, затверджувалися у губернських містах міністром внутрішніх справ, інших -губернатором, міські голови двох столиць -безпосередньо імператором. До обов'язків управи входило безпосереднє керівництво справами муніципального господарства, розробка проектів кошторисів, справляння і витрата муніципальних зборів на встановлених думою підставах.
Управа звітувала про свої справи перед думою. У надзвичайних випадках міський голова міг розпорядитися одноосібно, довівши про це згодом до членів управи. Поруч із управою він наділявся правом оскарження незаконних постанов думи. У особливих випадках, а також для керівництва конкретними галузями господарства, дума за поданням управи могла засновувати виконавчі комісії, які підпорядковувалися міській управі. Посадові особи муніципального управління не вважалися державними службовцями, крім міського секретаря в губернських містах, який мав звання доповідача в губернській у міських справах присутності. Компетенція міського самоврядування суворо обмежувалася межами міста та відведених йому земель.
1Розглянуто основні змістовні характеристики права на місцеве самоврядування, визначено форми його реалізації та правова основаздійснення у Російській Федерації. Виявлено необхідність захисту цього права у разі відсутності можливостей для ефективного здійснення. Позначено можливості самозахисту як способу захисту даного права, його основні параметри. Демонструючи особливе значення місцевого самоврядування у системі інститутів громадянського суспільства, автор наголошує на ролі місцевих спільнот у реалізації самозахисту права на місцеве самоврядування. Окрема увага приділена питанню відкликання виборних осіб місцевого самоврядування у порядку самозахисту. Також досліджуються такі самозахисні акції суб'єктів права на місцеве самоврядування, як звернення до органів місцевого самоврядування, участь громадян у публічних маніфестаціях та ін.
право на місцеве самоврядування
самозахист
відгук виборних осіб місцевого самоврядування
звернення до органів місцевого самоврядування
самоорганізація громадян
публічні маніфестації
1. Борисович М.М. Місцеве самоврядування як стабілізуючий фактор становлення та формування громадянського суспільства [Електронний ресурс] // Сучасна наука: актуальні проблемитеорії та практики. Сер. Економіка та право. - 2012. - № 5-6. – Режим доступу: http://www.nauteh-journal.ru/index.php/---ep12-56/511-a (дата звернення 19.09.2015).
2. Ваганова Н.А. Інститут відкликання виборних осіб місцевого самоврядування: дис. ... канд. Юрид. наук. - Перм, 2004. - 193 c.
3. Гончарук Н.С. Конституційне право громадян на місцеве самоврядування: деякі проблеми практичної реалізації // Вісник державного та муніципального управління. - 2013. - № 2. - С. 71-76.
4. Єрьомін А.Р. Право громадян місцевого самоврядування // Правознавство. - 1998. - № 3. - С. 40-44.
5. Кисельова А.М. Типи активної соціальної поведінки місцевих угруповань // Питання управління. - 2011. - № 2. - С. 184-191.
6. Ленін В.І. Перемога кадетів та завдання робочої партії. 1906 / / ПСС. - Вид-е 5-те. - М.: Вид-во політ. літ., 1968. - С. 271-352.
Ініціативна особистість в умовах активізації діяльності громадянського суспільства сучасної Росії- головна мета й у певному «дуже умовному» сенсі, якщо можна сказати щодо особистості, об'єкт підвищеної уваги із боку соціуму загалом. Вона реалізує свій статус на різних рівнях і в різних формах. Одним із них є рівень місцевого самоврядування. Участь у відправленні муніципальної влади - одна з найважливіших суб'єктивних можливостей особистості, що відокремилася як специфічне право- декларація про місцеве самоврядування.
Дане право, як і будь-яке інше суб'єктивне право, має бути гарантовано та підлягає правовий захист. Незважаючи на те, що зазвичай такий захист пов'язується з можливістю звернення до державні структури, особливий ресурс - самозахист, який ми пропонуємо розглядати як спосіб захисту права на місцеве самоврядування.
