Під місцевим управлінням розуміють управлінську діяльність у місцевій територіальній одиниці, що здійснюється або адміністрацією вищого територіального рівня або адміністрацією вищого територіального рівня. Таким рівнем, місцеве управління зазвичай реалізується через органи, що призначаються вищими владними структурами.
На відміну від місцевого управління місцеве самоврядування є діяльність населення місцевої територіальної одиниці для самостійного вирішення питань місцевого значення(Ст.1 Закону Республіки Білорусь «Про місцеве управління та самоврядування»). Місцеве самоврядування – форма організації громадян на вирішення певних завдань, воно сприяє наближенню. влади до населення з урахуванням місцевих умов та особливостей.
Місцеве самоврядування здійснюється у межах адміністративно-територіальних одиниць: сільради, селища, міста, району, області.
Основною ланкою місцевого самоврядування є місцеві Ради депутатів – представницькі органи державної владина відповідній території.
У нашій республіці встановлено три територіальні рівні місцевих Рад: первинний, базовий та обласний, що дозволяє чітко в законодавстві визначати повноваження даних Рад.
До первинного територіального рівня належать сільські, селищні, міські (міст районного підпорядкування) районні Ради;
До базового – міські (міст обласного підпорядкування та районні Ради;
До обласного – обласні Ради. Мінська міська Рада має повноваження базової та обласної Ради.
Відповідно до ст.118 Конституції місцеві Ради депутатів обираються громадянами відповідних адміністративно-територіальних одиниць строком на 4 роки. Відповідно до Закону від 5 травня 1998 р. «Про адміністративно-територіальний поділ та порядок вирішення питань адміністративно-територіального поділу Республіки Білорусь» райони в містах не віднесені до адміністративно-територіальних одиниць.
З метою оптимальної організації виконання рішень, пов'язаних із задоволенням потреб громадян, охороною правопорядку та дотриманням законності на підставі зазначеного Закону міста можуть бути поділені на райони, що не є адміністративно-територіальними одиницями. У таких територіальних одиницях: у районах міст, деяких селищах міського типу та деяких містах районного підпорядкування Ради депутатів не утворюються.
Система місцевих органівуправління (на відміну місцевих органів самоврядування) складається з обласних, районних, міських, селищних і сільських виконавчих і розпорядчих органів. Виконавчими та розпорядчими органами є:
На території області, району, міста, селища, сільради – виконавчий комітет;
На території району – місцева адміністрація району.
Виконавчі комітети первинного, базового та обласного рівнів є органами місцевого управління загальної компетенції. До їх складу крім голови входять заступники, керуючий справами, секретар та члени виконавчого комітету.
У формуванні виконавчих комітетів беруть участь дві гілки влади. Голова обласної Ради призначається Президентом та затверджується обласною Радою. У разі відмови у затвердженні кандидатури Президент пропонує іншого кандидата на посаду, якщо і йому буде відмовлено, Президент має право сам ухвалити рішення та призначить голову своїм рішенням. Кандидатури заступників голови обласного, Мінміськспокому, узгоджуються з Президентом. Призначення на посади голів районних (міських) виконавчих комітетів провадиться Головою обласного виконавчого комітету. Він також приймає остаточне рішення у разі повторної відмови відповідної районної Ради.
У місті Мінську керівники місцевих районних адміністрацій призначаються та звільняються з посади головою Мінського міського виконавчого комітету. Аналогічно призначаються на посади та звільняються з посади всі глави адміністрацій районів та інших територіальних одиниць. Зразкову структуру виконавчого комітету та районної адміністрації затверджено Указами Президента.
Щодо організації та діяльності місцевих органів у літературі та законодавстві різних країнвикористовують різні поняття "місцеве управління", "місцеве самоврядування", "муніципальне управління". Однак досі чітко не визначено співвідношення цих понять між собою, ступінь їхньої подібності або відмінності, а тому однакові по суті явища визначають різними термінами і навпаки.
Термін "місцеве управління" використовується для позначення підлеглих територіальних одиниць американських штатів, які мають певні владні повноваження, які здійснюються незалежно від зовнішнього контролю, і в яких зазвичай існують способи участі співтовариства у визначенні місцевої політики та адміністрації. (Там само, p.4).
