Адміністративна влада в управлінні. Влада і лідерство в адміністративному середовищі

Державна влада – різновид соціальної влади, Для якої характерні такі ознаки:

Вона є засобом соціального керування;

Вона є ставленням між людьми, їх організаціями, суб'єктом і об'єктом якого є наділений волею і свідомістю людина (колектив); це відношення забезпечує виявлення та домінування однієї волі, пов'язане зі здатністю суб'єкта спрямовувати волю, поведінку іншої особи, об'єднувати зусилля; вона здійснюється з допомогою особливої, позагенетичної системи засобів впливу (норми, переконання, зброю, організації та інших.)*.

*Великий інтерес представлять та інші ознаки влади: її соціальна обумовленість, зміст та ін. У ній можна виділити політичний, психологічний, юридичний та інші аспекти.

Усіми названими ознаками має державна (публічна) влада, яка, як відомо, спирається на державний апарат, юридичні норми, матеріальні ресурси, механізми переконання та примусу. І сама держава, та її діяльність можна розглядати як засіб управління, що здійснюється на користь соціальної групи, класу або всього народу, як інструмент владарювання.

Найбільш плідним є підхід до проблеми державної владиз позиції теорії поділу влади, яку можна розуміти так. Джерелом суверенітету є народ, йому належить (має належати) вся повнота влади. Народовладдя лише невеликому обсязі здійснюється безпосередньо з допомогою інститутів прямої демократії. Здебільшого спільні справи вирішує держава, яку народ створює, оплачує та якій народ делегує свою владу. Воно стає наймогутнішою соціальної організацією, що розпоряджається величезними ресурсами, що спирається потужний апарат примусу.

Історичний досвідвчить, що зосередження державної влади у одних руках веде до деспотизму, диктатурі, тоталітаризму, тому її слід поділити. Такий поділ необхідний, щоб недоліки вищих керівників стали пороками всієї держави, всієї країни. Повинні бути створені досить самостійні та сильні підсистеми державного апарату: законодавча, виконавча та судова. Необхідно, щоб ця влада співпрацювала, доповнювала одна одну, але при цьому певною мірою була незалежною, мала можливість контролювати, впливати одна на іншу. Система стримувань і противаг перешкоджає зайвої концентрації влади, неправильному її використанню, сприяє встановленню заснованих на законі відносин держави з громадянським суспільством, з кожною людиною. В результаті створюються умови для забезпечення прав та законних інтересівгромадян, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави.

У Росії її принцип поділу влади вперше закріплений Конституцією Російської Федерації 1993 р., в ст. 10 якої сказано: «Державна влада у Російській Федерації здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової владисамостійні».

Державну адміністративну владу можна трактувати у двох основних аспектах:

У юридичному, розуміючи під нею право та можливість офіційних керівників управляти будь-ким, підпорядковувати своїй волі інших людей, видавати владні акти;

У політологічному, коли це поняттяохоплює комплекс політико-правових явищ і насамперед публічну адміністрацію, компетенцію її органів та службовців, її діяльність. Громадська влада виникла з появою держави. Її ембріон зустрічається вже у первісному суспільстві. Це – влада ватажка та його помічників над первісним стадом, основою якого є фізична силата мужність; влада старійшин над членами роду (племені), що спочиває на моральному авторитеті та традиціях. Свою повноту публічна влада набуває у державі, де вона спирається на збройні загони, чиновницький апарат, податки. На вищому рівнівона концентрувалася в руках монархів і була єдиною державною владою, яка водночас законодавча, керувала, судила. Різке збільшення обсягу управлінської діяльності пов'язані з виникненням держави, збільшенням кількості керованих, розмірів підлеглих територій, зростанням поділу праці та інші чинниками розвитку суспільства. Вищої влади (магістру, султану, імператору, народному віче) були потрібні міністри, візирі та інші служиві люди – адміністратори, щоб вони виконували волю вищої влади. Міністр, губернатор та інші адміністратори – це люди, які служать вищій державній владі, втілюють її рішення в життя. А для цього вони наділяються владою, яка називається адміністративною, тобто владою, яка перебуває у підпорядкуванні вищої влади*. Неважко побачити різницю між владою монарха, магістра («великого магістра ордену») і міністрів його, наділених їм владою, слуг. Найвище керівництво спирається на своїх адміністраторів, на адміністрацію.

Французький вчений Р. Драго дає таке визначення адміністрації: «Адміністрація – сукупність людських та матеріальних засобів, покликаних забезпечувати під керівництвом політичної влади виконання та застосування законів... Цілі адміністрації ніколи не бувають первинними, вони завжди вторинні і полягають у виконанні завдань, доручених їй основними державними органами»**.

1. Перша ознака адміністративної влади – її вторинність, її підпорядковане становище, залежність від найвищої влади.

2. Друга ознака – її організуючий характер. Вона необхідна для налагодження складної мережі суспільних зв'язків в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах, у творчій та охоронній діяльності. У ній зосереджена вся реальна практична робота щодо здійснення законів, актів найвищого керівництва. Вона переводить політичні проблеми до організаційних. Адміністративна влада зобов'язана об'єднувати енергію, зусилля громадян, наводити лад і в нормальних, і в екстремальних умовах.

*Там, де виникають великі постійно діючі соціальні організації, утворюється адміністрація, адміністративна влада. У цьому вся параграфі розглядається державна адміністративна влада, поруч із якої існують муніципальна, приватна адміністрації та його адміністративна влада.

**Драго Р. Адміністративна наука. М., 1982. С. 5, 6.

Закон є абстрактною нормою, що намічає модель поведінки людей. Для його виконання необхідні організуючі, координуючі та контролюючі дії держави. Їх здійснює державна адміністрація, що має справу з дійсними явищами життя та виконує завдання постійного, цілеспрямованого управління людьми, а через них – майном та суспільними процесами.

3. Адміністративна діяльність – це систематична, безперервна організація, спрямовану збереження соціальної системи, її зміцнення, розвиток.

4. Адміністративна влада має універсальний характер у часі та просторі, тобто здійснюється скрізь, де функціонують людські колективи. Вона безпосередньо організує оборону країни, охорону державної та громадської безпеки, діяльність державних підприємствта установ, що здійснює загальне керівництво недержавними організаціями (реєстрація, ліцензування, оподаткування, контроль), за допомогою правових норм впливає на громадян та організації. Вона у процесі виконання актів вищого керівництва здійснює ще й правотворчість та юрисдикційну діяльність (карає, розбирає суперечки). Універсалізм цієї влади проявляється й у способах на людей (заохочення, переконання, договір, реєстрація, дозвіл, припинення та інших.). Як композитор із існуючого розмаїття звуків створює мелодію (хорошу чи дуже), і адміністратори, використовуючи існуючі способи на волю людей, створюють організованість, порядок у суспільстві (хороший чи дуже).

Державна адміністрація сама забезпечує безпеку країни, керує багатьма підприємствами, установами і водночас створює умови у тому, щоб у суспільстві діяли муніципальні, громадські, приватні механізми саморегуляції.

5. Істотна ознака адміністративної влади – наявність у її безпосередньому веденні величезних ресурсів – правових, інформаційних, економічних, технічних, ідеологічних, організаційних. У ній сконцентровано фактичну державну міць. Фактично, лише вона наділяє конкретних суб'єктів правами, виділяє їм ресурси, здійснює правозастосовне правонаділ.

6. Знаючи величезними ресурсами, державна адміністрація їх не використовує, вона виробляє продукцію, не лікує, не вчить. Вона розпоряджається діями людей, природними та іншими ресурсами, щоб організувати виробництво, освіту, охорону здоров'я та ін.

Адміністративна влада – це виконавчо-розпорядча влада, у процесі виконання велінь вищої влади вона видає безліч розпоряджень – адміністративних актів (про виділення, прийом, заклик, заохочення, накладення стягнень та інших.).

7. У безпосередньому віданні державної адміністрації перебувають збройні сили, поліція (міліція), органи держбезпеки, спеціалізовані примусові установи. Суб'єкти адміністративної влади використовують наявні в них фактичні та правові можливості для здійснення позасудового, адміністративного примусу. Примусовість, опора на силу, можливість самостійно здійснювати фізичні, організаційні та інші примусові заходи в адміністративному порядку- Важлива риса адміністративної влади *.

8. Названі вище ознаки змісту державної адміністративної влади – універсальність, примусовість, організуючий характер – детермінують її організаційну форму – єдину, більшу за обсягом ієрархічно побудовану державну адміністрацію. Єдність багаторівневої адміністративної машини є найважливішою основою єдності держави.

Відомо, що і законодавча, і судова влада не володіють організаційною єдністю, ієрархією, підпорядкуванням нижчих ланок вищим. На відміну з інших влади, адміністративна влада організаційно єдина, її нижчі ланки підпорядковані вищим, вона поділяється на ієрархічні рівні.

9. Безпосередня повсякденна організація різноманітних соціальних зв'язків, реальне здійснення примусу вимагають великої кількостіпрацівників апарату. Безсумнівно, що чисельний склад адміністративного апарату, кількість осіб, які займаються адміністративною діяльністю, набагато перевищує загальне числопрацівників інших державних органів разом узятих. Реалізація адміністративної влади вимагає великої кількості фахівців та раціональної організації їхньої праці. Основна постать в адміністрації – чиновник. Адміністративна влада – влада чиновників.

* «До складу виконавчої влади входить право видавати на виконання закону розпорядження та розпорядження, вдаючись у разі непокори чи опору до примусу. Таким чином, виконавча владарозпадається на розпорядчу владу та примусову». (Тарасов І. Т. Підручник науки поліцейського права. Вип. 1. М., 1891. С. 81).

адміністративною діяльністю, набагато перевищує загальну кількість працівників інших державних органів разом узятих. Реалізація адміністративної влади вимагає великої кількості фахівців та раціональної організації їхньої праці. Основна постать в адміністрації – чиновник. Адміністративна влада – влада чиновників.

Як співвідносяться близькі за змістом поняття «адміністративна влада» та «виконавча влада»? Виконавча влада – це адміністративна влада за умов правової держави, демократично організованого суспільства.

Світовий досвід свідчить про те, що адміністративна влада завжди прагне розширення свого впливу, своїх повноважень, свого апарату, кількості чиновників. Її безконтрольність тягне за собою бюрократизацію суспільства, корупцію, адміністративне свавілля. Тому при послідовній реалізації принципу поділу влади організуюча, універсальна, професійна ієрархічна адміністративна влада набуває двох нових ознак: вона стає підзаконною та підконтрольною.

10. Адміністративна влада постає як вторинна стосовно представницьких (законодавчих) органів, які визначають її структуру, повноваження її органів, навіть якщо носії виконавчої обираються безпосередньо народом (президент, губернатор тощо). Владні акти (навіть укази Президента), що видаються ними, підзаконні, вони розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці закон. Дії адміністрації що неспроможні суперечити закону, є його виконанням. Тому органи називають виконавчими, а влада – виконавчою.

Звичайно, адміністрація завжди служила вищій владі, виконувала її накази, підкорялася їй. У правовій державі його адміністрація підпорядковується не іншій владі, а закону. Вона виконує не акти монархів, а закони, тобто стає підзаконною.

11. В умовах правової держави значно змінюються обсяг та форми контролю за діяльністю виконавчої влади. Її підконтрольність набуває якісно іншого характеру. У минулому її контролював монарх та уповноважені ним чиновники: прокурори та інші представники найвищої влади. То справді був контроль над підлеглими, здійснюваний понад, найчастіше, контроль одних чиновників над іншими.

У правовій державі виконавча влада не підпорядкована іншій владі, вона самостійна, але її має право контролювати всю існуючу владу: і парламенти, і суди, та інші органи, що не належать до жодної з трьох гілок державної влади (прокуратура, лічильна палата, уповноважений з прав людини та ін.). В Росії величезні контрольні повноваження належать президентській владі, яка займає особливе становище російської системіподілу влади.

Рівень підконтрольності державної адміністрації різко зростає за умов розвиненої демократії та її проявів: свободи слова, права отримання інформації, багатопартійності та інших.