Правовий самозахист- такі правомірні дії(рідше - бездіяльність) громадян із захисту прав, свобод, обов'язків (своїх чи інших осіб) у зв'язку з припиненням власними зусиллями правопорушень та для забезпечення нормальної життєдіяльності, що допускають заподіяння правопорушнику відповідного (адекватного) характеру порушених прав, свобод та інтересів шкоди. Зазвичай самозахист асоціюється з використанням права на необхідну оборону, Відмовою від дачі показань родичів обвинуваченого, страйками, голодуваннями та ін Ми ж вважаємо, що самозахист може використовуватися і в муніципальному праві.
Мета статті - дослідити значення права на місцеве самоврядування як особливу можливість індивідів взяти участь у владно-публічній діяльності, а також продемонструвати можливості самозахисту як способу захисту даного права в Російській Федерації.
Методологія та методи дослідження – при написанні цієї статті використовувалися традиційні методи наукового пізнання, у тому числі діалектико-матеріалістичний підхід, історичний, формально-юридичний, порівняльно-правовий та інші.
Право на місцеве самоврядування не сформульовано у чинній Конституції Російської Федерації як самостійне, не включено до загального переліку конституційних прав і свобод. Проте конституційний характер цього права явно випливає із положень ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. ст. 130-133 Конституції Російської Федерації. Структурно воно «розтікається» у можливості здійснення індивідами таких передбачених у Конституції Російської Федерації самостійних прав як право на об'єднання (ст. 30), право обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 32 ч. 2), право на участь у референдумі (ст. 32 ч. 2), право на індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування (ст. 33) тощо.
Нормативну основу реалізації права на місцеве самоврядування становлять загальновизнані принципи та норми міжнародного права, міжнародні договориРосійської Федерації, Конституція Російської Федерації, федеральні конституційні закони, Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 р., інші федеральні закони та прийняті відповідно до них нормативні правові акти Російської Федерації (наприклад, укази та розпорядження Президента Російської Федерації, акти Уряду Російської Федерації і т.п.), акти регіонального законодавства (конституції та статути, закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації), муніципальні правові акти (статути муніципальних утворень, рішення, прийняті на місцевих референдумах та сходах громадян та ін.).
Реалізація права на місцеве самоврядування передбачає не лише його формалізацію, а й формування у громадян відповідних навичок щодо вирішення питань місцевого значення. Це реальна участьу муніципальних виборах та місцевих референдумах, сходах та конференціях, публічному обговоренні проектів муніципальних правових актів, внесення законодавчої ініціативита ін. Тільки так створюється ефективна система самоврядування, здатна функціонувати незалежно від держави. Важливість даного постулату ще й у тому, що у сферу місцевого самоврядування залучений кожен громадянин, оскільки ми проживаємо біля конкретного муніципального освіти, межі якого «випасти» просто неможливо. Невипадково тому сам інститут місцевого самоврядування справедливо вважається базовим у структурі громадянського суспільства.
Реалізація права місцеве самоврядування передбачає «певний рівень організації управління, дозволу відомого кола публічно значимих справ, як необхідну при демократичному конституційному ладі громадську діяльність населення» . Така діяльність є насамперед активною (наприклад, участь у місцевому референдумі), але може бути й у пасивній (сплата місцевих податків та зборів).
Конституція Російської Федерації гарантує можливість реалізації права на місцеве самоврядування на територіях міських та сільських поселень та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій через форми прямої та представницької демократії (ст. ст. 130, 132). При цьому здійснення цього права пов'язане з вирішенням населенням відповідної території питань місцевого значення.
Реалізація права на місцеве самоврядування передбачає участь місцевого населення діяльності місцевих громад. Створення таких спільнот одночасно є результатом і саморозвитку індивідів, та їх інтеграції з метою забезпечити рівновагу різноманітних соціальних інтересів, що формуються в процесі людського спілкування на базі нерідко суперечливих людських схильностей та інстинктів. У той же час діяльність спільнот – перший рівень колективного самозахисту у сфері публічно-владних відносин. Вона передбачає якесь організоване співробітництво між людьми, що утворюють його. Люди об'єднуються на вирішення своїх завдань і досягнення необхідних цілей. Але оскільки найчастіше вони сприймаються як пасивний суб'єкт управління, у тому числі й представниками офіційної муніципальної влади, то через діяльність місцевих спільнот вони можуть домагатися та домагаються прийняття рішень на свою користь, а за небажання влади приймати такі рішення – можуть наполягати на їх здійсненні. Багато прикладів такого впливу на владу у сфері ЖКГ, захисту прав споживачів, розподіл житлового фонду тощо.
