поява общностно самоуправление в Русия се дължи на редица предпоставки, свързани с развитието на селското стопанство, животновъдството, риболова, занаятите и производството. От своя страна властите на общността са получили, когато са получили определено имущество на свое разположение.

Развитието на индустриалните общности (например занаятчийски работилници, търговски гилдии) като форми на самоуправление постепенно доведе до тяхното обединяване на определена територия. Така общественото самоуправление, което непосредствено предшества възникването на държавността, се формира на ниво индустриални и териториални общности.

Ако разглеждаме националната история като промяна и борба на тенденциите в централизацията на управлението, тогава периодът на общинното самоуправление ще се характеризира като време на възникване и формиране на форми и системи на самоуправление.

Децентрализираните форми на управление са доразвити с приемането на християнството в Русия(988 г.), когато кръгът на субектите на местното самоуправление се разширява и наред с индустриалните и териториалните форми на самоуправление се появяват монашеското и църковното самоуправление.

Въведени са съществени промени в съществуващата система на съотношение между местното самоуправление и централната власт Монголско татарско нашествие , което унищожава представителната власт – самата основа, която обединява славянските общности, което в крайна сметка води до засилена централизация на управлението.

Участието на земщината в държавните дела значително намаля. Причината за отслабването на ролята на земството, според предреволюционните юристи, е концентрацията в ръцете на князете с помощта на завоевателите на огромни поземлени владения. До края на татарското владичество земщината толкова загуби своето значение, че имаше право само да определя данъците и да определя размера им, князете вече не се консултираха с земщината, не поискаха нейното мнение. Те последваха примера на татарските ханове, определяйки всичко поотделно.

Така общностите губят ролята на самоуправляващи се единици, тъй като са икономически разорени от монголо-татарите и неутрализирани политически. В резултат на това до края на монголо-татарското иго местното самоуправление загуби предишното си значение и не играе важна роля в решаването на държавни проблеми, както преди. Отделни елементи от системата на местното самоуправление се запазват само в северните земи: в Новгород и Псков, където влиянието на игото е много по-слабо.

Дори след свалянето на монголо-татарския режим, териториалното местно самоуправление вече не действа като основна единица в държавата. И в условията на формирането и укрепването на централизираната руска държавност местното самоуправление попада под пълното влияние на централната власт.

С течение на времето централната власт осъзнава негативните последици от Институт за вицекралство , което създаде система за хранене в страната и се опита да съживи местната власт. Първата реформа от 1549 г. за премахване на системата за хранене и създаване на лабиални институции в областта датира от управлението на Глински. Направени са по-нататъшни стъпки към развитието на местното самоуправление и създаването на земски институции Иван IV.

В същото време той прави опити да установи зависимостта на местните органи от централната власт, въвежда опричнина, която потиска самоуправлението в тези територии. Като цяло събитията на Иван Грозни не доведоха до формирането на цялостна система на местно самоуправление.

През 17 век настъпиха функционални промени в системата на публичната администрация, в резултат на което се промени и статутът на местното самоуправление. Значително стесняване на компетенциите на местните власти е предизвикано от продължаващото обединение на административните структури, което се наложи във връзка с разширяването на територията на страната.

В тази връзка периодът на царуването на Федор Алексеевич (1676-1682), кратък във времето, но много значим от гледна точка на резултатите от провежданите реформи. По-специално беше поставено ограничение върху развитието на обслужващата дейност на градовете (Указ

• 1678);
• 1679). По това време завършва формирането на местни институции от орденов тип, вградени в твърда вертикала. държавна власт, което съответстваше на процеса на централизация на системата за контрол в руската държава.

Основен етап в развитието на вътрешното самоуправление с право се счита за царуването на Катрин II.През този период се усъвършенстват имотните, административно-териториалните, отрасловите принципи на държавната администрация. По това време се изграждат основите на самоуправлението, които са консолидирани в такива актове като Създаването на провинции (1775 г.), Хартата на благородството (1785 г.), Хартата за правата и предимствата на градовете (1785 г. ), който реформира местните институции на основата на самоуправление според класовия принцип.

През 1838 г. а реформа на местното самоуправление сред държавните селяни : във всяко голямо държавно село се създават селски дружества, неговите органи са селско събрание, селски власти (бригадири, соцки, десети, складовири, бирници) и селски репресии.

Към средата на XIX век. в Русия процесът на капитализация вървеше по-интензивно: в индустрията и търговията бяха посочени признаци на свободен пазар, имаше нужда от модернизиране на производството и управлението. За разлика от предишните реформи и трансформации земска (1864) и градска (1870) реформи на Александър //допринесъл повече за децентрализацията на управлението и развитието на местното общодържавно самоуправление.

Съгласно Правилника „За провинциалните и окръжните земски институции“ земските институции в кръга на поверените им дела действаха независимо, независимо от държавните органи в рамките, законоустановен. Земските органи получиха широки правомощия при решаването на местни проблеми.