Найкращому розумінню ознаки підконтрольності допомагає постанова Конституційного СудуРосійської Федерації у справі про перевірку конституційності низки положень Статуту (Основного закону) Тамбовської області від 10 грудня 1997 року. У ухвалі сказано:

Обов'язок виконавчої звітувати з певних питань перед представницькою владою випливає з природи виконавчої влади як влади, яка виконує закон. Однак при цьому неприпустимо необмежене розширення повноважень обласної Думи, у тому числі у визначенні форм контролю, оскільки призводило б до втрати самостійності виконавчого органу влади, що несумісне з принципом поділу влади...

Не встановивши вичерпним чином компетенції обласної Думи стосовно здійснення контролю над діяльністю Адміністрації області, Статут цим створить умови довільного зміни обсягу і характеру контрольних повноважень обласної Думи і встановлює підзвітність і підконтрольність органу виконавчої влади області обласної Думі як загального принципуїх відносин, що суперечить статті 10 Конституції Російської Федерації, оскільки позбавляє Адміністрацію області самостійності, що випливає із принципу здійснення державної влади в Російській Федерації на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову*.

* Відомості Верховної. 1997. № 51. Ст. 5877.

Підсумовуючи всього сказаного вище у цьому параграфі, слід перерахувати всі основні ознаки виконавчої влади:

Вторинність, залежність від найвищої влади;

Організуючий характер діяльності;

Систематично, постійно здійснювана організація;

Універсальна організаційна діяльність;

Предметний, безпосередній характер організаційної діяльності;

Виконавчо-розпорядчий характер діяльності;

Примусовість;

Її суб'єктом є єдина багаторівнева, ієрархічна державна адміністрація;

Це влада, яку здійснює велика кількість службовців, влада адміністраторів, чиновників;

Це влада підзаконна;

Це влада підконтрольна.

Перші дев'ять ознак властиві адміністративній владі взагалі, а останні дві належать лише її зрілому різновиду – виконавчій владі правової держави.

У Росії розпочато створення правової держави, а отже, і перетворення адміністративної влади на виконавчу. Конституція Російської Федерації назвала цю владу виконавчою, але необхідно ще багато зробити, щоб не лише за назвою, а й за змістом вона стала державною виконавчою владою.

Починаючи з набуття чинності Конституції РФ 1993 року, яка встановила, що державну владу країни здійснюється з урахуванням поділу влади, у Росії розпочато створення правової держави.

Адміністративна влада є сукупністю повноважень з управління державними справами. Таким чином, адміністративна влада є системою державних органів, які здійснюють ці повноваження.

Орган адміністративної влади – це Державна організація, частина системи органів державної влади у Російській Федерації, заснована самою державою для виконання та забезпечення виконання законів та інших нормативних правових актів, реалізації функцій державного управління у всіх сферах життя держави та суспільства за допомогою використання спеціальних формта методів здійснення управлінських дій, що володіє відповідною структурою, компетенцією, державно-владними повноваженнями та штатом державних службовців. Адміністративна влада має значну кількість як конституційних, і закріплених у інших нормативних правових актах повноважень переважають у всіх сферах здійснення структурі державної влади. Зростання ролі адміністративної влади - це закономірний процес, що відбувається у нашій країні, а й інших державах.

Характерною рисою адміністративної влади є наявністю чіткої, ієрархічно збудованої системи органів управління та професійних службовців, якими вони укомплектовані. У їхньому розпорядженні є матеріальні та грошові кошти, людські та інформаційні ресурси. Тому питання про влаштування адміністративної влади є одним із найважливіших у формуванні ефективної російської державності. Першочергова увага при цьому приділяється пошуку оптимізованих структур адміністративної влади та їх взаємовідносини, правильному визначенню компетенції кожного її органу та посадової особи, зміцненню виконавської дисципліни, підвищенню ділової кваліфікації та відповідальності всіх державних службовців.

Органи адміністративної влади наділені правом приймати рішення на свій розсуд, але в рамках закону, і видавати нормативно- правові акти. Усі вони мають ґрунтуватися на законах і відповідно конкретизувати та розвивати їх, тобто бути підзаконними. Діяльність із видання підзаконних нормативних актів та їх реалізації називається розпорядчою.

Основними напрямками діяльності органів адміністративної влади є:

Прогнозування - передбачення змін у розвитку будь-яких подій чи процесів з урахуванням готівкової інформації зокрема наукової;

Планування - визначення напрямків, цілей, завдань та очікуваних результатів, пропорцій, темпів та конкретних кількісних та якісних показників у тій чи іншій керованій діяльності;

Організація керуючої та керованої підсистем (наприклад, створення органів управління, визначення їх функцій, підпорядкованості, прав та обов'язків, підбір та розстановка кадрів тощо);

Правове регулювання - встановлення правового режиму будь-якої діяльності та функціонування відповідних структур;

Загальне керівництво та оперативно-розпорядча робота;

Погодження дій різних органів управління, посадових осіб, організацій;

Контроль - перевірка фактичного стану справ виявлення та усунення порушень у виконанні законів, планів, програм та вжиття заходів, у тому числі і до порушників встановленого порядку;

Облік людських, матеріальних, грошових та інших засобів (ресурсів) для здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності та, зокрема, її кінцевих результатів;

Методичний посібник;

Кадрова, матеріально-технічне забезпечення, фінансування.

Органи адміністративної влади у своїй діяльності щодо виконання покладених на них завдань та функцій керуються низкою принципів.

Принцип народовладдя означає, що народ є єдиним джерелом влади, він здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади.

Принцип верховенства закону передбачає формування субординованої правової системидержави відповідно до юридичною силоютих чи інших нормативних правових актів.

Вищою юридичною силою має головний закондержави - Конституція Росії, якій мають відповідати всі інші нормативні правові акти та акти застосування права.

Отже, виходячи з вищевикладеного, державне управління - це цілеспрямована організуюча підзаконна виконавчо-розпорядча діяльність органів адміністративної влади, що здійснюють функції державного управління у галузях та сферах господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного (устрою). Існує два підходи до визначення розуміння державного управління.

1. Широке розуміння - це регулююча діяльність держави загалом, тобто. діяльність з управління представницькою (або законодавчою) органами влади, органами адміністративної влади, суду та прокуратури. У цьому сенсі державне управління - ширше поняття, ніж виконавча влада.

2. Вузьке розуміння – це адміністративна діяльність органів виконавчої влади. Сюди належить практична діяльність Президента, Уряду, федеральних органіввиконавчої, органів виконавчої влади суб'єктів тощо. У цьому розумінні державне управління та виконавча влада тотожні. Отаманчук Г.В. Теорія державного управління: Курс лекцій/Г.В. Атаманчук. – М.: Омега-Л, 2014. – 552 с.

Державна влада – різновид соціальної влади, для якої характерні такі ознаки:

Вона є засобом соціального керування;

Найбільш плідним є підхід до проблеми державної влади з позиції теорії поділу влади, яку можна розуміти так. Джерелом суверенітету є народ, йому належить (має належати) вся повнота влади. Народовладдя лише невеликому обсязі здійснюється безпосередньо з допомогою інститутів прямої демократії. Здебільшого спільні справи вирішує держава, яку народ створює, оплачує та якій народ делегує свою владу. Воно стає наймогутнішою соціальної організацією, що розпоряджається величезними ресурсами, що спирається потужний апарат примусу.

Історичний досвід вчить, що зосередження державної влади у одних руках веде до деспотизму, диктатурі, тоталітаризму, тому її слід поділити. Такий поділ необхідний, щоб недоліки вищих керівників стали пороками всієї держави, всієї країни. Повинні бути створені досить самостійні та сильні підсистеми державного апарату: законодавча, виконавча та судова. Необхідно, щоб ця влада співпрацювала, доповнювала одна одну, але при цьому певною мірою була незалежною, мала можливість контролювати, впливати одна на іншу. Система стримувань і противаг перешкоджає зайвої концентрації влади, неправильному її використанню, сприяє встановленню заснованих на законі відносин держави з громадянським суспільством, з кожною людиною. Через війну створюються умови задля забезпечення правий і законних інтересів громадян, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави.

Державну адміністративну владу можна трактувати у двох основних аспектах:

У політологічному, коли це поняття охоплює комплекс політико-правових явищ і насамперед публічну адміністрацію, компетенцію її органів та службовців, її діяльність. Громадська влада виникла з появою держави. Її ембріон зустрічається вже у первісному суспільстві. Це – влада ватажка та його помічників над первісним стадом, основою якої є фізична сила та мужність; влада старійшин над членами роду (племені), що спочиває на моральному авторитеті та традиціях. Свою повноту публічна влада набуває у державі, де вона спирається на збройні загони, чиновницький апарат, податки. На найвищому рівні вона концентрувалася в руках монархів і була єдиною державною владою, яка водночас законодавча, керувала, судила. Різке збільшення обсягу управлінської діяльності пов'язані з виникненням держави, збільшенням кількості керованих, розмірів підлеглих територій, зростанням поділу праці та інші чинниками розвитку суспільства. Вищій владі (магістру, султану, імператору, народному віче) були потрібні міністри, візирі та інші служиві люди – адміністратори, щоб вони виконували волю вищої влади. Міністр, губернатор та інші адміністратори – це люди, які служать вищій державній владі, втілюють її рішення в життя. А для цього вони наділяються владою, яка називається адміністративною, тобто владою, яка перебуває у підпорядкуванні вищої влади. Неважко побачити різницю між владою монарха, магістра («великого магістра ордену») і міністрів його, наділених їм владою, слуг. Найвище керівництво спирається на своїх адміністраторів, на адміністрацію.

1. Перша ознака адміністративної влади – її вторинність, її підлегле становище, залежність від найвищої влади.

2. Друга ознака – її організуючий характер. Вона необхідна для налагодження складної мережі суспільних зв'язків в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах, у творчій та охоронній діяльності. У ній зосереджена вся реальна практична робота щодо здійснення законів, актів найвищого керівництва. Вона переводить політичні проблеми до організаційних.Адміністративна влада має об'єднувати енергію, зусилля громадян, наводити порядок й у нормальних, й у екстремальних умовах.

**Драго Р. Адміністративна наука. М., 1982. С. 5, 6.

4. Адміністративна влада має універсальний характер у часі та просторі, Т. е. здійснюється скрізь, де функціонують людські колективи. Вона безпосередньо організує оборону країни, охорону державної та суспільної безпеки, діяльність державних підприємств та установ, здійснює загальне керівництво недержавними організаціями (реєстрація, ліцензування, оподаткування, контроль), за допомогою правових норм впливає на громадян та організації. Вона у процесі виконання актів вищого керівництва здійснює ще й правотворчість та юрисдикційну діяльність (карає, розбирає суперечки). Універсалізм цієї влади проявляється й у способах на людей (заохочення, переконання, договір, реєстрація, дозвіл, припинення та інших.). Як композитор із існуючого розмаїття звуків створює мелодію (хорошу чи дуже), і адміністратори, використовуючи існуючі способи на волю людей, створюють організованість, порядок у суспільстві (хороший чи дуже).

5. Істотна ознака адміністративної влади – наявність у її безпосередньому веденні величезних ресурсів – правових, інформаційних, економічних, технічних, ідеологічних, організаційних. У ній сконцентровано фактичну державну міць. Фактично, лише вона наділяє конкретних суб'єктів правами, виділяє їм ресурси, здійснює правозастосовне правонаділ.

6. Знаючи величезними ресурсами, державна адміністрація їх безпосередньо не використовує,вона виробляє продукцію, не лікує, не вчить. Вона розпоряджається діями людей, природними та іншими ресурсами, щоб організувати виробництво, освіту, охорону здоров'я та ін.

Адміністративна влада – це виконавчо-розпорядча влада, У процесі виконання велінь вищої влади вона видає дуже багато розпоряджень – адміністративних актів (про виділення, прийомі, заклику, заохочення, накладення стягнень та інших.).