У сучасних муніципальних системах функціонує кілька типів організованого самоврядування, що відокремлюються з урахуванням базового фактора, що є початком їх самоорганізації: 1) територіальне (сусідське) самоврядування (засноване на спільності місця проживання та захист інтересів відповідної території для захисту мікро-інтересів); 2) соціально-групове (гуманітарне) (формується з урахуванням належності громадян до конкретної соціальної групи із загальними соціально-культурними ознаками та функціями: сімейні, молодіжні, дитячі, релігійні та ін.); 3) професійне (об'єднує представників однієї професії); 4) громадянське (асоціації громадян, об'єднаних загальними цілямита завданнями для вирішення проблем макрорівня: державного, регіонального, міського).
Можливості самозахисту права місцеве самоврядування досить великі. У тому числі: відкликання виборних осіб місцевого самоврядування, звернення до органів місцевого самоврядування, вже згадані вище інститути самоорганізації населення, звернення до неурядові організації, громадські організації, засоби інформації, що у публічних маніфестаціях та ін. Розглянемо відповідні можливості самозахисту докладніше.
Отже, відкликання виборних осіб місцевого самоврядування. Це така форма самозахисту прав на місцеве самоврядування, яка передбачає дострокове припинення повноважень відповідного посадової особиз ініціативи виборців. Закріплення такого права за населенням муніципалітету - ілюстрація демократичних почав в організації місцевого самоврядування в Росії та одночасно - стимул до належного (читайте - відповідального) відношення депутатських повноважень їхніми носіями.
Формалізація цього права пов'язані з заснуванням інституту Рад депутатів 1905-1907 гг. як органів, які були «продуктом самобутньої народної творчості», що засновувалися, насамперед, для керівництва страйками та іншими революційними акціями, але переросли потім у управлінські структури. Ці поради були безпосередньо пов'язані наказами виборців, що передбачало можливість їх відкликання у будь-який час. Це так званий імперативний мандат як особлива форма вибудовування взаємин між депутатським корпусом муніципального рівня та населенням. Такий імперативний мандат було передбачено стосовно діяльності депутатів будь-якого рівня в усіх радянських конституціях. Сьогодні відкликання виборних посадових осіб передбачено у конституціях Австрії, Латвії, Японії.
Деякі автори вважають право населення відкликати виборних осіб місцевого самоврядування особливим проявом муніципальної відповідальності. За змістом правової позиції Конституційного Суду Російської Федерації, викладеної в його Постанові від 16 жовтня 1997 р. № 14-П, дострокове припинення повноважень виборних посадових осіб є мірою конституційної відповідальності, бо «діяльність органів місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування повинна відповідати Російської Федерації та заснованим на ній нормативним правовим актам». Порушення положень таких актів, що є підставою для відкликання виборних посадових осіб, - підстава зазнання та відповідних заходів конституційної відповідальності.
У той самий час наявність в населення муніципального освіти цього права посилює зв'язок виборного особи місцевого самоврядування із населенням, дозволяє коригувати його, є потужним стимулюючим засобом активізації діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.
Право на відкликання – безумовний елемент народовладдя, можливість здійснення якого випливає із закріплених у ст. 3 та ст. 130 Конституції України положень про право народу здійснювати свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та місцевого самоврядування. Виборні особи місцевого самоврядування – представники народу. Якщо громадяни втратили довіру до них, то відповідні інститути функціонують неналежним чином.
У п. 5 ст. 18 Федерального закону від 06.10.2001 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» регламентується загальний порядок виборних осіб місцевого самоврядування за умови, що таке право передбачено статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації. Отже, за відсутності у статуті муніципального освіти й у законі суб'єкта Російської Федерації відповідних нормативних положень відповідне право може бути реалізовано. Але підстави та процедури відкликання, його конкретні механізми мають бути визначені у законодавстві вичерпним чином. В іншому випадку можливі зловживання вже з боку самих виборців, спрямовані на обмеження ініціативності та самостійності виборних осіб.