Последният период в историята на земствата е свързан с тяхната ликвидация. До есента на 1917 г. влиянието на паралелните органи се засилва местни власти- Съвети на работническите, войнишките и селските депутати. Резултатът от кризата на властта - двойната власт: Съветите и Временното правителство, чиито комисари бяха главно земски ръководители - завършва с победата на Съветите. Веднага след победата на въоръженото въстание в Петроград започва процесът на ликвидация на земските институции, който по принцип завършва едва през лятото на 1918 г.

Така местното самоуправление в предреволюционния период на развитие на Русия е преминало през сложен и противоречив път в своето развитие. Ролята и значението на общинските институции в Русия са се променяли многократно, като в същото време се променят структурата, функциите и обхватът на компетентността на местните власти, както и принципите на връзката им с централните власти. Тези промени отразяват единството и борбата на тенденциите на централизация и децентрализация на управлението в Русия.

Сред текущите реформи и трансформации в Руската федерация, една от значими местае реформата на местното самоуправление. Русия отново се стреми да намери оптималната форма на местно управление. При формирането и развитието на правната рамка на местното самоуправление в съвременна Русия може да се открои три основни стъпки:

• 1) периодът от 1987 до 1993 г. се характеризира с опити на централните власти (първо съюзни, а по-късно и руски) да децентрализират по-ниското ниво на системата на Съветите. Краят на съветския етап в развитието на местното самоуправление през 993 г., когато системата на съветите е ликвидирана от президента на Руската федерация;
• 2) началото на втория етап трябва да се брои от декември 1993 г., от момента на приемане на новата Конституция на Руската федерация, която бележи радикален разрив със съветската традиция и съдържа абсолютно нова концепция за местно самоуправление;
• 3) от лятото на 2000 г. се очертава нова тенденция към изграждане на по-твърда вертикала на властта и засилване на отговорността на органите и служителите на местната власт, което ни позволява да говорим за началото на следващия етап от формирането и развитието съвременна системаместно управление.

След дълга борба на редица политически течения, както в самата комунистическа партия, така и в зараждащите се нови политически движения, през април 1990 г. Законът на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местното стопанство в СССР“ беше приет. Този закон въведе понятието "местно самоуправление" в правното обращение, осигури правото на гражданите на местно самоуправление, определи селския съвет, населеното място (район), град (район в града) като основно териториално ниво на местно самоуправление, гарантирани правата, правомощията, отговорността, финансовата и материалната основа на органите на местното самоуправление.

На 6 юли 1991 г. беше приет Законът на РСФСР „За местното самоуправление в РСФСР“, който направи стъпка към прилагане на принципа на разделение на властите на местно ниво, подкрепен от изискването не само самите Съвети, но и да се избират ръководителите на администрации.

Повратната точка в развитието на местното самоуправление е 1993г. В резултат на извършения държавен преврат от Б.Н. Елцин през октомври 1993 г. еволюционното развитие на институцията на местното самоуправление е прекъснато. Скъсването с предишната традиция беше толкова радикално, че често се описва като "общинска революция".

Указ на президента на Руската федерация „За реформата на местното самоуправление в Руската федерация“ от 26 декември 1993 г. е обявен за прекратяване на дейността на градските и регионалните съвети на народните депутати, тяхната компетентност е прехвърлена на съответстващ местни властивъведе и длъжността ръководител на местното самоуправление.

Основното събитие при формирането на нов модел на местно самоуправление беше приемането на 12 декември 1993 г. на новата Конституция на Руската федерация. Тя призна обективната необходимост от съществуването на местното самоуправление и неговите законови гаранции на най-високо законодателно ниво.

Новата конституция на Русия определя местното самоуправление като независима форма на упражняване на власт от народа, отделя органите на местно самоуправление от системата на държавните органи, признава икономическата основа на местното самоуправление - общинска собственост - заедно с други форми на собственост.

Реформата на местното самоуправление беше особено повлияна от приемането федерален законот 28 август 1995 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“. В нормативен актконсолидира нова дефиниция за местно самоуправление, определяйки го като независима дейност на населението, призната и гарантирана от Конституцията на Руската федерация и на своя отговорност да решава пряко или чрез органи на местно самоуправление въпроси от местно значение, въз основа на върху интересите на населението, неговите исторически и други местни традиции.

• На 11 юни 1997 г. беше приет Указ на президента на Руската федерация „За основните направления на реформата на местното самоуправление в Руската федерация“, в който основното направление на държавната политика в областта на местното самоуправление -правителство за 1997-1998г. наречено завършване на формирането на правната рамка на местното самоуправление.
• На 25 септември 1997 г. Федерален закон № 126-FZ „За финансови основиместно самоуправление в Руската федерация”. Този закон определя основните принципи за организиране на местните финанси, установява източниците за формиране и насоките за използване на финансовите средства на местното самоуправление, консолидира основите на бюджетния процес в общините, както и гаранциите за финансовите права на местното самоуправление. органи на самоуправление.
• На 7 юли 2000 г., по инициатива на президента на Руската федерация В. В. Путин, Държавната дума прие Федерален закон „За изменения и допълнения към Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“. “. от този законЗаконодателните органи и длъжностните лица на държавната власт получиха правото в специални случаи да разпускат представителните органи на местното самоуправление и да отстраняват от длъжност ръководители общини.