7. У безпосередньому віданні державної адміністрації перебувають збройні сили, поліція (міліція), органи держбезпеки, спеціалізовані примусові установи. Суб'єкти адміністративної влади використовують наявні в них фактичні та правові можливості для здійснення позасудового, адміністративного примусу. Примусовість, опора на силу, можливість самостійно здійснювати фізичні, організаційні та інші примусові заходи в адміністративному порядку – важлива риса адміністративної влади*.

8. Названі вище ознаки змісту державної адміністративної влади – універсальність, примусовість, організуючий характер – детермінують її організаційну форму – єдину, велику за обсягом, ієрархічно побудовану державну адміністрацію. Єдність багаторівневої адміністративної машини є найважливішою основою єдності держави.

9. Безпосередня повсякденна організація різноманітних соціальних зв'язків, реальне здійснення примусу вимагають великого кількості працівників апарату.Безсумнівно, що чисельний склад адміністративного апарату, кількість осіб, котрі займаються адміністративної діяльністю, набагато перевищує загальну кількість працівників інших державних органів разом узятих. Реалізація адміністративної влади вимагає великої кількості фахівців та раціональної організації їхньої праці. Основна постать в адміністрації – чиновник. Адміністративна влада – влада чиновників.

* «До складу виконавчої влади входить право видавати на виконання закону розпорядження та розпорядження, вдаючись у разі непокори чи опору до примусу. Таким чином, виконавча влада розпадається на розпорядчу владу та примусову». (Тарасов І. Т. Підручник науки поліцейського права. Вип. 1. М., 1891. С. 81).

Як співвідносяться близькі за змістом поняття «адміністративна влада» та «виконавча влада»? Виконавча влада – це адміністративна влада в умовах правової держави, демократично організованого суспільства.

Звичайно, адміністрація завжди служила вищій владі, виконувала її накази, підкорялася їй. У правовій державі його адміністрація підпорядковується не іншій владі, а закону. Вона виконує не акти монархів, а закони, тобто стає підзаконною.

У правовій державі виконавча влада не підпорядкована іншій владі, вона самостійна, але її має право контролювати всю існуючу владу: і парламенти, і суди, та інші органи, що не належать до жодної з трьох гілок державної влади (прокуратура, лічильна палата, уповноважений з прав людини та ін.). У Росії її величезні контрольні повноваження належать президентської влади, що займає особливе становище у російській системі поділу влади.

Кращему розумінню ознаки підконтрольності допомагає постанова Конституційного Судна Російської Федерації у справі перевірці конституційності низки положень Статуту (Основного закону) Тамбовської області від 10 грудня 1997 року. У ухвалі сказано:

Не встановивши вичерпним чином компетенції обласної Думи стосовно здійснення контролю над діяльністю Адміністрації області, Статут цим створить умови довільного зміни обсягу і характеру контрольних повноважень обласної Думи і встановлює підзвітність і підконтрольність органу виконавчої влади області обласної Думі як загального принципу їхніх відносин, що суперечить статті 10 Конституції Російської Федерації, оскільки позбавляє Адміністрацію області самостійності, що випливає із принципу здійснення державної влади в Російській Федерації на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову*.

* Відомості Верховної. 1997. № 51. Ст. 5877.

Вторинність, залежність від найвищої влади;

Організуючий характер діяльності;

Систематично, постійно здійснювана організація;

Універсальна організаційна діяльність;

Предметний, безпосередній характер організаційної діяльності;

Виконавчо-розпорядчий характер діяльності;

Примусовість;

Її суб'єктом є єдина багаторівнева, ієрархічна державна адміністрація;

Це влада, яку здійснює велика кількість службовців, влада адміністраторів, чиновників;

Це влада підзаконна;

Це влада підконтрольна.

Кафедра соціології

ВЛАДА І ЛІДЕРСТВО

В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СЕРЕДОВИЩІ

Методичний посібник

Ростов-на-Дону, 2006

Північно-Кавказька академія державної служби

Кафедра соціології

Влада та лідерство в адміністративному середовищі: Метод. допомога.

Ростов н/Д., 20с.

Методичний посібник розроблено відповідно до державного освітнього стандарту вищої професійної освіти з навчальних дисциплін: «Соціологія» та «Соціологія управління». Призначено для студентів, аспірантів, викладачів вищої школи, а також спеціалістам у галузі адміністрування та управління персоналом.

Друкується за рішенням кафедри

Протокол №6 від 01.01.01 р.

Передмова

В умовах проведення адміністративної реформи одним із важливих показників динамічної орієнтації системи управління є рух керівника до лідерства, злиття адміністратора та лідера в одній особі як найбільш бажаного та перспективного. Існують різні теорії лідерства. Так, теорія чорт розвивалася англійським ученим ХІХ ст. Ф. Гальтоном, ситуаційна концепція втілювалася німецьким філософом Еге. Фроммом, теорія конституентів першому плані висуває аналіз самих лідерів, які послідовників. У цій роботі методологічна орієнтація проблеми влади та лідерства передбачає структурно-функціональний та системний підходи.

Цілі роботи:

– Сформувати у студентів уявлення про адміністративне середовище.

– З'ясувати зв'язок влади та лідерства з адміністративним середовищем.

– Дати визначення лідерству, позначити межі, функції та типологію лідерства.

- Визначити стилі керівництва (лідерства).

– Розвинути самостійні навички аналітичної роботи студентів під час освоєння цієї проблеми. Представлений матеріал може бути використаний при підготовці на теми «Адміністрування», «Лідерство і влада», «Соціальні організації» тощо.

Питання для обговорення

- Поняття адміністративного середовища та його властивості.

– Влада та лідерство в адміністративному середовищі.

– Стиль керівництва (лідерства) та його індикатори.

● Поняття адміністративного середовища та його властивості.

Будь-яка організація як підприємство, фірма, установа функціонують завдяки зовнішньому та внутрішньому середовищу.

Вважається, що зовнішнє середовище організації є сукупність суб'єктів та процесів, що становлять її оточення – фонове та ділове. Перше означає вплив законодавства, стихійних подій, громадської думки. Друге – це ділові партнери, конкуренти, податкові органи, клієнти і т.д.

Складовими внутрішнього середовища організації є технології основного виробництва (діяльності), розподіл праці, спеціалізація, організаційна культура, управлінський цикл (система) та ін.

У ході управлінського циклу здійснюється систематичний, цілеспрямований вплив суб'єкта на об'єктдля досягнення спільних цілей спільними зусиллями, а також зберігається якісна визначеність організації, забезпечується її стабільність, динамізм чи переведення в новий стан. Це досягається внаслідок взаємодії деякої сукупності елементів.

Так, ядром управлінського циклу є керівництво. У ході реалізації керівництва формуються зв'язки та відносини між «тими, хто приймає рішення, та тими, хто їх виконує»

Специфіка цих зв'язків така, що вони здійснюються без урахування матеріалів і механізмів, з одного боку, а з іншого – ці зв'язки є впливом одного індивіда на іншого, викликаючи в останньому зміниу поведінці, відчуттях та стосунках.

Отже, суб'єкт управління – це впливає іншого індивіда соціальний суб'єкт, а об'єкт управління – це добровільно чи через примус підпорядкований індивід.

Даний вплив (вплив) характеризує керівництво ще й через передачу владних повноважень у нижчі ієрархії (супідпорядкування), а також забезпечує планування, передбачення, використання соціальних технологій прийняття управлінського рішення (що впливає). Іншими словами, керівництво передбачає прийняття таких рішень, які забезпечили б створення матеріальних благ або послуг шляхом впливу людини на людину. Керувати – вести, спрямовувати до мети через організацію діяльності конкретних людей.Керівник «визначає особливий зміст діяльності кожного з конкретних її учасників, їх місце та роль у ній так, щоб вони могли діяти злагоджено та ефективно».

Керівництво тісно пов'язане, співіснує та поєднується з іншими функціональними елементами управління, такими як цілепокладання, організація, контроль, звітність, бюджет, кадрова роботата ін. Треба зазначити, що поняття «керівництво» та «адміністрування» змістовно ідентичні.

У спеціальних джерелах наголошується, що адміністратор (керівник) - це людина, яка певною мірою обмежує обсяги свободи підлеглих. Йдеться про авторитарний стиль керівництва. Але є й інші форми вияву влади. У цій ситуації можна говорити про керівництво у вигляді престижу. При цьому керівник культивує у своїх підлеглих творчі засади, орієнтує їх на збільшення обсягів свободи у трудовому процесі. Такий тип керівництва характерний насамперед для лідера.

Необхідно також зазначити, що управлінська система ефективна, якщо її елементи взаємодіють, звичайно ж, у продуктивному режимі, тобто відповідають вимогам якості за достатньої кількості, забезпечують досягнення поставлених організацією цілей. Але в управлінської системиКрім її функціональних елементів має бути ще певне середовище, наявність її різноманітних пластів.

Мова йде про адміністративне середовище, роль якого полягає у відтворенні життєздатності зазначених вище функціональних елементів управлінського циклу по досягненню усвідомленої та узгодженої індивідуальної та колективної діяльності у діловій організації.

Отже, адміністративне середовище – це сукупність факторів, відносин, умов, обставин, що забезпечують керівнику виконавчо-розпорядчу діяльність, а також виконання ним інших функціональних обов'язків в управлінській системі.

Властивості адміністративного середовища різноманітні. Назвемо деякі з тих, що мають позитивну спрямованість. Важливою властивістю адміністративного середовища є її здатність бути продуктивною.

До індикаторів продуктивності адміністративного середовища можна віднести:

§ інтерес та об'єктивне обговорення в колективі роботи та доручених завдань;

§ консонанс (узгодженість уявлень);

§ тісний емоційний зв'язок між працівниками; сприятливий соціально-психологічний клімат у робочій групі та організації загалом;

§ позитивну орієнтацію на особистість як у керівників, і виконавців;

§ ефективність трудової діяльності(Якість, задоволеність працею, економічність, прибутковість, клієнтська орієнтація, репутація організації і т. д.) та ін.

Адміністративне середовище має виявляти властивість динамічної рівноваги. Воно означає прояв режиму доповнення стабільного та динамічного (консервативного та нового), їх співіснування за наявності відповідних потреб працівників організації. Наприклад, єдиноначальність в одній ситуації змінюється владою колективної – в іншій.

Наступне важливе властивість адміністративного середовища називається агрегування – об'єднання кількох параметрів системи параметри вищого рівня.

Адміністративне середовище має мати властивість гнучкості, сприяти здійсненню суб'єктом управління за необхідності переходу від жорсткості, де пріоритетні примус до підпорядкування, до форми управління через престиж, тобто згоду, мотивацію, розкриття внутрішнього потенціалу працівника.

Для адміністративного середовища характерна подільність, що передбачає розгляд цілого, що складається з елементів. При цьому слід сказати і про ідентифікацію, коли кожен елемент може бути відокремлений від інших, тобто ідентифікований, співвіднесений з іншими.

Адміністративне середовище має бути діяльнісним, тобто сприяти здійсненню горизонтальних і вертикальних зв'язків в організації, формувати активних, творчих особистостей зі схильністю до солідарності, тобто усвідомлення того, що особистий інтерес збігається з суспільним. Аналізоване середовище породжує залежності, обмін ідеями та моделями поведінки тощо.

Адміністративному середовищу властива властивість функціональності. Вона стимулює реалізацію видів діяльності з функцій та вирішуваних проблем.

Для адміністративного середовища характерне інструментарне властивість у тому сенсі, що вона задовольняє потребу та бажання одних працівників впливати на інших за допомогою такого інструменту, як влада та ін.

● Влада та лідерство в адміністративному середовищі.

Влада – це здатність людини підкоряти своїй волі інших. Владу мають не лише керівники. Підлеглі мають владу над керівниками. Головне тут – це дотримання балансу влади.

Влада характером не однорідна. Розрізняють такі різновиди влади:

Формальна влада- Це влада посади. Вона обумовлена офіційним місцем її власника у структурі управління організації, а чи не особистими якостями свого власника. Її обсяги визначаються сукупністю службових повноважень.