Фактичною підставою відкликання відповідно до ст. 48 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» є втрата населенням довіри до виборного органу, проте її причини та конкретне утримання у цьому законі не визначено.
Хто може бути відкликаний? Процедура відкликання може бути ініційована щодо депутатів представницького органу місцевого самоврядування, які обираються населенням на основі загального рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також щодо інших членів виборного органу місцевого самоврядування. І хоча у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» не конкретизовано, про які саме органи та особи йдеться, можна припустити, що до таких органів належить, наприклад, ревізійна комісія, на яку покладено функції контролю за виконанням місцевого бюджету. Теоретично таку процедуру можна ініціювати і щодо виборної посадової особи, яка здійснює управління відповідною територією (але лише за умови, що відповідна посадова особа обирається громадянами, які проживають на території муніципальної освіти, на основі загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні, а не обирається депутатами представницького органу місцевого самоврядування).
Регулювання даного інституту може бути загальним (у вигляді положень, які текстуально включені в текст будь-якого загального акту, що регулює відносини у даній сфері, наприклад, у Законі про місцеве самоврядування або у Виборчому кодексі), або спеціальним (у вигляді спеціального нормативного акта, присвяченого даному питанню, наприклад, Закону про порядок відкликання депутата представницького органу місцевого самоврядування або виборної посадової особи місцевого самоврядування , які прийняті, наприклад, у Республіці Бурятія, Володимирській, Іркутській, Пензенській областях та ін.).
Втрата довіри населення як підстава відкликання виборної особи місцевого самоврядування передбачає незадоволеність такою їх діяльністю, яка пов'язана з невиконанням або неналежним виконанням депутатських повноважень та передвиборчої програми (неявка на засідання представницького органу, видання неправомірного нормативного акту), втрата зв'язку з виборцями (наприклад, ведення прийому виборців, розгляду їх звернень), здійснення дій, що ганьблять і т.д.
Факт порушення Конституції Російської Федерації, актів федерального і регіонального законодавства, статуту муніципального освіти що неспроможні бути підставами отзыва. Тут застосовуються інші механізми (наприклад, усунення зазначених осіб з посади представницьким органом місцевого самоврядування).
Процедура відкликання, як і будь-який інший виборчий процес, здійснюється поетапно, проходить ряд стадій: внесення пропозиції щодо голосування з відкликання (ініціювання відкликання); визначення дати голосування за відкликанням (призначення дати голосування); агітаційні заходи; голосування та визначення його результатів. Це право передбачає дотримання якогось мораторію. Зокрема, його не можна здійснити щодо виборної особи протягом перших шести місяців здійснення нею відповідних повноважень, в останні шість місяців здійснення повноважень, протягом 1 року після опублікування результатів голосування з зазначеного питання, а також в умовах осіннього або надзвичайного режиму, а також протягом 3 місяців після їх скасування.
Ініціаторами можуть бути громадяни, наділені відповідним (мається на увазі виборчим) правом. Для збору підписів вони можуть об'єднуватися в ініціативні групи чисельністю не менше ніж 15 осіб. Ініціативу відкликання повинні підтримати щонайменше 10 - 20% громадян (відсоток варіюється в різних суб'єктах Російської Федерації), які мають право участі у голосуванні з відкликання.
Цікавою є та обставина, що відповідна ініціатива може бути «подолана» діями іншої ініціативної групи на підтримку виборної особи, наприклад, за умови, що така ініціативна група за той же термін набрала на підтримку виборної особи підписи, кількість яких дорівнює або перевищує кількість голосів, відданих за цю особу на виборах. У такій ситуації констатується невтрата довіри населення, рішення про реєстрацію ініціативної групи анулюється.
Якщо ж представницький орган місцевого самоврядування ухвалив рішення про призначення голосування на відкликання виборної особи, то утворюються виборчі дільниці для голосування на відкликання.
Реалізація даного права ні за яких умов має спрямовуватися проти активних у сенсі слова виборних осіб місцевого самоврядування, новаторів, оригіналів, відповідальних і здібних чиновників. І в той же час слід пам'ятати, що дане право в силу різних причин (невіра в реальність його здійснення, недостатня врегульованість механізму його реалізації законодавчих актахсуб'єктів Російської Федерації і т.п.).