Федералният закон от 6 октомври 2003 г. "За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация" установява следните характеристики на общинската система: двустепенната природа на модела, обединяването на организационните форми, ориентацията към ефективния поминък на населението, независимостта на местните власти при решаване на въпроси от местно значение, засилване на отговорността на органите и длъжностните лица на местното самоуправление, минималната материална и финансова база, гарантирана от държавата.

Във връзка с реформата на местното самоуправление в Руската федерация се отделя голямо внимание на чуждестранния опит в организирането на местното самоуправление и по-специално на чуждестранните модели на местно самоуправление.

Моделът на местното самоуправление е система от хоризонтални и вертикални взаимоотношения между субектите на местното самоуправление. За първи път местното самоуправление е законово оформено в Рим през I век пр.н.е. В момента почти всяка държава има свой модел на местно самоуправление. Като основни чуждестранни модели се считат англосаксонският и континенталният модел на местно самоуправление.

Англосаксонски модел на местно управление- модерна чужда система за местно самоуправление, възникнала в Обединеното кралство и в момента действаща в Обединеното кралство, САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия и други страни. Характеризира се със следното черти.

• 1) децентрализация на управлението;
• 2) многостепенният модел на местно самоуправление (наличието на две, а понякога и три нива на местно самоуправление);
• 3) висока степен на автономия на различните нива на управление;
• 4) ясно определяне на компетентността на органите на всяко ниво;
• 5) избор на редица длъжностни лица от местното самоуправление;
• 6) правомощията на органите на местно самоуправление се определят въз основа на положителния принцип на правното регулиране;
• 7) липса на местни регулаторни органи, представители на централната власт;
• 8) осъществяване на косвен контрол с помощта на финансов ливъридж и чрез съдебната власт;
• 9) мунализация на много услуги (например прехвърляне на услуги от частния сектор в юрисдикцията на общината) и др.

Континентален модел на местно управление е модерен чуждестранен модел на местно самоуправление, който произхожда от Франция и в момента действа в континентална Европа, Франция, Африка, Латинска Америка и Близкия изток. Този модел се характеризира със следното основно черти.

• 1) високо ниво на централизирано управление;
• 2) многостепенен модел на местно самоуправление;
• 3) подчинение на по-ниско ниво на власт на по-високо ниво;
• 4) липсата на ясно определение на компетентността на органите на всяко ниво (случва се едни и същи въпроси в някои региони да се решават от избрани местни власти, а в други - от представители на държавната власт);
• 5) комбинация от изборност и назначаване на местни власти;
• 6) принципът на ultravires (от латински „да действам над властта“), въплътен в правилото за отрицателна регулация.
• 7) съчетание на държавна администрация и местно самоуправление в рамките на едни и същи административно-териториални единици;
• 8) осъществяване на пряк контрол върху дейността на местните власти с помощта на надзорни органи;
• 9) общинската услуга се разглежда като вид обществена услуга.

Почивка чуждестранни модели: Немският, италианският, японският и др. се разглеждат като смесени форми на англосаксонския и континенталния модели на местно самоуправление, тъй като съдържат признаци на двете системи и освен това свои собствени характеристики.

Например, Германия е федерална държава, така че структурата на публичната администрация се състои от три независими нива: федерална администрация, поземлена администрация и общинска администрация. Всяко от нивата на власт има своя собствена автономна гама от задачи.

комунално управление, на свой ред също е подразделен на три нива: общност, област и надокръг. Местно самоуправление е изпълнението от местните органи в съответствие със закона на тяхна отговорност и на възложените им държавни задачи. Общностите са основният субект на комунално управление.

В редица страни Латинска Америка (Аржентина, Мексико, Колумбия, Бразилия) съществува Иберийски модел местно управление. В страни с социалистическа система (Куба, Китай), съветският модел на местно самоуправление е запазен. V развиващи се държави (Индия, Малайзия, Кения) стана широко разпространена пряко местно управление. V мюсюлмански страни системата на местното самоуправление се основава на религиозен подход.

Сред текущите реформи и трансформации в Русия едно от най-значимите места заема реформата на местното самоуправление. Съвременната Русия за миналия век за трети път се стреми да намери оптималната форма на местно управление. Днес, повече от всякога, необходимостта от създаване на нови ефективни форми и системи е очевидна. общинско управлениеи местната власт. Формирането на съвременния общински модел обаче протича с известни трудности, което отчасти се дължи на недостатъчно познаване на вътрешния опит в организирането на местната власт.