Реальна влада– це влада як посади, а й авторитету . Вона обумовлена місцем людини як у офіційній системі відносин, і у неофіційної. Але реальна влада не завжди може бути пов'язана із посадою.

Формальну владу має керівник. Реальну владу має лідер або керівник-лідер (якщо формальна та реальна влада збігаються).

Підкреслимо той факт, що присутність чи відсутність лідера залежить від рівня зрілості колективу. Якщо колективі нечітко проявляється єдина мета, а компетентність мало пов'язані з ефективністю групи, де основний чинник діяльності – індивідуальна продуктивність, то пріоритетним стає формальне керівництво. Останнє характерно за дотримання традицій в управлінні або за наявності екстремальних умов.

У літературі простежується думка, за якою необхідно розвивати та утримувати свого лідера методом формування груп прискореного розвитку, виявлення службовців з високим особистісним потенціалом.

Володіння чіткою самооцінкою;

Швидке навчання при інструктажі;

Вилучення користі з власного досвіду;

Швидке навчання нових завдань у нових ситуаціях;

Дипломатичність у відношенні до людей;

ототожнення з управлінським складом;

Наявність переваг над іншими працівниками.

Вищевикладене дозволяє нам звернути увагу на деякі важливі умови, тобто актуальні характеристики адміністративного середовища, що зумовлюють поєднання формального та неформального керівництва єдиній особі. Ось деякі з них:

ü Складність та невизначеність ситуацій зовнішнього середовища.

ü Ускладнення управлінських операцій.

ü Інтенсивність управлінського процесу, коли за короткий проміжок часу необхідно отримати високі результати.

ü Недостатня якісна забезпеченість людськими ресурсами державної служби. «На даний період часу зберігається тенденція до збільшення державних службовців, чия професійна освіта не відповідає кваліфікаційним вимогамза посадою»

ü Не кожен керівник має задатки лідера, і при відборі кадрів повинна враховуватися сумісність керівника та лідера або

має надаватися перевага керівнику-лідеру.

ü Лідерство виникає там, де є потреба у будь-яких ініціативних діях та прийнятті на себе добровільно більшої відповідальності, ніж передбачено інструкцією. Завдяки більшій відповідальності лідери зміцнюють позиції та роблять кар'єру.

ü Лідери діють у ситуаціях, де успіх майже чи зовсім не гарантований.

ü Необхідність наявності послідовників (хоча б одного) у соціально-професійній групі, а також певних експектацій (очікань) до потенційного лідера з боку групи.

ü Переведення свого бачення проблеми у дії послідовників та ін.

Головні відмінності керівника від лідера у тому, перший призначається посаду, а другий висувається групою.

Керівник використовує владу як впливу людей через примус (накази, вказівки, розпорядження, постанови, санкції). Лідер виявляє владу, засновану на авторитеті, тобто еталонної влади (влада прикладу). Характеристики чи властивості лідера настільки привабливі для виконавця, що він хоче бути таким самим, як він. Лідер вселяє, заохочує, переконує, радить та рекомендує, приваблює.

Висновки.

Обсяги влади у керівника визначені тією посадою, яку він обіймає, лідер – ступінь довіри його послідовників.

Лідерство - тип неформального керівництва, здійснюваного лідером як індивідом зі схильністю до домінування та володіння максимальним авторитетом на основі визнання послідовниками сукупності його значимих якостей.

Лідер – це особистість, за якою, насамперед, добровільно йдуть інші, визнаючи її авторитет та бажання служити іншим людям. Лідер має високий рівень соціальності. Лідер – це людина, якій хочеться бути першим скрізь та багато в чому.

Цей підхід до лідерства визначено структурно-функціональними межами. Мають місце та інші аспекти визначення особистості лідера.

Які соціальні функції лідера в адміністративному середовищі?

● Лідер:

формуєгрупи, а також підтримує згуртованість у вже існуючих групах, здійснює їхню інтеграцію: «Першим завданням лідера є підбір надійних людей. Успіх колективу на 95% залежить від його складу.

Організаційні зусилля лідера полягають у тому, щоб схилити кількох людей, наділених несхожими рисами та перевагами, до гармонійної та ефективної співпраці щодо реалізації спільних цілей. Але ситуація може бути і протилежною, коли лідер співіснує поряд із керівником, змагається з ним. Тоді керівник має «перехопити» лідерські функції.

Мотивує, Т. е. викликає добровільне бажання працівників ефективно виконувати свої обов'язки за допомогою використання спеціальних методів.

Веде за собоюпослідовників для реалізації цілей ділової організації на основі довіри до себе, свого авторитету. Тому лідер сприймається послідовниками як «один із нас».

Встановлює та підтримуєЗразки прийнятного групового поведінки: доброзичливість, взаємовиручка, висока продуктивність праці (або негативні форми поведінки групи: відокремленість, користолюбство тощо. буд.).

Вкладаєсвої розумові ресурси, вміння, досвід у своїх послідовників, збагачуючи їхні можливості.

У чому суть типології лідерства?

Тип лідера неоднорідний. Існує безліч критеріїв лідерської типології.

Так, з погляду виконання ролей лідер може бути інструментальниму ділових відносинах у тому плані, що він є насамперед інтелектуальним центром, джерелом ідей. Експресивнийлідер виявляє себе у міжособистісних відносинах, коли згладжує конфлікти чи керує ними. У цій ситуації лідер підбадьорює, співчуває, допомагає зняти емоційну напругу, чим підвищує ефективність роботи.

Отже, орієнтація на домінуючі структури дозволяє говорити про інші типи лідерства. Йдеться про харизматичного лідера, лідера-творця, лідера-борця тощо.

Що являють собою типові якості особистості лідера?

Якості будь-якої особистості різноманітні. Можна назвати як позитивні, і негативні риси.

Слід виходити з того, що лідеру потрібен такий комплекс якостей, який дозволив би йому виконати насамперед його функції: групотворчу, охоронну, мотиваційну тощо.

Але типові якості особистості не повинні суперечити тому, щоб виконувалася головна місія лідера, пов'язана з тим, щоб вести за собою людей, служити їм та активізувати їхню діяльність в організації, формувати соціальний оптимізм.

Сучасна модель сильної (зрілої) особистості передбачає наявність, наприклад, такої комбінації якостей:

· Впевненість в собі.Чим вище впевненість у собі, тим легше вступати у контакти з різними людьми.

· Особиста чарівність. Фахівці з лідерства впевнені, що коли ви входите у приміщення, то раніше, ніж ви взагалі щось скажете, присутні відразу розпізнають у вас лідера.

· Високий рівень соціальності.Постійна готовність служити та допомагати людям. Лідер співвідносить свої дії із законом взаємності, відповідно до якого кожна дія лідера викликає відповідну реакцію у відповідь. Вважається, що 80% успіху у діяльності є результатом його відносин із іншими людьми.

Лідер усуває всі перешкоди з метою забезпечити своїм послідовникам можливість підтримувати результативність своєї праці.

· Мужністьозначає необхідність робити те, що бояться, не наважуються робити інші. Ця якість гарантує решту. Лідер, звичайно, не дозволяє іншим використовувати себе як засіб для досягнення мети.

· Сфокусованість- Концентрація 70% ресурсів на своїх сильних сторонах. Це зосередження лідера на тому, в чому він процвітає, а не на тому, що він робить не дуже добре.

· Пристрасть.Це сильне та тривале бажання робити неможливе можливим. Лідер вирішує проблеми, а не нарощує їх. Лідер орієнтує себе на те, щоб більше давати людям, ніж брати від них, нести в їхнє оточення співпрацю та захист.

· Бути зразком.Лідер (провідний, головний) орієнтований такий комплекс цінностей, як відкритість, обов'язковість, якісне виконання доручень, повагу до людей, взаємну довіру, прагнення компромісів.

· Вміння спілкуватися.Через спілкування лідер складне робить простим. Ідеї лідера мають надихати послідовників. Ключем до ефективного спілкування є простота.

· Відповідальність- Лідер бере сам на себе відповідальність, не чекаючи, коли цього вимагають інші.

· Перспективне свідомість.Лідер уміє бачити перспективу, тобто дивиться вперед, визначаючи серйозні наслідки результатів діяльності колективу та ін.

Слід зазначити, що сучасні зарубіжні дослідники Б. Трейсі і провели 3000 обстежень різних осіб з метою знайти типові риси лідера, хоча дискусії на цю тему точаться вже шість століть. Тому домінуюча комбінація якостей лідера може бути різною, що відображається у типології лідерства. Так, якість сильного лідера відрізнятиметься від лідера-павука (того, що плете інтриги у робочій групі) тощо.

У літературі відображено такі вміння лідера, як проактивність, дотримання пріоритетів, стратегія виграшу, принцип творчої реалізації та ін.

Взаємодія лідера та послідовників можна відобразити у таких висловлюваннях:

· їм подобається бути унікальними, тому щиро робіть їм компліменти;

· Вони хочуть мати найкраще завтра, тому давайте їм надію;

· вони дуже хочуть, щоб їх спрямовували, тому прокладіть їм шлях;

· Вони егоїстичні, а тому звертайтеся до їхніх потреб;

· їм притаманні емоційні спади, тому надихайте їх;

· Вони хочуть досягти успіху, тому допомагайте їм перемагати.

Стиль керівництва (лідерства) та його індикатори.

Назвемо деякі важливі індикатори (досліджувані соціальні показники):

Стилі керівництва

*Стиль керівництва*	*Індикатори*
	· Висока міра єдиноначальності, не терпить заперечень і «все знає сам». · Керівник для підлеглих представляє мінімум інформації. · Віддає ділові, короткі розпорядження. · Обов'язки працівників полягають у беззаперечному виконанні розпоряджень. · Жорсткий контроль над трудовим процесом. · Придушення потенційних лідерів. · Відповідальність бере лише на себе.
Демократичний стиль керівництва	· Мотиваційні методи взаємодії зі співробітниками. · Довіра до працівників. · Передача частини своїх повноважень іншим працівникам. · При формуванні управлінських рішень враховується думка виконавців. · Відповідальність ділиться із виконавцями.
Ліберальний (пасивний) стиль керівництва	· Керівник основну увагу приділяє людським стосункам. · Надає підлеглим повну свободу дій. · Оберігає колектив від розбіжностей, що виникли. · Відповідальність перекладається на плечі виконавців.

Загальні висновки

· В управлінській взаємодії не рекомендується віддавати перевагу якомусь одному стилю керівництва. Авторитарний (директивний), демократичний (колегіальний, корпоративний) та ліберальний (попустительський) стилі керівництва мають як свої переваги, так і недоліки. В управлінському циклі актуальним є принцип взаємодоповнення.

· Кожен стиль керівництва (лідерства) орієнтований формування у ділової організації конкретної взаємодії між керівником та підлеглими (імперативне, маніпулятивне, що розвиває та нейтральне).

· Мистецтво керівництва полягає в тому, що керівник-лідер знає, який стиль йому необхідний відповідно до ситуації, що склалася, вдалим поєднанням об'єктивних факторів.

· Злиття ролі керівника та лідера в одній особі найбільш бажане та перспективне, оскільки, на думку дослідників, це підвищує продуктивність праці інших працівників на 20–30%.

Запитання та завдання

для контролю знань на тему:

«Влада та лідерство в адміністративному середовищі».

Завдання 1.

Звернімо увагу на схему 1 та визначимо, які параметри утворюють змістовне наповнення адміністративного середовища з урахуванням варіантів вибору та власної аргументації.

Схема 1

Управління як система

в адміністративному середовищі


		Зв'язуюча ланка		Цілепокладання		Механізм управління
		Комуніка- ція та стиль керівництва				Мотивація Регуляція Координація
			Керівництво

			Формальне		Неформальне

					(Лідерство)

S (суб'єкт)			Організація

			Контроль

			Звітність
О (об'єкт)


			Робота з кадрами та ін.

					· Економічний механізм
					· Соціальний механізм
	· Нормативно-правовий механізм
					· Фінансовий механізм та ін.

Варіанти вибору відповіді на завдання 1:

§ Рівень підготовки керівників та підлеглих.