Щодо діяльності муніципальних громадських об'єднань та використання їх потенціалу у справі самозахисту права на місцеве самоврядування, зазначимо, що більшість із них, на жаль, не мають широкої підтримки серед населення, як правило, складаються з невеликої групи людей (ініціаторів), які «обивають» пороги різних інстанцій захисту своїх прав. Вони схожі на «клуби за інтересами», хоча проблеми зі сфери їх «інтересів» зазвичай стосуються багатьох жителів муніципалітетів (освіта, охорона здоров'я, вдосконалення механізмів надання муніципальних послуг). На жаль, обсяг цієї статті не дозволяє досліджувати їхню діяльність повною мірою, але позначу, що такі об'єднання, на наш погляд, мають велике майбутнє, бо вони - той потужний ресурс самозахисту, який дозволяє вирішувати багато питань спільно.
Громадяни ж нерідко у порядку самозахисту права на місцеве самоврядування використовують такі його засоби, як звернення до муніципальні органиі до посадових осіб муніципалітетів, і навіть беруть участь у громадських маніфестаціях.
Робота виконана у рамках теми НДР № 53/23-15: Системний аналіз проблем формування та реалізації регіонального законодавства у сфері місцевого самоврядування у Російській Федерації.
Рецензенти:
Єрьомін А.Р., д.ю.н., професор, завідувач кафедри теорії та історії держави та права юридичного факультету Мордовського державного університетуім. Н.П. Огарьова, м. Саранськ;
Худойкіна Т.В., д.ю.н., професор, завідувач кафедри теорії та історії держави та права юридичного факультету Мордовського державного університету ім. Н.П. Огарьова, м. Саранськ.
Бібліографічне посилання
Уздимаєва Н.І. ПРАВО НА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ І ЙОГО САМОЗАХИСТ // Сучасні проблеминауки та освіти. - 2015. - № 2-2.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=21881 (дата звернення: 19.02.2020). Пропонуємо до вашої уваги журнали, що видаються у видавництві «Академія Природознавства»
Громадяни Російської Федерації здійснюють своє право на місцеве самоврядування у міських, сільських поселеннях та інших муніципальних утвореннях відповідно до федеральними гарантіямивиборчих прав громадян шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, а також через виборні та інші органи місцевого самоврядування. 2. Громадяни Російської Федерації мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування як безпосередньо, так і через своїх представників незалежно від попа, раси, національності, мови, походження, майнового та посадового становища, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань. 3. Громадяни Російської Федерації мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування. 4. Громадяни Російської Федерації мають рівний доступ до муніципальної служби. 5. Громадяни Російської Федерації мають право звертатися до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування. 6. Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами та матеріалами, що безпосередньо зачіпають права і свободи людини і громадянина, а також можливість отримання громадянами та іншої повної та достовірної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом.
21. Повноваження суб'єктів Росії
До повноважень органів державної влади суб'єктів РФ у сфері місцевого самоврядування відносяться:
Ухвалення та зміна законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування, контроль за їх дотриманням;
Забезпечення відповідності законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ та закони РФ;
Регулювання порядку передачі та передача об'єктів власності суб'єктів РФ у муніципальну власність;
Регулювання відносин між бюджетами суб'єктів РФ та місцевими бюджетами;
забезпечення збалансованості мінімальних місцевих бюджетів на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості;
Наділення ЗМС законом окремими повноваженнями суб'єктів РФ, передача матеріальних та фінансових коштів, необхідних для здійснення переданих повноважень, контроль за їх реалізацією:
Прийняття регіональних програмрозвитку місцевого самоврядування;
захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування;
забезпечення гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування;
забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів;
Встановлення та зміна порядку освіти, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних утворень, встановлення та зміна їх меж” та найменувань;
Компенсація місцевого самоврядування додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами структурі державної влади суб'єктів РФ;
Регулювання законами відповідно до ФЗ^154 особливостей організації місцевого самоврядування з урахуванням історичних та інших місцевих традицій;
Законодавство про муніципальну службу;
Ухвалення та зміна законів суб'єктів РФ про адміністративні правопорушенняз питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування;
Встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних утворень.