Отже, " місцеве " управління, з етимологічного сенсу слова - управління певної місцевістю. Звідси й випливає зазвичай твердження, що місцеве управління є частиною управління нацією чи штатом, яке має справу головним чином із питаннями, що стосуються людей певної місцевості чи району. У цьому є певний безперечний сенс, очевидно, що іноземні відносини, оборона тощо. є місцевими, а переважно загальнонаціональними функціями. З іншого боку, діяльність міста щодо забезпечення вуличного освітлення, парків, збору сміття тощо. пов'язана насамперед із місцевими інтересами та приносить негайну та безпосередню користь жителям даної спільноти.
Однак, хоч функціональний критерій важливий і необхідний, він недостатньо конкретний і чіткий, щоб виступати як основа для виділення місцевого управління з усієї системи управління, оскільки сформулювати перелік місцевих функцій- Завдання надзвичайно складне.
Ще сумнівнішим, мабуть, слід визнати інший критерій.
Для того, щоб місцева одиниця могла бути кваліфікована як одиниця управління, вона повинна відповідати як мінімум трьом основним критеріям:
По-перше, місцева одиниця має існувати як організоване ціле, наділене такими корпоративними повноваженнями, як право виступати позивачем та відповідачем у суді, укладати контракти, мати власність;
По-друге, одиниця повинна мати управлінський характер;
По-третє, одиниця повинна мати значну автономію, що виявляється у фінансовій та адміністративній незалежності, підкоряючись лише вимогам закону штату та нагляду
Критерій значної автономії, ймовірно, є найбільш суттєвою ознакою місцевого управління, оскільки передбачає ступінь незалежності від зовнішнього контролю. Як належність штату, всі одиниці місцевого управління підконтрольні штату, принаймні у певних межах та при здійсненні певних повноважень. Однак вважається, що достатня автономія існує, якщо одиниця має розумні межі незалежності в адміністративних та фінансових справах.
Щоб виступати як муніципальної структури, місцеве управління має і певну територію, і населення, тобто. має бути створено обслуговування громадян, мають встановлену територію проживання. Так само як воно має бути ідентифіковано у власній назві, що виділяє його з інших існуючих одиниць. А для того, щоб обслуговувати громадян, ця одиниця повинна мати і певну організаційну оформленість, і здійснювати певні суттєві владні повноваження, які включають право виступати в суді як позивача і відповідача, і право укладати контракти тощо.
Одним словом, місцеве управління визначається державним закономяк муніципальні корпорації, громадські корпорації чи органи корпоративні і державні (політичні).
Управління на місцях у різних країнахздійснюється різними органами, які суттєво відрізняються порядком формування, компетенцією, рівнем автономності у вирішенні місцевих справ, характером взаємовідносин із центральною владою. Тому в системі місцевих органів зарубіжних країнможна виділити дві групи, або два види, органів: органи місцевого управління та органи місцевого самоврядування. Головний критерій віднесення до того чи іншого виду - порядок формування органу, визначальний, відповідно, та інші показники його функціонування, передусім взаємовідносини з центральною владою.
До органів місцевого управління слід віднести призначені з центру, а відтак відповідальні за свою діяльність за рішенням місцевих питаньперед центральним урядом (чи урядом суб'єкта федерації). Ці органи виступають як "агенти" цього центрального уряду на місцях, однією з ланок єдиної управлінської системи, як правило, включені в ієрархічні зв'язки.
У "Європейській Хартії Місцевого самоврядування". Відповідно до статті 3 Хартії "1.Під місцевим самоврядуванням розуміється право та дійсна здатність місцевих спільнот контролювати та управляти в рамках закону під свою відповідальність та на благо населення значною частиною громадських справ.
2. Це право здійснюється порадами або асамблеями, що складаються з членів, обраних у результаті вільних, таємних, рівних, прямих та загальних виборів, які можуть мати у своєму розпорядженні виконавчі органи, які відповідальні перед ними."
Але виборність - єдиний ознака, який відрізняє місцеве самоврядування місцевого управління. Органи місцевого самоврядування відрізняються більшим ступенем автономності, самостійності у вирішенні переданих у їх ведення питань. Але, мабуть, головна відмінність - відсутність у системі місцевого самоврядування ієрархічних відносин. Система місцевого самоврядування несумісна з підрозділом на вищі та нижчі органи.