§ Настрій клієнтів.

§ Професіоналізм керівника.

§ Об'єктивність у вимірі результатів роботи.

§ Відстань управлінського центру від місця проживання споживачів послуг.

§ Матеріально-технічні умови.

§ Правові, фінансові, організаційні, кадрові, інформаційні ресурси

§ Фізичні умови (особливості оточення – агресивність, нейтральність тощо).

§ Соціокультурний фон (розподіл ролей у ході спілкування, особливості ситуації спілкування, облік стереотипів соціального впливу).

§ Облік «відмінності адміністративної культури від інших субкультур – субординація у всіх відносинах, зв'язках та залежностях».

§ Технологія роботи в організації.

§ Інше: що ще? _____________________________________

Запитання 1-3.

Що являє собою, на Ваш погляд, агресивний шар адміністративного середовища?

Який вплив має агресивне середовище на працівника?

Чи є агресивність індикатором продуктивного середовища?

У чому суть вашої аргументації?

Завдання 2.

Що означає «вести за собою людей»? Виберіть варіанти відповідей та обґрунтуйте свою позицію.

§ Приєднання до себе більшості членів групи; придбання однодумців та спрямування їх на отримання максимального результату.

§ Вміння вибудовувати правильні стосунки з іншими людьми.

§ Захоплення послідовників своїм особистим прикладом.

§ Пробудження ентузіазму, активності у послідовників.

§ Прагнення бути успішним у спілкуванні, почуття людей, вживання в психіку іншої людини, розпізнавання їхньої реакції.

§ Прояв найбільшої схильності до співпраці та взаємної підтримки.

§ Прагнення для отримання загального та індивідуального прибутку в діловій організації.

§ Прояв життєвої активності як риси натури та виховання, яка має наслідувальний ефект.

Завдання №3

Порівняйте характеристики традиційного і сучасного лідера і визначте, які якості вони мають? Який висновок Ви могли б зробити з того, від чого залежить прояв тієї чи іншої комбінації якостей лідерів?

Традиційний лідер

Сучасний лідер

· Високо цінує одностайність та злагоду в колективі.

· Прагне уникати в колективі конфліктів.

· Активно реагує на ті чи інші події. Рухається вперед про те, що є.

· Прагне до накопичення спеціалізованого, функціонального досвіду та знань.

· Належить до людей як до взаємозамінних ресурсів організації.

· Розвиває стереотипне мислення.

· Має схильність до домінування.

· Високо цінує здатність і прагнення людей мати та висловлювати найрізноманітніші точки зору. Прагне до компромісу.

· відноситься до конфліктів як до однієї з можливостей досягти синергізму і збагатити процес прийняття рішень.

· Діє активно і сам ініціює зміни.

· Прагне бути фахівцем у багатьох областях і знати різні культури.

· Належить до людей як до найціннішого ресурсу організації і знає, наскільки важко знайти за-

мену для хорошого працівника.

· Прагне бути готовим до ризику.

· Несе у собі риси, вітаються і очікувані групи послідовників.

· Розвиває перспективне мислення.

Завдання №4.

Визначте можливі форми взаємодій між лідером та послідовниками.

У цьому контексті необхідно підкреслити, що керівник-лідер буде орієнтований у своїй трудовій діяльності насамперед на поєднання стилів керівництва, що зумовлено обставинами, цілями ділової організації, перевагами послідовників, особистою схильністю керівника та що-небудь інше.

1. Як Ви розумієте сенс поняття «адміністративне середовище»?

2. У чому Ви бачите важливість адміністративного середовища?

3. Які відомі властивості адміністративного середовища?

4. Що таке влада? Навіщо потрібна влада в адміністративному середовищі?

5. Яке визначення Ви можете надати лідерству?

6. Які якості притаманні лідеру?

7. У яких ситуаціях потрібний керівник-лідер?

8. Чим відрізняється лідерство від популярності?

9. Чи завжди лідер може бути керівником? Обґрунтуйте свою відповідь.

10. Які стилі керівництва Вам відомі? Охарактеризуйте їх.

2. Федеральний закон«Про державну цивільну службу Російської Федерації від 01.01.01.

3. Абрамова механізми керування. М., 2002.

4. , та ін. Соціологія та психологія управління. Ростов н/Д., 2001.

5. Бабосова соціологія. М., 2000.

6. Беклеміщев підвищення ефективності державної влади та управління сучасної Росії. Ростов н/Д., 1998.

7. Доценко маніпуляції. М., 1996.

8. Зінченко та дисфункції державної служби. Ростов н/Д, 2001.

9. , Капітонів культура: теорія та практика. М., 2005 р.

10. Кармізова ефективності управлінського впливу на стратегії сталого розвитку // Зб. тез виступів на конференції «Стійкий розвиток Півдня Росії: стан, проблеми, перспективи». Ростов н/Д., 2003.

11. Кнорринг, практика та мистецтво управління. М., 2001.

12. Коротков. М., 2003.

13. Лисенка людини в адміністративному середовищі. Ростов н/Д, 2001.

14. Двадцять одна обов'язкова якість лідера. Як стати людиною, за якою йдуть інші. Мінськ, 2002.

15. Основи управління. М., 1996.

16. , Лідер. Еліта. Регіон. Ростов н/Д., Вид-во 1995.

17. Особистість лідера. М., 2002.

СОДЕРЖАНІ:

Стор.

Передмова 2

Адміністративне середовище та його властивості 3

Влада та лідерство в адміністративному середовищі 6

Стилі керівництва 14

Контрольні питання 15

Литература 20

Навчальне видання

Доцент, к. ф.

КармізоваСвітлана Трифонівна,

Влада та лідерство в адміністративному середовищі

Методичний посібник

Редактор

Підписано до друку 04.05.05 Формат 60 х 84/16.

Папір офсетний. Об'єм 1,5 д.а. Уч. - Вид. Л. 1,2.

Тираж 200 екз. Замовлення №

Видавництво Північно-Кавказької академії

державної служби.

м. Ростов-на-Дону, .

Різограф СКАГС. м. Ростов-на-Дону,

Зінченка та дисфункції державної служби. Ростов н/Д, 2001.

Абрамова механізми керування. М., 2002, С.21-22.

Основи менеджменту. М., 1996. С.462-467.

Коротків. М., 2003. С.10-11.

Виховай свого лідера. М.; СПб., 2002).

Кармізова ефективності управлінського впливу на стратегіях сталого розвитку //Сб. тез виступів на конференції. «Стійкий розвиток Півдня Росії: стан, проблеми, перспективи». Ростов н/Д.; 2003. С.63-65.

та ін Соціологія та психологія управління. Ростов н/Д., 2001. С.387-388; , Понеділків. Еліта. Регіон. Ростов н/Д.; 1995. С.12-13 та ін.

Особистість лідера. М., 2002. С.146.

та ін Соціологія та психологія управління. Ростов н/Д., 2001. С.401-405.

Особистість лідера. М., 2002; Двадцять одна обов'язкова якість лідера. Як стати людиною, за якою йдуть інші. М., 2002; Беклеміщев підвищення ефективності державної влади та управління в сучасній Росії. Ростов н/Д., 1998 та ін.

Бабосова соціологія. М., 2000.

Зінченка змінити роботу чиновників. Ростов н/Д, 2000. С.25.

Доценко маніпуляції. М.: 1996. С. 117-118.

Лисенка людини в адміністративному середовищі. Ростов н/Д, 2001. С.12.

Глава 4. Адміністративна влада

§ 1. Основні ознаки адміністративної (виконавчої) влади

Державна влада - різновид соціальної влади, для якої характерні такі ознаки:

1) є засобом соціального управління;

2) вона являє собою відношення між людьми, їх організаціями, суб'єктом та об'єктом якого є наділена волею та свідомістю людина (колектив);

3) це відношення забезпечує виявлення та домінування владної волі, пов'язане зі здатністю суб'єкта спрямовувати волю, поведінку іншої особи, об'єднувати зусилля;

4) влада здійснюється за допомогою особливої, позагенетичної системи засобів та методів впливу^ (норми, переконання, зброя, організації, примус та ін.).

Всіми названими ознаками має державна влада, яка, як відомо, спирається на державний апарат, юридичні норми, матеріальні ресурси, механізм переконання та примусу. І сама держава, та її діяльність можна розглядати як засіб управління, що здійснюється на користь соціальної групи, класу чи всього народу, як інструмент влади.

Найбільш плідним є підхід до проблеми державної влади з позиції теорії поділу влади. По-перше, вона показала свою життєвість. По-друге, її залучення означає використання величезного наукового потенціалу, накопиченого вченими та практикою державного будівництва багатьох країн.

Сутність теорії розподілу влади можна розуміти так. Джерелом суверенітету є народ, йому належить всю повноту влади. Народовладдя лише невеликому обсязі здійснюється безпосередньо з допомогою інститутів прямої демократії. В основному спільні справи вирішує держава, яку він створює та оплачує і якій народ делегує свою владу. Воно стає наймогутнішою соціальною організацією,

^ Див: Кейзерів Н. М.Влада та авторитет. М„ 1973. Великий інтерес представляють інші ознаки влади: її соціальна обумовленість, зміст та інших. У ній можна назвати політичний, психологічний, юридичний та інші аспекти.

§ 1. Основні ознаки адміністративної (виконавчої) влади 65

Розпоряджається величезними ресурсами, що спирається на потужний примусовий апарат. Держава зобов'язана служити народу і звітувати перед ним. Історичний досвід вчить, що зосередження державної влади в одних руках веде до деспотизму, диктатури, тоталітаризму, тому її слід поділити на законодавство, виконання, правосуддя. Такий поділ необхідний і для того, щоб недоліки вищих керівників держави не стали вади всієї держави, всієї країни. Повинні бути створені досить самостійні та сильні підсистеми державного апарату: законодавча, виконавча та судова. Необхідно, щоб ця влада співпрацювала, доповнювала одна одну, але при цьому певною мірою була незалежною, мала можливість контролювати, впливати одна на іншу. Система стримувань та противаг перешкоджає концентрації влади, неправильному її використанню, сприяє встановленню заснованих на законі відносин держави з громадянським суспільством, з кожною людиною. Через війну створюються умови задля забезпечення правий і законних інтересів особистості, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави.

У Росії її принцип поділу влади вперше було закріплено Конституцією Російської Федерації 1993 р., в ст. 10 якої сказано: «Державна влада у Російській Федерації здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні».

Адміністративну владу можна трактувати у двох основних аспектах: 1) у юридичному, розуміючи під нею право та можливість суб'єктів керувати будь-ким, підпорядковувати своїй волі інших людей, видавати владні акти, здійснювати організаторську роботу; 2) у політологічному, коли дане поняття охоплює комплекс політико-правових явищ і насамперед апарат виконавчої влади, компетенцію його органів та службовців, його діяльність.

Адміністративна влада виникла з появою держави. Її ембріон зустрічається вже у первісному суспільстві. Це - влада ватажка та його помічників над первісним стадом, основою якої є фізична сила та мужність; влада старійшини над членами роду (племені), що спочиває на моральному авторитеті та традиціях. Свою повноту адміністративна влада набирає у державі, де вона спирається на збройні загони, чиновницький апарат, податки. На найвищому рівні вона концентрувалася в руках монархів і була єдиною в країні

66 Глава 4. Адміністративна влада

Владою, яка одночасно законодавча, керувала, судила та була історично першою державною владою.

Які ознаки властиві адміністративній владі? На перше місце слід поставити її організуючийхарактер. Вона необхідна для налагодження складної мережі суспільних зв'язків в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах, у творчій та охоронній діяльності. У ній зосереджена вся реальна практична робота щодо здійснення законів, актів найвищого керівництва. Вона переводить політичні проблеми до організаційних. Адміністративна влада зобов'язана об'єднувати енергію, зусилля громадян, наводити лад і в нормальних, і в екстремальних умовах.