През хилядолетната история на руската държава, поради особеностите на развитието на обществото, системата за управление се отличава с прекомерна централизация на държавната власт, постоянно господство на изпълнителните структури и липса на развита система за самоуправление. правителство. В същото време съществуващите структури на местното самоуправление практически не отразяват интересите на населението, като често са спирачка за цялостното развитие. В същото време в историята на Русия е имало достатъчно модели и системи на самоуправление, които са имали положителен ефект върху социално-икономическото развитие на територията.

Традиционно има три вътрешни модела на местно самоуправление: земски, съветски и нов (модерен). Системата на местното самоуправление обаче започва да се оформя на по-ранни етапи от развитието на националната история.

Контурите на местното самоуправление се проявиха доста ясно във връзка с приемането на християнството в Русия (988 г.), кръгът от субекти на местното самоуправление се разшири, заедно с индустриални и териториални форми на самоуправление, монашеско и църковно самоуправление -появи се правителство. Местното самоуправление от този период играе ролята на управленска институция, чието развитие е свързано с консолидирането на административни единици и създаването на големи политически центрове. Значителни промени в съществуващата система на самоуправление са внесени от монголо-татарското нашествие, което унищожава представителната власт - самата основа, която обединява славянските общности.

Особено място в историята на местното самоуправление заемат реформите на Иван телевизор:устна реформа, земски преобразувания, премахване на системата за хранене. В същото време се правят опити да се установи зависимостта на местните органи от централната власт и се въвежда опричнина. Като цяло събитията на Иван Грозни не доведоха до формирането на цялостна система на местно самоуправление.

Пълен модел на местно самоуправление не се развива дори по време на управлението на Петър I. Въпреки факта, че са предприети мерки за насърчаване на развитието на местното самоуправление (например на всеки град е предоставено правото самостоятелно да се разпорежда с градски земя, управлението на общностите е прехвърлено на самите общности), предприети са и мерки за ограничаване на компетентността на местните власти (установяване на настойничество на приказната администрация над общностите). Целта на реформите на Петър I беше да се създаде интегрирана държава с доста ефективна система на управление, която отговаря на изискванията на политическия елит от онова време, което до голяма степен обяснява „зигзаговете“ по отношение на институциите на местното самоуправление.

Основен крайъгълен камък в развитието на вътрешното самоуправление с право се счита периодът на управлението на Екатерина II.Правата и предимствата на градовете (1785 г.), които реформират местните институции на основата на самоуправление според класовия принцип. Съществуващата система на местно самоуправление функционира до създаването на земския модел на местно самоуправление.

Земски моделсъществува в Русия повече от половин век, от 1864 до 1918 г. Мащабът на земските институции е голям: в началото на 20 век. земства съществуваха в 34 провинции на европейската част на Русия, а в навечерието на Февруарската революция - вече в 43 провинции. В развитието на земския модел на местно самоуправление могат да се разграничат няколко периода.

1. Формирането на земския модел на местно самоуправление започва във връзка с реформите на Александър П. Преди тях има само наченки на самоуправление. Земската (1864) и градската (1870) реформи доведоха до децентрализация на администрацията и развитие на местното самоуправление;

2. Вторият период е свързан с укрепването на централната власт. Въведеният през 1890 г. „Нов правилник“ значително увеличава контрола на администрацията върху дейността на земствата, ограничава правомощията на земствата, променя реда на изборите, в резултат на което няма избрани хора от населението. През 1900 г. са приети „Приблизителни правила за ограничаване на земското облагане”, които нанасят удар върху финансовата база на земствата: забранява им се да увеличават оценката с повече от 3% спрямо предходната година;

3. Следващият период се характеризира с консолидиране на земското движение в отговор на действията на централната власт. Този процес е катализиран от големите поражения в Руско-японската война, нарастващата политическа криза и революционната ситуация. През 1904, 1905, 1906г провеждат се постоянни конгреси на земското и градското самоуправление, на които се отправят искания за свикване на народно представителство със законодателни функции, предоставяне на граждански свободи, равенство на имотите и разширяване на правомощията на местното самоуправление.

В манифест от 17 октомври 1905 г. Николай II приема исканията на земствата за свикване на представително събрание. С указ от 15 март 1917 г. княз Лвов назначава представители на провинциалните и окръжните администрации за комисари на Временното правителство, негови упълномощени представители в областта. За първи път в историята си земствата официално получиха политическа власт. Този период се счита за времето на най-високия разцвет на земския модел. Системата на местното самоуправление беше разклонен и доста ефективен апарат за управление на местната икономика.

4. Последният период от историята на земствата е свързан с тяхното ликвидиране. До есента на 1917 г. се засилва влиянието на паралелните местни власти – Съветите на работническите, войнишките и селските депутати. Резултатът от кризата на властта - двойната власт: Съветите и Временното правителство, чиито комисари бяха главно земски ръководители - завършва с победата на Съветите. Процесът на ликвидация на провинциални, окръжни и волостни събрания и управления на практика започва веднага след победата на въоръженото въстание в Петроград, а след III Всеруски конгрес на съветите се разгръща в масов мащаб. Като цяло процесът на ликвидация на земствата приключва през лятото на 1918 г.