Отже, основними рисами строго централізованої системи управління місцевими справами (у нашому розумінні близька до системи місцевого управління, але не тотожною їй) можна вважати наступні:
а) місцеві органи не володіють самостійністю у вирішенні місцевих справ;
б) главою адміністративно-територіальної одиниці визнається одноосібний керівник - призначений із центру адміністратор;
в) всі місцеві органи мають повноваження двох видів - здійснення загальнодержавних заходівта управління місцевими справами;
г) виборні установи – поради – відіграють переважно роль дорадчих установ;
д) існує строга ієрархія адміністраторів.
При цій системі глава адміністративно-територіальної одиниці виступає у двох аспектах: по-перше, як голова місцевої адміністрації, по-друге, - як агент уряду, що представляє центральну владу на місцях.
Наявність порад - виборних установ - за цієї системи перестав бути обов'язковим, лише можливим.
Муніципальна система(вірніше, система місцевого самоврядування) за своїми ознаками є майже повною протилежністю попередньої. Вона характеризується наступним:
а)відносною самостійністю місцевих органів у вирішенні місцевих питань;
б) главою адміністративно-територіальної одиниці є колегіальний представницький орган, який обирається населенням;
в) глава місцевої адміністрації виступає лише як "діяч місцевого масштабу", але не представник центру;
г) відсутністю, як правило, ієрархії порад;
д) муніципалітети, як правило, не становлять єдину систему в масштабах країни і діють поряд із строго централізованою.
Чи можна так категорично стосовно розвинених країн говорити про повну відсутність у органів місцевого управління самостійності у вирішенні місцевих справ, все одно що наділяти органи місцевого самоврядування абсолютною самостійністю. Навіть за найсуворішої централізації влади органи, наділені відповідними повноваженнями щодо здійснення конкретних функцій, наділяються і відносною самостійністю дій, нехай і певних рамках. Мова якраз і йдеться про широту і жорсткість цих рамок, а відповідно про більшу чи меншу міру відносної самостійності органів місцевого управління та самоврядування.
Місцеві органи самоврядування також мають відносної, але з абсолютної, самостійністю, що, очевидно, слід розглядати як обмеження їх прав, недоліком такий системи. Цілком виправданим можна визнати поширену думку, що повністю автономне місцеве управління перешкоджає узгодженості загальнонаціональних заходів, веде до дроблення адміністрації, створює ґрунт для різноманітних зловживань.
Таким чином, і органи місцевого управління, і органи місцевого самоврядування мають відносну самостійність у вирішенні питань місцевого значення, з різним лише її ступенем. І для органів місцевого самоврядування визначення розумних, виправданих рамок відносної самостійності грає, мабуть, життєво важливе значення, оскільки зайве їх звуження, встановлення надмірної опіки може вилитися в пряме адміністрування, втручання ззовні, а значить і зруйнувати саму основу самоврядування, надання ж абсолютно до трансформації місцевого самоврядування у місцеве самоврядування, у місництво, що ускладнить функціонування держави як єдиного цілого.
Визначившись із співвідношенням понять " місцеве управління " і " місцеве самоврядування " , перейдемо питання, яке серед цих двох явищ займає " муніципальне управління " . Питання це важливіше, що найчастіше відбувається змішання саме двох понять - місцеве самоврядування і муніципальне управління. Нерідко ці поняття використовуються як тотожні. Навряд чи з цим можна погодитись.
Місцеве самоврядування неоднорідне за своєю сутністю та формами реалізації і тут необхідно звернутися до адміністративно-територіального устрою країни. Як відомо, можна виділити адміністративно-територіальні одиниці, що склалися історично, природно, як місця проживання громадян - це різні населені пункти (міста, селища тощо), і "штучно" створені адміністративно-територіальні одиниці - області, райони, графства і т.п. Останні створювалися переважно з адміністративно-політичних міркувань - полегшення управління окремими частинамиєдиного цілого -держави. І на цьому рівні найчастіше діє саме місцеве управління у чистому вигляді або з елементами самоврядування, оскільки для відповідних місцевих органів пріоритетними є інтереси держави або даної територіальної одиниці як частини держави.