Закон є лише абстрактною нормою, яка намічає модель поведінки людей. Для його виконання необхідні організуючі, координуючі та контролюючі дії держави. Їх здійснює державна адміністрація, що має справу з дійсними явищами життя та виконує завдання постійного, цілеспрямованого управління людьми, а через них – майном та суспільними процесами. «Якщо не буде зовсім управління, не буде й держави, буття держави тільки й проявляється у його діяльності. Держава лише остільки і існує, оскільки вона діє, панує, править. Тому для того, щоб існувала держава, має здійснюватися управління».

Адміністративна влада має універсальнийхарактер у часі та у просторі, тобто здійснюється безперервно і скрізь, де функціонують людські колективи. Вона безпосередньо організує оборону країни, охорону державної та суспільної безпеки, діяльність державних підприємств та установ, здійснює загальне керівництво недержавними організаціями (реєстрація, ліцензування, оподаткування, контроль), за допомогою правових норм впливає на громадян та організацій.

Істотна ознака адміністративної влади – наявність у її безпосередньому веденні величезних ресурсів – правових, інформаційних, економічних, технічних, ідеологічних, організаційних. Іншими словами, предметнийхарактер. У ній сконцентровано фактичну державну міць. Вона спирається на великі території, контингенти людей, інформаційні, фінансові та інші ресурси, використовує інструменти службових просувань та нагороджень та інших.

" Коркунов Н. М.Указ та закон. СПб., 1874. З. 30.

§ 1. Основні ознаки адміністративної (виконавчої) влади 67

У безпосередньому веденні адміністративного апарату знаходяться збройні сили, зокрема, армія, поліція (міліція), органи держбезпеки, спеціалізовані примусові установи. Суб'єкти адміністративної влади використовують наявні в них фактичні та правові можливості для здійснення позасудового, адміністративного примусу. Примусовість,опора на силу, можливість самостійно здійснювати фізичні, організаційні та інші примусові заходи в адміністративному порядку - важлива риса адміністративної влади".

Названі вище ознаки змісту адміністративної влади – універсальність, предметність, примусовість, організуючий характер – детермінують її форму – ієрархічно побудований адміністративний апарат та велика кількість професійних службовців.

Безпосередня повсякденна організація різноманітних соціальних зв'язків, реальне здійснення примусу вимагають створення розгалуженого, великого кількості структурних одиниць і службовців апарату. Безсумнівно, що чисельний склад адміністративного апарату, кількість осіб, котрі займаються управлінням, набагато перевищує загальну кількість співробітників інших державних органів разом узятих. Успіх адміністративної діяльності залежить від діяльності, активності, компетентності, досвіду, можливостей зайнятих нею осіб, реалізація адміністративної влади вимагає великої кількості фахівців та оптимальної організації їх праці.

На відміну з інших влади, адміністративна влада організаційно єдина, її нижчі ланки підпорядковані вищим, вона поділяється на ієрархічні рівні.

При послідовній реалізації принципу поділу влади організуюча, універсальна, предметна, професійна адміністративна влада набуває нових ознак, вона стає вторинною та підзаконною.

Адміністративна влада постає як вторинна стосовно представницьких (законодавчих) органів, які визначають її структуру, повноваження її органів, навіть якщо носії виконавчої обираються безпосередньо народом (президент, губернатор тощо). Владні, що видаються ними

" «До складу виконавчої влади входить право видавати на виконання закону розпорядження та розпорядження, вдаючись у разі непокори чи опору до примусу. Таким чином, виконавча влада розпадається на розпорядчу владу та примусову». (Тарасов) І. Т.Підручник поліцейського права. Вип. 1 М., 1891. С. 81).

68 Глава 4. Адміністративна влада

Акти (навіть указ Президента) підзаконні, вони розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці закон. Дії суб'єктів управління що неспроможні суперечити закону, є його виконанням, своєю волею доповнюють законодавство. Тому органи управління називають виконавчими, а влада – виконавчою.

Життя суспільства на кожному кроці ставить нові питання, що вимагають рішення на основі закону, але з урахуванням конкретної обстановки шляхом видання владних актів. Видають їх суб'єкти управління, наділені адміністративними повноваженнями, т. е. ті, хто має право віддавати розпорядження. Можливість видавати адміністративні активідноситься до сутності адміністративної влади. Тому органи управління ще називають і виконавчо-розпорядчими.

Таким чином, в умовах демократично організованого суспільства, ставши вторинною та підзаконною, адміністративна влада перетворюється на виконавчу, яка є вищим ступенем розвитку адміністрації.

Виконавча влада - це адміністративна влада, перетворена за умов правової держави.

Французький вчений Р. Драго дає таке визначення: «Адміністрація - сукупність людських та матеріальних засобів, покликаних забезпечувати під керівництвом політичної влади виконання та застосування законів... Цілі адміністрації ніколи не бувають первинними, вони завжди вторинними і полягають у виконанні завдань, доручених їй основними державними органами»". Головні цілі виконавчої влади:

1) забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави;

2) створення умов, що сприяють благополуччю громадян, суспільства, держави, розвитку економіки країни;

3) створення умов реалізації громадянами та організаціями їх права і свободи, для вільної політичної, економічної, соціальної, духовного життя людей.

Державна адміністрація сама забезпечує безпеку країни та її мешканців, здійснює захист слабких, створює систему адміністративної опіки. І вона створює умови для того, щоб механізми саморегуляції діяли у всіх сферах суспільного життя.

Виконавча влада - інструмент захисту та забезпечення інтересів громадянського суспільства та його окремих членів.

" Драґо Р.Адміністративна наука. М., 1982. З. 5-6.

§ 2. Демонія адміністративної влади у СРСР 69

Суспільство, створюючи державну адміністрацію, оплачуючи її зміст, виконуючи її вимоги, очікує, що діяльність цього інструменту буде ефективною, тобто поставлені цілі будуть досягнуті в оптимальні терміни та з найменшими витратами.

Щоб бути ефективною, державна адміністрація має діяти доцільно, раціонально використовуючи свої повноваження та ресурси. І в той же час вона повинна суворо дотримуватися закону. Доцільність у межах закону, законна доцільність -основний принцип адміністративної діяльності. І чим послідовніший він здійснюється, тим вона ефективніша. Специфіка цілей та принципів – ще одна істотна особливість виконавчої влади.

§ 2. Демонія адміністративної влади у СРСР

Адміністративна влада є величезною силою. Багато перетворень у державному та громадському житті пов'язані з її діяльністю, з використанням адміністративних повноважень.

Але владні повноваження реалізуються, а великі ресурси застосовуються людьми, службовцями. Їх реалізація - процес вольовий, інтелектуальний та емоційний, який може здійснюватися як правомірно та доцільно, так і з різними відхиленнями, помилками, зловживаннями.

Нерідко державна влада присвоюється (узурпується) особою, групою осіб і використовується у своїх інтересах.

Сукупність осіб, які за плату професійно провадять управлінську діяльність, прийнято називати бюрократією. Як будь-яка професійна група людей, вона має свої інтереси, зумовлені специфікою праці та особистими потребами.

Егоїстичні інтереси бюрократії є бюрократизмом. Чим більше бюрократія дбає не про суспільні, а про групові, особисті інтереси, тим активніше розвивається бюрократизм як система форм і методів реалізації бюрократією своїх корисливих цілей. Прояви бюрократизму численні: формалізм у діяльності, неувага до людей, зловживання режимом секретності, необґрунтовані привілеї, перетворення бюрократії на замкнуту касту тощо.

Однією форму привласнення бюрократією влади є зловживання нею. Більш складна форма присвоєння влади - демонія адміністративної влади, під якою розуміється одержимість волі керівника (керівної групи), який прагне

70 Глава 4. Адміністративна влада

Вирішити великі державні завдання і одночасно переслідує власні егоїстичні цілі (жадоба величезної влади, слави, почестей і т. д.). Найбільш небезпечний її прояв - прагнення до її розширення, підпорядкування інших влад, безконтрольного владарювання.

Демонічне прагнення адміністративної влади стати всеохоплюючою, необмеженою, безконтрольною обумовлено низкою факторів.

По-перше, генезою політичної влади, прогресивний розвиток якої йде шляхом поділу влади, відділення законодавчої та судової, зміцнення останніх та розширення їхнього впливу на адміністративну. А вона, використовуючи існуючі традиції, погляди, структури прагне не поступатися своїми позиціями, звільнитися від контролю, перетворити його на фікцію, гарний орнамент своєї могутності.

По-друге, кількістю, різноманітністю, складністю та тривалістю надзвичайних обставин. Війни, епідемії, стихійні лиха, технічні, екологічні, економічні катастрофи, масові заворушеннявимагають надзвичайних режимів, за яких роль та повноваження виконавчої влади різко посилюються.

По-третє, залежністю від виконавчої іншої влади. Вони виникають пізніше, не відразу створюють свою фінансову базу, арсенал засобів впливу і т. д. Виконавча влада, бюрократія бере активну участь у підборі кандидатів у депутати та на судові посади, здійснює організаційно-матеріальне забезпечення представницьких та юрисдикційних систем, готує для них питання та справи, що допомагає задовольняти матеріальні та культурні потреби депутатів та суддів, спокушаючи їх посадами, квартирами, машинами, дачами, різноманітними привілеями”.

По-четверте, і це найважливіше, демонізм харчується сутнісними особливостями адміністративної влади, її універсальністю, величезним апаратом, економічною міццю, наявністю у її безпосередньому веденні численних джерел інформації, великого арсеналу примусових коштів. Спираючись на армію, поліцію, величезні фінансові ресурси, засоби масової інформації, розвинену бюрократичний ап-

«Ідея зосередження матеріально-фінансових засобів в одних руках - геніальний винахід сучасних царедворців. Зараз це найефективніші засоби «головної влади» впливати на поведінку інших її гілок, засіб боротьби з інакодумством та непослухом». // Комсомольська правда. 1995. 1 серп. .

§ 2. Демонія адміністративної влади у СРСР 71

Парат, адміністративна влада, що нещодавно стала виконавчою, постійно прагне розширення.

Демонія влади своє логічне завершення отримує у освіті тоталітарних товариств, адміністративно-командних систем, де державна влада підпорядковує громадянське суспільство, у структурі держави домінує централізований управлінський апарат. На жаль, таку глибоку деформацію зазнала система управління суспільством в СРСР (РРФСР). Її називають по-різному: "адміністративно-командна", "командно-бюрократична", "партійно-поліцейська система", "бюрократичний абсолютизм". Такі назви дано радянській політичній системі, тобто сукупності державних та громадських організацій, очолюваних КПРС, що понад 70 років керувала країною. Саме її характеризують як командну, бюрократичну, поліцейську, тоталітарну.

Фактично те, що до 60-х років називали диктатурою пролетаріату, а пізніше політичною системоюрадянського суспільства, вже у перші роки радянської владиперетворилося на диктатуру партійно-державного апарату.

Насамперед це - влада, не обмежена правом, система, у якій закон служить силі, сприймається як із її інструментів. Влада не визнавала прав особистості і навіть таких найважливіших як права на життя, власність, творчість.

Друга особливість диктатури – її опора на насильство, терор. Диктатура - влада тиранічна, деспотична, здійснювана меншістю суспільства щодо його більшості. Вона використовувалася в інтересах партійної, державної та обслуговуючої її профспілкової, комсомольської та іншої бюрократії, головною метою якої було захопити, розширити, утримати за будь-яку ціну владу.

Економічною основою бюрократичного абсолютизму є панування державної власності. Створюючи, зміцнюючи монополію державної власності, витісняючи, знищуючи чи ставлячи залежність від неї інші види власності, цим забезпечували економічне могутність апарату чиновників, Вони розпоряджалися продукцією державних підприємств, житловим фондом, землею, лісами. Майже все, що будували, виробляли, вирощували, надходило їхнє відання, і цими незліченними багатствами вони керували, як вважали за потрібне.