Земският модел на местно самоуправление се характеризираше със следните особености: 1) функционирането на земските институции извън системата на държавните органи; 2) съществуването на земската система само на две административни нива – окръжно и окръжно; 3) наличието на значителни правомощия в земските органи; 4) земствата имат солидна финансова и икономическа база; 5) ясно правна регулацияземска система и др.

Земската и градската администрация отговарят на всички съществуващи по това време канони на самоуправление, а икономическата независимост на земските институции не познаваше аналози в целия свят. Земствата бяха уникално явление не само в живота на Русия, но и в световната практика на местното самоуправление.

съветски моделместното самоуправление, което заменя земския модел, съществува в Русия от 1917 до 1993 г. Неговото развитие също преминава през няколко периода.

1. Първият период е свързан със създаването на нова система на местното самоуправление. Болшевиките, поемайки властта през 1917 г., започват да изграждат нова държава, залагайки на марксистко-ленинската теза за необходимостта от първоначално разрушаване на старата държавна машина. След ликвидирането на земствата имаше спешна нужда от създаване на нова структура за управление на местната икономика: цялата страна беше покрита с мрежа от съвети, създадена във всички, дори най-малките, териториални единици. Народните съветски делегати създават общински власти, волостните делегати създават окръжни власти, а делегатите от окръжния създават провинциални власти и така нататък до Всеруския конгрес на съветите. На този етап Съветите всъщност бяха местни органи на политическа и икономическа власт на центъра.

2. Следващият период влезе в историята като периода на НЕП. Новата икономическа политика позволи допускането на елементи на частна собственост, което доведе до усложняване на формите на икономическа дейност и от своя страна предизвика промени в местните власти. Указът на Всеруския централен изпълнителен комитет „За замяната на разпределението с данък в натура“ (1921 г.) и „Заповедта за STO (Съветите на труда и отбраната) на местните съветски институции“ отбелязват особеното значение на максимизирането на развитие на любителската творческа дейност и инициативата на органите на местното самоуправление, като се вземе предвид опита и широкото разпространение на най-добрите примери за работа на Съветите. Мощен тласък на развитието на градското самоуправление дава наредбата "За градските съвети", приета през 1925 г., която определя съветите като " върховен органвласти на територията на града в рамките на тяхната компетентност” и им осигури относителна самостоятелност.

3. Следващият период се характеризира с почти пълно премахване на реалната система на местно самоуправление и замяната й със система на тоталитарно партийно-държавно ръководство. През 1933 г. е приета нова наредба „За градския съвет“, която окончателно „национализира“ местните власти. Съгласно този Правилник и Конституцията от 1936 г. Съветите се определят като „органи на пролетарската диктатура“, призвани да провеждат политиката на центъра в областта. Въпросите на нормативната уредба от Съветите преминаха главно към висшите органи на изпълнителната власт и органите на комунистическата партия. Местните съвети се превърнаха в обикновени изпълнители на волята на центъра.

С идването на власт на Н. С. Хрушчов (1894-1971) се поставя въпросът за увеличаване на ролята на Съветите, които по това време „все повече действат като обществени организации“. Друга програмаКПСС пряко свързва развитието на местното самоуправление с разширяването на правата на местните съвети. На практика обаче опитите за прехвърляне на някои управленски въпроси към местните съвети за окончателно решение завършиха с неуспех. Вместо да се разширяват правата на местните съвети, се правят опити селските съвети да бъдат премахнати и да се заменят с общински старейшини. Освен това следните мерки рязко отслабиха ролята на Съветите в общото управление на териториите под тяхна юрисдикция: прехвърлянето на местната промишленост към Икономическия съвет, разделянето на регионалните и регионалните съвети на индустриални и селски, оттеглянето на селскостопански органи за управление от системата на окръжните съвети, укрепване на местни органи, които не са подчинени на съветите и др. П.

4. Последният период е свързан с реформите на държавно-политическото устройство на Русия. Важна роляпри формирането на местното самоуправление през този период играе Законът на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“ (1990 г.) и Законът на РСФСР „За местното самоуправление в РСФСР“ (1991). Съгласно тези закони Съветите получиха значителни правомощия, собствен бюджет и имущество, което не отговаряше на ленинското разбиране за съветския тип власт и всъщност означаваше премахване на съветския модел. Указ на президента на Руската федерация от 26 октомври 1993 г. № 1760 „За реформата на местното самоуправление в Руската федерация“ слага край на процеса на нейната ликвидация, с който се провъзгласява прекратяването на дейността на гр. и окръжните съвети на народните депутати, и прехвърлиха компетентността си на съответните местни власти.

Следните характеристики бяха присъщи на съветския модел на местно управление: 1) органите на местното самоуправление са държавни и представляват „долното ниво” на държавния механизъм; 2) липса на собствена компетентност; 3) твърда централизация на управлението; 4) принципът на патернализма и др.