Термін "місцеве самоврядування" є багатозначним. Така багатозначність, безумовно, впливає розуміння те, що розглядається під правом місцеве самоврядування, правом здійснення місцевого самоврядування .
У гол. 2 Конституції РФ немає прямого встановлення таких прав. Хоча право громадян на здійснення місцевого самоврядування і не названо в числі прав та свобод людини та громадянина, які у гол. 2 Конституції РФ, це право є конституційним за змістом ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 та реалізується громадянами шляхом референдумів, виборів, інших форм прямого волевиявлення. Крім того, у ст. 133 йдеться про заборону обмеження прав місцевого самоврядування. Таким чином, у самій Конституції РФ фактично передбачені комплексні права місцевого самоврядування.
За змістом ст. 32 (ч. 2), 130, 131 та 132 Конституції РФ громадяни мають право на здійснення місцевого самоврядування та реалізують його шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні та інші органи самоврядування. Це означає, зокрема, що громадяни мають право на участь - безпосередньо або через своїх представників - у здійсненні публічної влади в рамках муніципальної освіти, причому як сама муніципальна освіта, так і право громадян, що проживають на його території, на здійснення місцевого самоврядування виникають на підставі Конституції. РФ та закону, а не на підставі волевиявлення населення муніципального освіти. Конституційний Суд РФ визнав такими, що не відповідають Конституції РФ положення законів Курської області, що передбачають можливість для населення муніципальної освіти через референдум більшістю голосів відмовитися від реалізації права на організацію місцевого самоврядування, оскільки цим допускається припинення здійснення місцевого самоврядування на частині території суб'єкта РФ.
З ухвали Конституційного Суду РФ.Суб'єктом права на самостійне здійснення муніципальної влади - безпосередньо та через органи місцевого самоврядування - виступає населення муніципального освіти (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституції РФ). Воно вправі захищати свої правничий та свободи, реалізовані лише на рівні місцевого самоврядування (ст. 133 Конституції РФ), зокрема шляхом впливу різних не суперечать закону формах на виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Контроль населення над їх діяльністю, встановлюваний як причини відповідного впливу, є, сутнісно, одне із засобів самоорганізації населення. У цьому виключається захист засобами конституційного правосуддя прав муніципальних утворень як територіальних об'єднань громадян, колективно реалізують виходячи з Конституції РФ декларація про здійснення місцевого самоврядування .
В. І. Васильєв звертає увагу на те, що потрібно чітко розрізняти право на місцеве самоврядування та право на здійснення місцевого самоврядування. Він наголошує, що це неоднакові юридичні категорії. Право на самоврядування як суб'єктивне право не існує. Місцеве самоврядування є обов'язковим інститутом конституційного ладу, та його присутність біля всього держави залежить від волі окремих громадян чи його колективів. Воно засновано у системі публічної влади загальною волею всього народу та нормативно об'єктивовано у відповідних положеннях Конституції РФ. На відміну від нього декларація про здійснення місцевого самоврядування є суб'єктивним правом, зміст якого пов'язані з установою чи скасуванням місцевого самоврядування як такого .
«Поняття «прав місцевого самоврядування», що відтворює формулу статті 133 Конституції РФ, не є ідентичним поняттю «права громадян на здійснення місцевого самоврядування». Перше ширше за друге, права місцевого самоврядування мають дуже важливу компетенційну (муніципальних утворень, органів та посадових осіб місцевого самоврядування) складову. І хоча ця складова безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст права громадян на здійснення місцевого самоврядування, вона має щодо самостійного значення та особливого механізму захисту» .
Право здійснення місцевого самоврядування є сукупність індивідуальних і колективних прав.
Колективні права можна як права, володарями яких є місцеве співтовариство (населення), здійснює самостійну діяльність у межах муніципального освіти. Територіальна прив'язка колективних прав дозволяє говорити про співтовариство жителів, наділених правами: а) приймати рішення самостійно; б) брати участь у прийнятті рішень; в) здійснювати самоврядну діяльність через представників, що обираються.