Чим більше значення державної власності, тим вища роль чиновництва. Монополізм державної власності відчужує виробника від результатів праці, позбавляє його воз-

72 Глава 4. Адміністративна влада

Можна розпоряджатися своєю робочою силою, підсумками своєї діяльності, забирає економічну свободу

Політична основа командно-бюрократичної системи - однопартійність, перетворення правлячої партії на державну, злиття партійних верхів із державними. На цій основі виконавча влада в СРСР підкорила законодавчу та судову, і об'єднаний партійно-державний апарат поставив собі на службу депутатський корпус та суддів. Відсутність опозиції, незалежної преси, демократичних традицій стали умовами безконтрольної абсолютної влади адміністрації, її відриву від народу, перетворення його на бюрократизовану спільноту. У безконтрольному підпорядкуванні апарату опинилися всі примусові інструменти: армія, міліція, контррозвідка, виправно-трудові установи. Економічний примус та позаекономічний доповнювали один одного. Однопартійна система, яка рішуче викорінює будь-яку опозицію, що зміцнює будь-якими засобами керівну роль однієї партії, не може бути демократичною.

Ідеологічною основою командно-бюрократичної системи стало проголошення марксизму-ленінізму єдино вірним вченням, все життя суспільства було надмірно ідеологізовано. Це вело до панування войовничого догматизму, відриву теорії від практики, необґрунтованого втручання у творчу діяльність, насильницького нав'язування певного способу мислення, контролю за «чистотою» суджень та висловлювань.

Суворий досвід 20-70-х років XX століття показав, що адміністративна влада, надана сама собі, не контрольована і не відповідає за свої дії, стає деструктивною та деморалізованою силою. Перед наукою адміністративного права постало старе і водночас нове питання про створення системи стримування та противаг адміністративної влади, які могли б утихомирити її демонічні властивості, про способи її демократизації, про шляхи перетворення її на ефективний інструмент забезпечення потреб громадян та суспільства.

Одне з найважливіших напрямів перетворень нині у Російської Федерації - реформа адміністративної влади. З всемогутньої, всеосяжної серцевини командно-бюрократичної системи вона має перетворитися на виконавчу владу правової держави.

Головним гарантом глибини і незворотності перетворень, що проводяться, є розвинене громадянське суспільство. Тільки за умов, коли громадяни користуються широким колом надійно захищених прав, коли існує ринок та інші самостійно-

§ 3. Функції (зміст) виконавчої влади 73

Тільні економічні структури, діють незалежні від держави громадські об'єднання, засоби масової інформації, проводяться змагальні вибори, реалізовано принцип поділу влади, лише тоді створюється надійний фундамент для демократичної організації адміністративної влади. Економічна свободавиробників, політичний та ідеологічний плюралізм допомагають перетворенню деспотичної адміністрації на надійну, компетентну та ефективну соціальну службу.

Розвиток громадянського суспільства та забезпечення його потреби законодавства, реалізація принципу поділу влади - необхідні умовиперетворення адміністративної влади на виконавчу владу правової держави. Але для надання їй відповідного вигляду потрібні перетворення в ній самій. Серед основних напрямів адміністративної реформи можна назвати децентралізацію уповнення, удосконалення методів владарювання, системи державної служби, структури апарату, розширення судового контролю за державною адміністрацією.

§ 3. Функції (зміст) виконавчої влади

Виконавчу владу можна як і сукупність державних службовців, як і систему органів управління (виконавчої влади). Вони (органи, службовці) здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, змістом якої є безпосередня, повсякденна організація виконання внутрішніх та зовнішніх функцій держави.

Управління об'єктивно необхідне. Відповідно до закону поділ праці він ділиться на простіші, відносно самостійні видиорганізаційної діяльності, які прийнято називати загальними функціями управління.

Пояснюючи функціональну природу управління, тим самим розкриваємо його зміст.

Загальні функції - це загальні, типові взаємодії між суб'єктами та об'єктами соціального управління, стійкі, щодо самостійні, спеціалізовані види управлінської діяльності взагалі. Кожна функція управління об'єктивно необхідна та відрізняється стійкістю, стабільністю. Вони відрізняються один від одного безпосередньою метою, змістом, процедурами здійснення, використовуваною інформацією.

До загальних управлінських функцій можна віднести: прогнозування, планування, нормативне регулювання, мето-

74 Глава 4. Адміністративна влада

Дикий посібник, роботу з кадрами, облік, контроль та ін. Управляти це означає прогнозувати, планувати, контролювати і т. д. Кожен суб'єкт виконавчої влади здійснює кілька або хоча б одну функцію.

Загальні функції управління конкретизуються (персоніфікуються) у функціях окремих органів, структурних підрозділів, посад. Ця обставина є основою визначення компетенції структурних одиниць. Розподіл управління на функції відбиває спеціалізацію всередині неї.

Функціональний поділ праці закріплюється структурно, тобто створюються особливі ланки, які займаються плануванням, обліком, контролем і т. д. Організаційна відокремленість - важлива ознака розвиненої та значної за обсягом функції.

Оскільки загальні «безпредметні» функції - це лише наукова абстракція, а реальному житті певні суб'єкти впливають на конкретні об'єкти особливим чином, то спільні функції в реальному житті конкретизуються, набувають специфічних рис. Так, існує не контроль взагалі, а фінансовий, внутрішньовідомчий контроль, спеціалізований контроль ДАІ, держсаннагляду, інспектування тощо. буд. різноманітність форм здійснення.

Відзначаючи специфіку кожної загальної функції, її структурну відокремленість необхідно підкреслити, що водночас усі вони є частинами одного цілого. Їх поєднує єдина кінцева мета, єдина інформаційна природа, організаційна єдність суб'єкта управління. Кожна частина активно взаємодіє з цілим, і навіть іншими частинами. Управління, реалізація виконавчої - цілісна система, комплекс взаємопов'язаних, взаємообумовлених функцій. За змістом слід розрізняти три групи функцій. 1. Функція орієнтування системи:

1) прогнозування;

2) планування;

3) нормативне регулювання;

4) методичний посібник. ІІ. Функція забезпечення системи:

5) кадрове;

6) матеріально-технічне;

7) фінансове;

§ 4. Лінійна та функціональна влада 7Ь

8) організаційно-структурне ^

9) інформаційне. 1. Функція оперативного управління системою:

10) безпосереднє регулювання діяльності ^;

12) контроль;

13) оцінка (всієї роботи, окремих працівників, виконання конкретних завдань тощо).

§ 4. Лінійна та функціональна влада

Спільна праця передбачає єдність, упорядкованість дій. Гармонія між індивідуальними роботами може бути досягнута лише у тому випадку, якщо вони будуть підпорядковані єдиній волі. Суб'єкт управління впливає на суспільні відносини, соціальні процеси, речі через волю та свідомість, отже, і дії тих, ким він керує, за допомогою влади.

Підпорядкування – зворотний бік влади; вони нерозривні. Там, де здійснюється влада, існує і підпорядкування. Владним повноваженням, праву приймати обов'язкові виконання рішення кореспондує обов'язок підпорядковуватися чужої волі, виконувати команди. Реальна влада існує тільки там, де є реальне підпорядкування, інакше вона формальна, фіктивна, декларативна.

Влада державних органів об'єктивується у владних повноваженнях, стрижень яких – право в односторонньому порядку видавати юридичні акти. Вона здійснюється колегіально або одноосібно, грунтується на нормах права або на правозастосувальних актах.

За обсягом розрізняються два види підпорядкування: лінійне (його ще називають прямим, організаційним, адміністративним) та функціональне.

Існує два основних принципи розподілу праці з управління, два принципи його спеціалізації - лінійний та функціональний. При реалізації першого всі об'єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, та

"Ця функція включає створення організацій, їх структурних подраз" поділів, реорганізацію системи, розподіл, перерозподіл повноважень і т.д.

Цим займаються виробничі та диспетчерські відділи підприємств навчальні відділи вузів, ця діяльність пов'язана з усуненням збоїв у роботі тощо.

76 Глава 4. Адміністративна влада

Керівництво кожної їх повному обсязі чи переважно здійснює певний суб'єкт. У результаті виникають системи, що базуються на прямому (організаційному, адміністративному) підпорядкуванні об'єктів суб'єкту, тобто системі типу «начальник - підлеглий». Для лінійної владихарактерно таке: 1) ця влада широка за обсягом, що охоплює багато функцій виконавчої;

2) вона включає право безпосереднього розпорядження людьми, ресурсами, діяльністю і дуже часто-дисциплінарну владу;

3) вона пов'язана із відповідальністю за стан підлеглого об'єкта.

Лінійний керівник, зазвичай, буває один. Для лінійних систем характерне пряме підпорядкування; суб'єкт влади вправі приймати нормативні чи індивідуальні акти, давати завдання, вирішувати структурні та кадрові питання, розпоряджатися матеріальними та іншими ресурсами, безпосередньо керувати діяльністю, здійснювати дисциплінарний примус або має кілька з названих повноважень.

Функціональна владаНайчастіше означає, що суб'єкт управління у межах конкретної функції вправі здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративне примус чи наділяється хоча б однією з названих повноважень. Виникає відношення типу «інспектор-контрольований».

Функціональна підпорядкованість полягає у підпорядкуванні якийсь частини діяльності, у межах певної функції. Спектр владних повноважень суб'єктів влади у подібних випадках є досить вузьким. Їхня влада буває «позитивною», пов'язаною із творчою діяльністю (право розподіляти, здійснювати методичне керівництво тощо) та юрисдикційною, пов'язаною з правопорушеннями (право призупиняти роботу, усувати з посади, стягувати незаконно отримане тощо). Функціональна влада може бути обмежена рамками відомства (організації) або мати міжвідомчий характер.

Лінійне керівництво завжди засноване на прямому службовому підпорядкуванні^ Воно поширюється на підлеглі структурні одиниці, і лінійні системи базуються на адміністративній підпорядкованості. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підлеглих за відсутності органі-

* У Збройних силах, органах внутрішніх справ лінійний керівник називається прямим начальником (безпосереднім або вищим).

§ 5. Організаційна структура апарату виконавчої влади 77

Функціональні системи включають не структурально підлеглі елементи, що організують зв'язки між ними менш різноманітні і інтенсивні, ніж у лінійних.

§ 5. Організаційна структура апарату виконавчої влади

Під структурою розуміється будова та внутрішня формаорганізації системи, що виступає як єдність стійких взаємозв'язків між її елементами У ній виділяються два компоненти - будова, сукупність елементів і система відносин між ними. Складні освіти характеризуються поліструктурністю, у яких безліч структур.

Виконавча влада одночасно має кілька структур: кадрову, територіальну, функціональну, організаційну та ін.

Організаційна структура - це: 1) розподіл цілого на організаційно відокремлені одиниці та 2) мережу управлінських зв'язків у ньому. Організаційна структура є формою поділу та кооперації управлінської діяльності, вона є формою закріплення поділу праці з управління, стійкою схемою розподілу його завдань, функцій. Тому її можна розглядати і як структуру цілей, функцій апарату управління, що виражається в диференціації його на частини та у системі організаційних зв'язків у ньому.

На структуру апарату впливають багато об'єктивних та суб'єктивних факторів. Найважливішим у тому числі є зміст діяльності, т. е. комплекс управлінських функцій.

Функції управління (їхня номенклатура, обсяг, значимість, взаємозв'язок) - ось що в першу чергу детермінує структуру апарату. Необхідно враховувати наявність двостороннього зв'язку структури і функції: функція, що знову виникла, може бути виконана як шляхом створення нових структурних одиниць, так і шляхом використання можливостей раніше існуючих, але розвинена функція вимагає структурного відокремлення. З іншого боку, функція не змінюється автоматично за зміною структури апарата^ одну й ту саму функцію можуть здійснювати різні органи, службовці.

Як будь-яка форма, структура відображає результат розвитку змісту і, у свою чергу, надає на нього активний обер-

Так, наприклад, побудована система ДАІ: її районні, міські, обласні органи лінійно підпорядковані начальникам ОВС, а функціонально - вищим органам ДАІ. " Філософський словник. М., 1975. З. 395.