В съвременна Русия реформата на местното самоуправление все още не е завършена, но в нейния ход вече са очертани редица периоди:

1. Средата на 80-те - началото на 1990-те – съзряването на предпоставките за нов модел на местно самоуправление; приемането на законите „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“ (1990 г.), „За местното самоуправление в РСФСР“ (1991 г.) и Конституцията (1993 г.), които се превърнаха в повратна точка в общинската реформа;

2. От 1995 г. (приемането на Федералния закон от 28 август 1995 г. № 154-FZ „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“, по-долу в тази глава - Законът за местното самоуправление Правителството от 1995 г.) - до 2000 г. В този период е възможно да се отделят три области: а) развитието на основните въпроси на федералното законодателство в областта на местното самоуправление (например приемането на федерални закони на 25 септември 1997 г. № 126-FZ "За финансовите основи на местното самоуправление в Руската федерация", от 8 януари 1998 г. № 8-FZ "За основите на общинската служба в Руската федерация" и др. ); б) разработване на законодателство за местното самоуправление на ниво субекти на Руската федерация; в) развитие на местното нормотворчество.

3. От лятото на 2000 г. (например въвеждането на изменения във Федералния закон № 154-FZ от 28 август 1995 г.) се очертава нов период в съвременната реформа на местното самоуправление, която продължава до този момент. ден. Ключовото събитие от този период беше приемането на новия Федерален закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ (по-нататък в тази глава - Законът за Местно самоуправление от 2003 г.), разработено по инициатива на президента на Руската федерация.

В тази връзка на новия модел на местно самоуправление са присъщи следните характеристики и характеристики:

1) отделянето на органите на местно самоуправление от системата на държавните органи (Конституция, чл. 12) предполага тяхната независимост при решаване на въпроси от местно значение. В същото време според новото законодателство държавните органи имат право да упражняват местно самоуправление в случаите, когато местните власти са ликвидирани при извънредна ситуация, ако дълговете им надхвърлят 30% от собствените им доходи и в случай на злоупотреба с субсидии разпределени за изпълнение на определени държавни правомощия (чл. 75 от Закона за местното самоуправление от 2003 г.);

2) двустепенен модел на местно самоуправление (долното ниво са градски и селски селища, горното е общинската област);

3) ясно дефинирани на федерално ниво общински системи: въвежда се принципът на разделение на властите на общинско ниво и се регламентира подробно системата на органите на местното самоуправление, до определяне на броя на заместниците на представителните органи на местното самоуправление и реда за заемане на длъжността ръководител на местната администрация;

4) съгласно Закона за местното самоуправление от 2003 г. се увеличава отговорността на органите и длъжностните лица на местното самоуправление към населението и държавата. Установен е механизмът за отзоваване на избрани лица от местното самоуправление от населението на общината (чл. 24), редът за разпускане на представителния орган на местното самоуправление и освобождаването на ръководителя на общината от държавни органи и длъжностни лица е опростено.

Законът за местното самоуправление от 2003 г. влезе в сила от 1 януари 2006 г. Дотогава законът предвиждаше преходен период, установи календара на общинската реформа (чл. 85).

Формирането на нов модел на местно самоуправление в Русия е сложен и продължителен процес, тъй като до голяма степен се определя от вътрешните особености на държавата, исторически традиции, национални особености, политически и икономически фактори, както и манталитета на обществото. Общинската реформа далеч не е завършена, предстои финализиране на нормативната и нормативна уредба на местното самоуправление и предстои много работа за нейното прилагане на практика. За успешното провеждане на съвременната общинска реформа и изграждането на нов модел на местно самоуправление е необходимо да се използва целият положителен национален опит в организацията на местното самоуправление.

9.2. Сравнителен анализ на чуждия опит в местното самоуправление

Във връзка с реформата на местното самоуправление в Руската федерация се отделя голямо внимание на чуждестранния опит в организирането на местното самоуправление и по-специално на чуждестранните модели на местно самоуправление.

Моделът на местното самоуправление е система от хоризонтални и вертикални взаимоотношения между субектите на местното самоуправление. За първи път местното самоуправление е законово оформено в Рим през I век пр.н.е. д. В момента почти всяка държава има свой модел на местно самоуправление. Като основни чуждестранни модели се считат англосаксонският и континенталният модел на местно самоуправление.

Англосаксонски моделместното самоуправление е съвременна чуждестранна система за местно самоуправление, която произхожда от Обединеното кралство и в момента действа в Обединеното кралство, САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия и други страни. Характеризира се със следните особености: 1) децентрализация на управлението; 2) многостепенният модел на местно самоуправление (наличието на две, а понякога и три нива на местно самоуправление); 3) висока степен на автономия на различните нива на управление; 4) ясно определяне на компетентността на органите на всяко ниво; 5) избор на редица длъжностни лица от местното самоуправление; 6) правомощията на органите на местно самоуправление се определят въз основа на положителния принцип на правното регулиране (принципът на inter vires, от латински - да действат в рамките на своите правомощия). Принципът inter vires е въплътен в Правилото на Дилън.Това е правилото за предоставяне на правомощия на местните власти, според което общинските власти имат право да правят само това, което им е изрично разрешено от закона (разрешено е само това, което е изрично предписано); 7) липса на местни регулаторни органи, представители на централната власт; 8) осъществяване на косвен контрол с помощта на финансов ливъридж и чрез съдебната власт; 9) мунализация на много услуги (например прехвърляне на услуги от частния сектор в юрисдикцията на общината) и др.