Муніципальне ж управління характеризується максимальною наближеністю до потреб безпосередньо населення окремої територіальної одиниці, і ці потреби та інтереси є пріоритетними та переважаючими. До муніципального управління, отже, слід віднести управління соціально-економічним життям населених пунктів. Інші органи місцевого самоврядування, які у " штучних " адміністративно-територіальних одиницях, можна визначити як " регіональну адміністрацію " , побудовану на засадах самоврядування.
Таким чином, як видно з вищевикладеного, поняття "місцеве управління", "місцеве самоврядування" та "муніципальне управління" мають як загальні риси, і відмінності. Загальне, що їх об'єднує - всі вони є "місцевими", функціонують на місцевому рівні, тією чи іншою мірою призначені вирішувати питання місцевого значення, здійснювати керівництво певною територіальною одиницею.
Відмінності між ними стосуються як порядку формування, і компетенції, взаємовідносин із центральною владою та інші органами, діючими місцях, тощо. І ці відмінності, переважно, настільки істотні, що роблять неприпустимим заміну понять без спотворення їх істоти.
Спробуємо узагальнити все вищевикладене та сформулювати деякі висновки та визначення.
1. Поняття " місцеве управління " використовується у широкому і вузькому значенні слова.
Під місцевим управлінням у сенсі слова розуміється управління справами певної територіальної одиниці, що здійснюється на засадах централізації чи самоврядування призначуваними чи обираються органами.
Місцеве управлінняу вузькому значенні слова (як відмінне від самоврядування), як ми вже говорили, характеризується: призначенням посадових осібзверху, включенням органів управління в єдину систему управління з ієрархічними відносинами -відносинами влади- підпорядкування, орієнтованістю діяльності насамперед загальнодержавні (чи суб'єктів федерації) мети. Отже, під місцевим управлінням у вузькому значенні слова можна розуміти низову ланку єдиної системидержавного управління, здійснення призначуваними чиновниками керівництва розвитком окремої територіальної одиниці з метою реалізації загальнодержавних (штатних) цілей (заходів) та регулювання та контролю місцевих справ.
2. Місцеве самоврядування, на відміну від місцевого управління, орієнтоване на місцеві потреби та інтереси, здійснюється органами, які обираються на основі загального виборчого права(нерідко за участю органів, посадових осіб, що призначаються цими виборними органами), відповідними населенню та забезпечують часту та широку участь мешканців самоврядної одиниці у вирішенні місцевих питань. Поняття місцевого самоврядування вже сформульовано у наведеному раніше визначенні з Європейської Хартії місцевого самоврядування, але спробуємо на його основі сформулювати власне, виходячи з описаних раніше характерних ознак, властивих місцевому самоврядуванню:
Місцеве самоврядування - це право та дійсна здатність місцевих спільнот самостійно та під свою відповідальність через формовані (створювані) ними органи здійснювати контроль та управління переданою в їх ведення державою частиною громадських справ на благо населення і за частої та широкої участі цього населення.
3.Муніципальне управлінняможна визначити як різновид місцевого самоврядування, здійснюваного у межах природно сформованих як місця проживання громадян населених пунктах.
4. Одиницями місцевого управління та самоврядування слід вважати територіальні одиниці, які мають легально ідентифіковану територію та проживає на ній населення, власну управлінську структуру та які мають певний ступінь самостійності у вирішенні переданих у їх ведення питань.
5. Поняття "місцеве самоврядування" і "муніципальне управління" не можна визнати ні абсолютно тотожними, ні абсолютно різними, їх слід розглядати як загальне та приватне. І тут, як мені здається, найбільш точно їх співвідношення може бути виражене в логічній формулі: все муніципальне управління є місцевим самоврядуванням, але не місцеве самоврядування є муніципальним управлінням.