До колективних прав відносять:
- 1) право населення на самоорганізацію та на визнання міських, сільських поселень, інших територій як муніципальних утворень (ч. 1 ст. 130 Конституції РФ, ст. 12 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 2) право на самостійне здійснення населенням влади через органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 3 Конституції РФ, ст. 3, 35-39 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 3) декларація про самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування (год. 1 ст. 131 Конституції РФ, ст. 34 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 4) декларація про проведення місцевого референдуму як форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування (год. 3 ст. 3 Конституції РФ, ст. 22 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 5) право на муніципальні вибори, включаючи вибори депутатів, членів інших виборних органів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 3 Конституції РФ, ст. 23 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 6) декларація про здійснення правотворчої ініціативи (ст. 25 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 7) право населення приймати рішення з питань місцевого значення (ч. 1 ст. 130 Конституції РФ);
- 8) право на самостійне володіння, користування та розпорядження муніципальною власністю (ч. 1 ст. 130 Конституції РФ, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 Федерального закону № 131- ФЗ);
- 9) право на фінансову самостійність, формування, затвердження та виконання місцевого бюджету (ч. 1 ст. 132 Конституції РФ, ст. 52, 53, 55 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 10) декларація про встановлення місцевих податків і зборів (год. 1 ст. 132 Конституції РФ, п. 2 год. 1 ст. 55, ст. 57 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 11) право на самостійне здійснення охорони громадського порядку (ч. 1 ст. 132 Конституції РФ, п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9
ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 3 ст. 50 Федерального закону № 131-ФЗ);
12) право вирішення питань встановлення та зміни меж муніципального освіти (ч. 2 ст. 131 Конституції РФ,
ч. 2 ст. 10 ст. 11, 12 Федерального закону № 131-ФЗ);
13) право на розробку та прийняття статуту муніципальної освіти (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1,
ч. 2 ст. 43 ст. 44 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 14) право на судову та інші форми державного захисту місцевого самоврядування (ст. 133 Конституції РФ, ч. 3 та 4 ст. 3, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст.73, ч. 3 ст.74, ч. 6 ст.75 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 15) право на колективні звернення до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 33 Конституції РФ, ст. 32 Федерального закону № 131-ФЗ).
Очевидно, що цей перелік колективних прав місцевого співтовариства на самоврядування не є вичерпним.
До індивідуальних прав відносяться:
- 1) право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 32 Конституції РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 23 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 2) право громадян бути ініціаторами місцевого референдуму, брати участь у його проведенні (ч. 2 ст. 32 Конституції РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 22 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 3) право на індивідуальні звернення до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 33 Конституції РФ, ст. 32 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 4) право громадян на рівний доступ до муніципальної служби (ч. 2 ст. 3, ст. 42 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 5) право на отримання повної та достовірної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 Федерального закону № 131-ФЗ) ;
- 6) право на ознайомлення з документами та матеріалами органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, що безпосередньо зачіпають права і свободи людини та громадянина (ч. 2 ст. 24 Конституції РФ, п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст 47 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 7) право на об'єднання за місцем проживання, включаючи створення органів територіального громадського самоврядування, ініціативну участь у їх діяльності (ст. 30 Конституції РФ, ст. 27 Федерального закону № 131-ФЗ);
- 8) право членів місцевого співтовариства на оскарження до суду рішень та дій (бездіяльності) органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, що порушують індивідуальні чи колективні права місцевого самоврядування (ст. 46 Конституції РФ, ч. 9 ст. 22, ст. 78 Федерального закону № 131-ФЗ).
Водночас перелік муніципальних прав громадян можна було б суттєво розширити за рахунок конкретизованих на рівні статутів муніципальних утворень положень про можливості використання громадянами представницьких та безпосередніх форм їхньої участі у здійсненні місцевого самоврядування, наприклад:
- - право дострокового відкликання населенням виборних посадових осіб, депутатів представницького органу місцевого самоврядування;
- - декларація про висловлення недовіри органу місцевого самоврядування;
- - декларація про здійснення контролю над діяльністю органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців у встановлених законодавством та статутом муніципального освіти формах;
- - право кожного члена місцевого співтовариства щодо участі у роботі виборних органів міського самоврядування, включаючи можливість присутності на засіданнях представницького органу та його комісій у порядку, встановленому статутом муніципальної освіти;
- - право кожного члена місцевого співтовариства на безпосередню участь у обговоренні з використанням муніципальних засобів інформації питань місцевого значення.