континентален моделместното самоуправление е съвременен чуждестранен модел на местно самоуправление, който възниква във Франция и в момента действа в континентална Европа, Франция, Африка, Латинска Америка и Близкия изток. Този модел се характеризира със следните основни характеристики: 1) висока степен на централизирано управление; 2) многостепенен модел на местно самоуправление;

3) подчинение на по-ниско ниво на власт на по-високо ниво; 4) липсата на ясно определение на компетентността на органите на всяко ниво (случва се едни и същи въпроси в някои региони да се решават от избрани местни власти, а в други - от представители на държавната власт); 5) комбинация от изборност и назначаване на местни власти; 6) принципът на ultra veries (от латински - да действам над властта), въплътен в правило за отрицателна регулация.Това е правилото за предоставяне на правомощия на местните власти, според което на общинските органи се разрешават всички действия, които не са пряко забранени от закона и не са свързани с компетентността на други органи (всичко, което не е забранено, е позволено); 7) съчетание на държавна администрация и местно самоуправление в рамките на едни и същи административно-териториални единици; 8) осъществяване на пряк контрол върху дейността на местните власти с помощта на надзорни органи; 9) общинската услуга се разглежда като вид обществена услуга.

Останалите чуждестранни модели: немски, италиански, японски и др., се считат за смесени форми на англосаксонския и континенталния модели на местно самоуправление, тъй като съдържат признаци и на двете системи, и в допълнение, техните собствени характеристики.

Например Германия е федерална държава, така че структурата на управление се състои от три независими нива: федерално правителство, поземлена администрацияи комунално управление.Всяко от нивата на власт има своя собствена автономна гама от задачи.

Комунално управлениена свой ред също е подразделен на три нива: общност, област и надокръг. Местно самоуправление е изпълнението от местните органи в съответствие със закона на тяхна отговорност и на възложените им държавни задачи. Общностите са основният субект на комунално управление. Задачите, които стоят пред ръководните органи на общностите, са разделени на два вида: 1) собствени задачи.Те включват както задължителни задачи (например изграждане и експлоатация на училищни сгради, противопожарна защита, поддръжка на пътища, санитарен надзор), така и доброволни задачи (включително изграждане на социални и културни съоръжения: библиотеки, музеи, старчески домове, спортни игрища и др. .). . П.); 2) задачи, делегирани от държавни органи.

Така местните власти изпълняват функции както като институции на самоуправление, така и като държавни органи в рамките на делегираните им правомощия.

В редица страни от Латинска Америка (Аржентина, Мексико, Колумбия, Бразилия) има Иберийски моделместно управление. В страни със социалистическа система (Куба, Китай), съветски моделместно управление. В развиващите се страни (Индия, Малайзия, Кения) е станало широко разпространено пряка държавна администрацияна места. В мюсюлманските страни системата на местно управление се основава на религиозен подход.

Различни са и начините за формиране на местните власти. Най-разпространени са следните организационни форми.

1. „Силен кмет – слаб съвет”: изборът на кмета се извършва пряко от населението, което предопределя по-широките му правомощия по отношение на представителния орган на местното самоуправление. Кметът самостоятелно решава много въпроси от местно значение и има право на суспензивно вето върху решението на съвета.

2. „Силен съвет – слаб кмет”: кметът се избира измежду заместниците на представителния орган на местното самоуправление, което определя ограничаването на правомощията на кмета (особено при координиране на дейността на органите на местното самоуправление). В този вид представителни и оперативно-изпълнителни функции се възлагат основно на кмета. Съветът в този случай има голям обем права в областта на управлението, по икономически и финансови въпроси и особено по въпросите на назначаването.

3. "Съвет - управител": населението на общината избира представителен орган, който избира измежду членовете си председател - кмета и назначава ръководителя на изпълнително-административния орган - управителя (управителя). Отношенията на съвета с управителя се определят от споразумението (договора). По правило на управителя се предоставят достатъчно големи правомощия при формирането на местната администрация и определянето на основните направления на нейната дейност. Тази форма е най-разпространена в страните с англосаксонския модел на местно управление. Според много изследователи, дадена формаотразява желанието за „пречистване” на градската политика, премахване на корупцията и авторитарното управление, тъй като управителят е политически неутрална фигура, професионалист в областта на общинското управление. В същото време недостатъкът на тази форма е невъзможността на населението да влияе върху политиката, провеждана от мениджъра.

4. Форма на комисия: комисията се формира от избрани лица, всеки от които едновременно ръководи всеки отдел на местния изпълнителен орган. Този модел не предвижда присъствие на висш служител. Недостатъкът на тази организационна форма може да бъде, че комисионерите лобират само интересите на собствените си отдели, което може да доведе до дестабилизация.