78 Глава 4. Адміністративна влада

Новий вплив. Від організаційної структуризалежить спеціалізація та конкретизація управління, його комплексність, правильність розподілу навантаження між різними частинами. Раціональна структура дозволяє з меншими витратами часу і зусиль і кваліфіковано вирішувати відносини, створює умови для узгодженої і чіткої роботи, освіти хорошого психологічного клімату.

Управлінські структури мають безліч ознак, які можуть бути використані як критерії їх угруповання. Розрізняють структури прості та складні, жорсткі та гнучкі, лінійні та функціональні, постійні та змінні, типові та індивідуальні, формальні та неформальні, що склалися та експериментальні, централізовані та децентралізовані, концентровані та деконцентровані. Можна розрізняти структури стійкі та нестійкі, надійні та ненадійні, бюрократичні та демократичні, дорогі та дешеві тощо. буд. Структури виконавчої влади мають бути насамперед ефективними (надійними, стабільними та здатними до необхідних перебудов), демократичними та, по можливості, дешевими.

Апарат є цілісне утворення, що складається з великої кількості різноманітних частин. У ньому можна розрізняти кілька основних типів структурних одиниць: - апарат відомства, апарат відомчого підрозділу (ДАІ, наприклад); регіональний апарат (адміністрація тощо); орган виконавчої; адміністрацію (апарат управління) організації; структурний підрозділ органу, адміністрації (відділ кадрів та ін.); посаду.

Кожна структурна одиниця апарату державного управління - це його самоврядна, автономна (1), організаційно оформлена (2) частина, існування якої визначено правовим актом (3), що має свою компетенцію (4).

Тип організаційної структури системи визначається типом влади (підпорядкування). Якщо система заснована на лінійній владі, отже, у ній лінійна структура. Використання функціональної влади призводить до утворення функціональних структур. Такими є, наприклад, служби карного розшуку, ДАІ у системі МВС. Їхні обласні, міські, районні підрозділи (управління, відділи, відділення) лінійно підпорядковуються відповідному органу внутрішніх справ та функціонально - вищій ланці в відомчій службі.

§ 6. Адміністративне відомство

Термін «відомство» широко використовується у правознавстві, але, на жаль, у нього вкладають не однаковий зміст. Якщо в

§ 6. Адміністративне відомство 79

Минулого він мав певний і дуже широкий сенс (лінійна система організацій, які здійснюють певну діяльність), то в чинних правових нормах та наукових працях нашого часу він пов'язується лише з центральними органами виконавчої влади, а найчастіше лише з деякими з них (державними комітетами, наглядами) та службами). Якщо ми звернемося до літературних словників, то переконаємось, що там слово «відомство» тлумачиться не так, як розуміють його нині юристи».

Значно частіше, ніж саме слово «відомство», використовуються похідні від нього. Визначення «відомчий(і)» (підхід, контроль, нормативні акти, житловий фонд, транспорт тощо) можна зустріти у багатьох правових документах. Але відомчі акти, відомчий житловий фонд, внутрішньовідомчий контроль, відомчий підхід - те, що діє у певній системі організацій, належить їй, відбувається у ній, відбиває її специфічні інтереси. Часто в нормативні активикористовується словосполучення «відомча підпорядкованість», що означає лінійну, адміністративну підпорядкованість, належність до певної організаційної системи. Неважко помітити, що визначення «відомчий» та похідні від нього («внутрішньовідомчий», «надвідомчий», «міжвідомчий») узгоджуються з колишнім, широким поняттям «відомства».

Під адміністративним відомством слід розуміти систему органів виконавчої влади спеціальної компетенціїта керованих ними організацій, організаційно підпорядкованих одному центру. Поряд з адміністративними існують інші державні (наприклад, прокуратура РФ) і недержавні (наприклад, Всеросійське товариство сліпих) відомства. Особливістю перших і те, що ними керують виконавчі органи, їх управлінські підсистеми - складова апарату виконавчої держави.

Які основні ознаки відомства та його апарату управління?

По-перше, кожне відомство має певні, нормативно закріплені цілі. Вони встановлюються вищими державними органами. Виконання поставленої перед системою завдання (охороняти, надавати послуги тощо) - це і є головна виробнича функція, заради якої вона утворена. Але, крім того, в Російській Федерації будь-яка система осу-

"Відомство, - а, пор.Установа чи сукупність установ, які обслуговують якусь область державного управління». (Ожегов С. І.Словник російської. Вид.-е 16. М., 1984. С. 62).

80 Глава 4. Адміністративна влада

Існує і такі спільні завдання, як раціональне використання виділених ресурсів, охорона природи, вдосконалення внутрішніх соціальних зв'язків, задоволення потреб своїх працівників. Іншими словами, кожне відомство одночасно виконує три завдання: 1) спеціальну виробничу, 2) економіко-екологічну та 3) соціальну. Відповідно до них формулюються та нормативно регулюються функції відповідних органів виконавчої влади.

По-друге, адміністративне відомство є чітко відокремлену складну систему, що складається з самостійних організацій, підпорядкованих одній з них, яка є її центром.

По-третє, кожне відомство побудоване ієрархічно, за лінійним принципом, нижчі організації організаційно (адміністративно) підпорядковані вищим, а останні відповідають їх діяльність.

По-четверте, відомство є економіко-правовою спільністю. У нього у володінні є певне майно, що складається з майна організацій та централізованих фондів (резервів), що належать системі загалом.

Відомство є адресатом багатьох нормативних та інших актів. Усередині нього діють акти керівного системою органу. Адміністративне відомство моноцентрично, має єдиний керівний орган, який поза системою діє від її імені, розпоряджається її фондами та резервами, здійснює значну за обсягом внутрішньоорганізаційну діяльність.

Певною відокремленістю та стійкістю характеризується і субстанційна (предметна) структура відомства. Усередині системи створюється та використовується певна інформація, складається специфічна організація документообігу, взаємовідносин її компонентів. Внутрішньовідомчі зв'язки відрізняються активністю та стійкістю.

Кожне відомство має свою назву. Будучи складною самоврядною системою, воно, як правило, складається із трьох груп елементів:

1) організацій, які безпосередньо виконують його основне виробниче завдання;

2) організацій, які обслуговують його внутрішні потреби;

3) органів виконавчої.

Можна сказати інакше: кожне відомство складається із трьох блоків: виробничого; обслуговуючого; управлінського.

В останньому необхідно розрізняти рівні (ланки) керування. Мінімальна їх кількість - два: 1) центр та 2) адміні-

§ 7. Адміністративна підвідомчість 81

Страція відомчої організації (лікарні, вузу тощо). У разі потреби створюються одна, дві і навіть більш проміжні ланки. При одному проміжному ланці відомчий апарат управління стає трирівневим, при двох - чотирирівневим тощо. буд. Наприклад, система МОЗ РФ (Міністерство - облздрав - міськохорона здоров'я - адміністрація лікарні) налічує чотири ланки управління.

Угруповання адміністративних відомств може бути зроблено з багатьох підстав, що становлять інтерес для науки адміністративного права. Насамперед серед них виділяються господарські, соціально-культурні та адміністративно-політичні. У законодавстві та наукових працяхрозрізняють системи міністерств, державних комітетів, федеральних агенцій, служб, інспекцій.

За обсягом повноважень вони бувають галузевими, функціональними та змішаними. У галузевих організаційна діяльність суб'єктів влади замикається рамками відомства, їх головне завдання полягає у безпосередньому забезпеченні потреб суспільства на послугах (наприклад, Міністерство освіти РФ). Для функціональних відомств (наприклад, Держсанепіднагляду) головне - зовнішня організаційна діяльність, управлінський вплив на інші відомства, які не підпорядковані лінійно об'єктам. У деяких відомствах одночасно здійснюється і випуск, обробка певної продукції, надання послуг та зовнішній управлінський вплив на системи інших відомств. Наприклад, Держкомвуз лінійно керує підлеглими вузами та функціонально педагогічними, сільськогосподарськими, медичними та іншими вищими. навчальними закладами, які лінійно підпорядковані іншим відомствам

§ 7. Адміністративна підвідомчість

Державний апарат загалом складається з великої кількості органів, їх структурних підрозділівз мільйонів службовців. Дуже багато з названих структурних одиниць апарату наділені владними повноваженнями. У цьому, зазвичай, чітко визначається, кого поширюються такі повноваження, якими організаціями, матеріальними ресурсами, справами, діями вони знають. Підвідомчість – це визначення об'єктів, на які поширюється влада суб'єктів – носіїв владних повноважень. Медичний вуз, наприклад, підвідомчий МОЗ РФ, суперечка про законність звільнення - суду, бібліотека інституту - ректорату і т. д. Зазвичай підвідомчість закріплюється юридичними нормами, які включаються в раз-

82 Глава 4. Адміністративна влада

ні правові акти, починаючи від Конституції РФ і закінчуючи посадовими інструкціями.

Визначення підвідомчості можна розуміти як засіб розподілу праці щодо здійснення державних та муніципальних справ. Її чіткий розподіл дозволяє уникнути дублювання у діяльності різних органів, службовців.

Правила підвідомчості є важливими для всіх гілок державної влади. Тому законодавство про кримінальне та цивільне судочинство чітко регулює підслідність, підсудність, підвідомчість судових справ. Конституційні норми розподіляють компетенцію між Російською федерацією та її суб'єктами, визначають підвідомчість митної справи та ін.

Але особливо важливою є адміністративна підвідомчість - розподіл об'єктів, справ, якими відають структурні одиниці виконавчої влади. Апарат виконавчої дуже великий, він складається з дуже великої кількості відомств, органів, службовців, а його безпосередньому віданні перебуває дуже багато організацій, матеріальних ресурсів, інформаційних систем, людських доль.

Аналіз законодавства дозволяє виділити шість рівнів підвідомчості.

По перше, державна підвідомчість -законодавче вирішення питань про те, органи якої держави вправі вирішувати справи (про злочини, про стягнення збитків, аліментів, якщо сторони живуть у різних країнах, Про видворення іноземного громадянина та ін.). На цьому рівні можна розрізняти три різновиди підвідомчості: 1) між федеральним центром та суб'єктами федерації; 2) між суверенними державами; 3) між державними та міжнародними органами.

По-друге, родова підвідомчість -розподіл повноважень між різними видами державної влади: судова підвідомчість, адміністративна підвідомчість, підвідомчість представницьких органів, а також органів, які не входять до трьох названих видів влади: президентури, Центрального банку, Центральної виборчої комісії, прокуратури.

По-третє, видова підвідомчість.Правила видової підвідомчості визначають, який вид органів відає справами (органи певного відомства, адміністративні комісії, районні, міські, комісії у справах неповнолітніх). Прикладом правил цього виду підвідомчості може бути голова

§ 7. Адміністративна підвідомчість 83

16 КоАП РРФСР, норми якої закріплюють підвідомчість розгляду справ про адміністративні правопорушення.

По-четверте, територіальна підвідомчість,правила якої встановлюють, який із органів цього виду розповідає справами (за місцем проживання, скоєння, виявлення, перебування). Територіальну підвідомчість закріплено, наприклад, у ст. 256 КпАП РРФСР.

По-п'яте, у деяких випадках, виходячи з важливості справи, законодавець встановлює правила ієрархічної підвідомчості,тобто доручає справи вищому органу або надає йому право брати справи у нижчестоящих органів та приймати їх до свого провадження (наприклад, вищий ОВС, митний орган вправі прийняти справу, підвідомчу нижчестоящому, до свого провадження).

По-шосте, існує ще й посадова адміністративна підвідомчість,тобто іншими словами, в рамках органу відати (контролювати, вирішувати і т. д.) можуть різні посадові особи. Як приклад можна назвати ст. 203, 220, 224 ° КоАП РРФСР.

При вирішенні питань про підвідомчість конкретних об'єктів, справ, дій слід суворо послідовно використовувати правила визначення підвідомчості першому, другому тощо. буд. рівні.

Слід також мати на увазі, що підвідомчість може бути однозначною (імперативною) та альтернативною (наприклад, у ч. 3 ст. 256 КпАП). Вона може бути загальною, встановленою загальною нормою, та спеціальною, закріпленою спеціальною нормою, Що містить виняток із загального правила.