Місцеве самоврядування - самостійна, відповідальна діяльність місцевих спільнот людей щодо вирішення питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження муніципальною власністювідповідно до Конституції України, федеральних та інших законів, норм, правових актів органів державної влади суб'єктів Федерації, федерального закону «Про загальних принципахорганізації місцевого самоврядування» Місцеве самоврядування здійснюється населенням через представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування. А також безпосередньо – шляхом проведення місцевих референдумів, сходів, зборів, конференцій мешканців та інших форм. Але головним суб'єктом місцевого самоврядування є місцеве населення. Представницькі органи місцевого самоврядування виявляють волю, інтереси місцевого населення та виражають їх у вигляді рішень, що їх реалізує виконавча влада. Представницькі органи обираються населенням у кількості від 5 до 25 делегатів (залежно від чисельності населення відповідної території) строком на 4 роки. Більшість депутатів цих органів працює на непостійній основі. У складі представницького органу місцевого самоврядування працюють постійні депутатські комісії та комітети. Важливі питаннямісцевого значення вирішуються на сесіях - зборах депутатів представницького органу (місцевий бюджет, звіт про його виконання, встановлення місцевих податків та зборів, програма розвитку території та ін.).
- У чому відмінність місцевого самоврядування від державної влади та громадських організацій?
Відмінності МСУ від держави, встановлені професором Веліховим:
1. Відмінності у характері влади: місцева влада- Влада підзаконна, що діє в рамках, встановлених верховною владою.
2. Розмежування сфер компетенції держави та МСУ. Йдеться про відмежованість кола справ, наданих місцевому самоврядуванню;
3. Самостійність джерел коштів. Не можна говорити про місцеве самоврядування як про особливому суб'єктіправ, якщо йому не надано ті чи інші певні та відмежовані засоби для здійснення своїх завдань;
4. Теоретично обмежений, виборний принцип, згідно з яким МСУ – спосіб децентралізації влади, за якого її нижній рівень – найбільш наближений до населення, має значну автономію та самостійність у вирішенні питань місцевого життя, обирається жителями та несе відповідальність перед ними.
Поряд з відмінністю місцевих та державних справ, слід підкреслити важливу відмінність місцевого самоврядування від самоврядування у громадських організаціях. Воно полягає в тому, що місцеве самоврядування має форму публічної влади. Член самоврядної громадської організації, що не бажає підкорятися її статутним положенням та вимогам, може просто вийти або бути виключеним із її складу. Жителя цього поселення виключити неможливо, тому він має бути примушений до виконання загальних правилта порядків, встановлених громадою. Для цього органи місцевого самоврядування повинні мати владні повноваження, отримані від населення, яке їх вибрало.
Громадська організація – це неурядове, недержавне, добровільне об'єднання громадян на основі спільних інтересів та цілей.
- Правова основа місцевого самоврядування РФ.
Правова основа місцевого самоврядування являє собою систему нормативних правових актів, що забезпечують ефективне регулювання питань організації та діяльності місцевого самоврядування Російської Федерації. Правову основумісцевого самоврядування Російської Федерації складають:
Європейська хартія місцевого самоврядування; Конституція Російської Федерації;
федеральні закони, акти Президента та Уряду Російської Федерації;
конституції, статути, закони суб'єктів Російської Федерації; статути та інші нормативні правові акти муніципальних утворень, що регулюють питання організації та діяльності місцевого самоврядування.
1. Принципи та форми взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування
Виходячи з "Основних положень державної політикиу сфері розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації", затвердженої Указом Президента РФ, взаємовідносини органів державної влади та органів місцевого самоврядування будуються на основі принципів законності, співпраці, взаємної поваги, взаємної ответственности1. До принципів взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування слід також віднести: всебічну підтримку місцевого самоврядування з боку держави, невтручання органів державної влади у компетенцію органів місцевого самоврядування.
Органи державної влади Російської Федерації та її суб'єктів забезпечують захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування, гарантують та забезпечують фінансову самостійність місцевого самоврядування. Відповідно до ст.9 Федерального закону"Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи державної влади створюють необхідні правові, організаційні, матеріально-фінансові умови для становлення та розвитку місцевого самоврядування та сприяє населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування. З метою забезпечення становлення та розвитку самоврядування в Російській Федерації Постановою Уряду РФ затверджено Федеральна програмадержавної підтримки місцевого самоврядування1.