Право здійснення місцевого самоврядування може бути реалізовано у різних формах, як безпосередньо, і через органи місцевого самоврядування, органи територіального громадського самоврядування. Можна виділити ряд форм безпосередньої реалізації як окремими громадянами, і групами громадян, населенням права здійснення місцевого самоврядування, наприклад: місцевий референдум; опитування громадян, плебісцит; місцеві вибори (йдеться здійснення як активного, і пасивного виборчого права); накази виборців; відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної посадової особи місцевого самоврядування; голосування з питань зміни меж муніципальної освіти, перетворення муніципальної освіти; збори, сходи, конференції громадян; територіальне громадське самоврядування; масові акції (мітинги, ходи, демонстрації, пікетування та ін.); звернення до органів місцевого самоврядування; правотворча ініціатива; публічні слухання; діяльність у представницьких органах місцевого самоврядування; здійснення муніципальної служби; інші форми.
У ст. 133 Конституції РФ міститься заборона обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією РФ та федеральними законами. На думку М. С. Бондаря, на цьому випливає, що у конституційні права місцевого самоврядування не поширюється ч. 3 ст. 55 Конституції РФ, тобто. відповідні права громадян РФ не можуть бути обмежені на підставах, зазначених у ч. 3 ст. 55. Становище ст. 133
Конституції РФ про заборону обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених як Конституцією, а й федеральним законодавством, має важливого значення з ще однієї важливої обставини. Воно передбачає безумовну вимогу, адресоване суб'єктам РФ, розглядати федеральні норми, що гарантують права місцевого самоврядування, як своєрідний муніципально-правовий мінімум, межі, нижче якої не може опускатися регіональне законодавство.
Заборона на обмеження прав місцевого самоврядування отримала своє підтвердження та концептуальний розвиток у практиці конституційного правосуддя. Так, у ухвалі Конституційного Суду РФ від 30 листопада 2000 р. № 15-П неприпустимість обмеження прав місцевого самоврядування та належних йому повноважень з питань місцевого значення кваліфікується як одна з основ конституційного статусу місцевого самоврядування (ст. 12 та 130, ч. 1 ст 132, ст.133 Конституції РФ), яка одночасно пов'язана з регулюванням прав і свобод людини і громадянина, що належать до відання Російської Федерації (п. «в» ст. 71 Конституції РФ), оскільки будь-яке таке обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правове утримання та повноту права громадян на здійснення місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 3 ст. 3 Федерального закону № 131-ФЗ встановлені Конституцією РФ і названим Федеральним законом права громадян на місцеве самоврядування можуть бути обмежені тільки федеральним законом тією мірою, якою це необхідно для захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав та законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни та безпеки держави. Це формулювання точно відповідає ч. 3 ст. 55 Конституції РФ. Це дає підстави стверджувати, що застереження щодо можливості обмеження прав громадян на здійснення місцевого самоврядування стосується не територій, а цілей, для яких це обмеження допускається.
І ще. Якщо Федеральному законі № 154-ФЗ однозначно говорилося «забороняється», то Федеральному законі № 131-ФЗ допускається подібне обмеження. Безумовно, якесь обмеження ставиться у жорсткі рамки федерального законодавства, але залишається широкий перелік випадків, у яких таке обмеження можливе. Причому у законодавстві не розкривається, що у кожному конкретному випадку може означати «захист основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, правий і законних інтересів інших, забезпечення оборони держави та безпеки держави» .
Крім того, у ст. 80 і 82 Федерального закону № 131-ФЗ передбачається встановлення федеральними законами особливостей організації місцевого самоврядування у закритих адміністративно-територіальних утвореннях та на прикордонних територіях. Ці федеральні закони, власне, і мають розшифрувати поняття «окремі території», яке згадувалося, але не розкривалося у Федеральному законі № 154-ФЗ.