Підтримка місцевого самоврядування з боку держави та створення умов для сталого самостійного розвитку муніципальних утворень, як зазначається в "Основних положеннях державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації", має бути орієнтована на "ефективне та узгоджене функціонування федеральних, регіональних та муніципальних органіввлади, державних та громадських інститутів з метою забезпечення конституційних праві свобод громадян Росії, підвищення життєвого рівня та добробуту багатонаціонального народу Російської Федерації "2.
Державна підтримка місцевого самоврядування здійснюється органами влади суб'єктів РФ. У Тюменській області, наприклад, розпорядженням Губернатора області затверджено "Концепцію сприяння комплексному соціально-економічному розвитку муніципальних утворень Тюменської області".
До основних форм взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування можна віднести: наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями; укладання договорів та угод; створення координаційних та консультативних органів, спільних робочих груп; реалізація права законодавчої ініціативив представницькому органідержавної влади суб'єкта РФ; направлення пропозицій та звернень органів місцевого самоврядування до органів державної власти1.
Поняття МС у Європейської хартії МС та у російському зак-ве.
(ЄвроХ)МС- право і реал здатність самоврядних територій спільностей упр-ть і вирішувати в рамках законів під свою отв-ть означає частину публічних справ на користь гр-н, що проживають на соотв терр-ии
* це дб закріплено в з-не
* Вирішувати => можуть видавати акти
* керувати => осущ-ть виконає-розпорядить ф-ції
* право та реал здатність => чітко вказано на правосуб'єктність
Гл ідея (Хартії) - органи МС становлять одне з основ будь-якого демократичного ладу, право гр-н уч-ть в упр-ии державної справи - одне з найважливіших демократичних пр-пов, безпосередньо мб здійснено саме у місцевому рівні.
Уявить органи обов'язкові, вони дб обрані шляхом вільних, рівних, прямих і загальних виборів, МС може проводити збори гр-н, референдуми та інших форм прямого волевиявлення, мати виконає органи, управляти значною частиною суспільних справ тощо. Повноваження та фінансові ресурси дБ пропорційні, дБ надані кошти, причому частина коштів надходить за рахунок місцевих зборів та податків.
(131-ФЗ) МС- Форма осущ-ия народом своєї влади, що забезпечує в межах, вуст-их зак-вом, саме і під свою отв-ть рішення населенням безпосередньо і (або) через органи МС? місцевого значення виходячи з інтересів населення з урахуванням історич та інших місцевих традицій.
КРФговорить про 2-х формах МС, тобто. вона закр-ет статус МС як 1) основу конст ладу та 2) форму народовладдя
Форма децентралізації влади
Форма самоорганізації місцевих жителів
Деят-ть гр-н? місцевого значення
Громадська влада, що взаємодіє з державною владою
Відмінність
1. У характері влади. Центральна держ. влада є влада суверенна, верховна, яка може сама собою реформувати, органи ж МС - влада підзаконна, що діє в порядку і в межах, зазначених їй верховною владою.
2. Розмежування сфер компетенції владицентральних та місцевих, тобто відмежованість кола справ, наданих МС.
3. Самостійні джерела коштів.
4. Територіально-обмежений виборний принцип.Територія дії МСУ обмежується територією МО. Держ. влада віддалена від народу, а МСУ наближено.
На відміну органів державної влади органи МС діють немає від імені д-ви, як від імені місцевого сообщества.
Матеріально-фінансову базу деят органів МС становить мун власність, бюджет; органів державної влади - державної власності та бюджет.
Органи МС не мають право здійснення. власне законодат. влади. Відсутність права видання законів з тих чи інших питань, для даної місцевості, що замінюють закони загальні, є досить важливим критерієм, що вирізняє МС. Безумовно, органи МС видають НА, але вони за своєю є підзаконними актами.
Органи МС мають «компетенцією встановлювати свою компетенцію», т. е. що неспроможні самостійно визначати коло своїх повноважень; на відміну від державної як місцеве співтовариство немає суверенітетом.
Подібність:
Будучи різновидом публічної влади, муніципальна владамає ряд ознак, властивих структурі державної влади: це види громадської влади; використовуються самі методи управління та організаційного побудови управлінських структур, виконуються аналогічні функції(тільки обсяг різний)