Наред с горните системи съществуват и различни комбинирани организационни форми на местно самоуправление. Например, такава форма е широко разпространена, когато управителят (ръководителят на изпълнителния орган) се назначава от избрано длъжностно лице (кмет) и се подчинява пряко на него, а не на съвета. В тази форма, за разлика от формата „Съвет-управител“, жителите имат пряка възможност да влияят върху общинската политика, тъй като гласувайки „за“ или „против“ кмета, който назначава и освобождава управителя, те гласуват за запазване или подмяна на градската администрация.

Спецификата на чуждестранните модели на местно самоуправление, особеностите на техните организационни форми и системи, степента на взаимодействие между публичните органи и местните власти до голяма степен зависи от редица фактори: историческо развитие, географско положение, национални традиции, културна ценност, икономически възможности, политически интереси и др.

Някои изследователи обаче посочват и следното общи тенденциив развитието на чужди модели на местно самоуправление.

1. Укрепване на изпълнителната власт на местното самоуправление чрез представителна система (например по-голям обем правомощия се възлагат на изпълнителните органи, представителните органи прехвърлят част от функциите си на представителни органи). Това предизвиква, от една страна, засилване на влиянието на бюрокрацията, а от друга, повишаване на професионализма в общинското управление.

2. Появата на проблема за формиране на солидна финансова и икономическа база за местното самоуправление, въпреки факта, че всяка община разполага със собствена собственост (земя и други), а местните власти активно стимулират предприемаческите структури и широко използват в работата си такива икономически лостове като данъчна преса, лицензиране, договори с частни фирми и др.

3. Промяна на функциите на органите на местно самоуправление: а) появяват се нови функции, необходимостта от изпълнение на които досега не е съществувала (например екологични функции); б) част от функциите на местните власти се прехвърлят на обществени сдружения и частни фирми (например сметоизвозване и извозване, озеленяване и озеленяване); в) някои функции са ликвидирани поради намаляването на броя на селските селища и нарастването на градските селища, което е причинено от урбанизация и демографски промени; г) стеснява се ролята на местните власти при решаването на социални въпроси.

4. Появата на „ефекта на свободното потребление”, когато определени услуги се ползват от тези, за които не са предназначени и които не плащат за тях. Например, жителите на крайградските райони се радват на почти всички предимства на града.

5. Промяна на територията на местното самоуправление: дезагрегиране на големите градове и сливане на селски селища.

6. Активно осъществяване на междуобщинско сътрудничество, обединяващо усилията на общините за решаване на съвместни проблеми.

Трябва да се отбележи, че Русия винаги е гравитирала към заемане и използване на чужд опит, особено в областта на местното самоуправление. Един от най-ярките примери беше приемането на Закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ. Разработчиците на този закон успяха да постигнат разумно съчетаване на положителните страни на вътрешния опит в създаването и функционирането на системата на местното самоуправление и елементи от най-добрите практики в организацията на местните власти, заимствани от чужбина.

Така Законът за местното самоуправление от 2003 г. се основава на германския модел на местно самоуправление, който се характеризира с разнообразие от форми на упражняване на местната власт, съчетано със значително държавно регулиране. Освен това беше създаден двустепенен модел на местно самоуправление и беше ясно дефинирана компетентността на всяко ниво, както в германския и англосаксонския модел на местно самоуправление. Също така за първи път в Русия беше законово фиксирана такава организационна форма като „Управителен съвет“, която възникна и получи максималното си разпространение в Съединените щати.

Анализът на чуждестранния опит в организацията на местните власти и възможностите за неговото адаптиране в съвременните руски условия до голяма степен ще облекчи трудностите на общинската реформа в Руската федерация.

Местното самоуправление в чужбина има доста разнообразни форми в зависимост от това как е интегрирано в системата на публичната администрация и каква е степента на неговата автономност.

Интересен факт е, че не всички държави имат термина "местно самоуправление". В англосаксонските страни се използва концепцията за местно или общинско управление (в САЩ и Великобритания само градското управление се нарича общинско), в Япония аналогът на това понятие е „местна автономия“, във Франция - териториална децентрализация, в Испания, Турция - местна власт.

Белгийската конституция от 1831 г. играе значителна роля за разпространението на идеите за местно самоуправление в европейските държави. Той съдържаше специална статия за управление на общността. Наред със законодателната, изпълнителната и съдебни органибеше призната четвъртата власт – общинска. В момента в световната практика се разграничават два модела на местно самоуправление - англосаксонски и континентален (френски). Ако първият е станал широко разпространен в Обединеното кралство, САЩ, Канада, Австралия и други страни с англосаксонска правна система, то вторият е популярен в континентална Европа, френскоговоряща Африка, Латинска Америка и Близкия изток.

Първият тип общинска организация се формира отдолу, преди всичко благодарение на гражданската инициатива на населението. Ел Ей Велихов го характеризира така: „В държави, които са се образували от по-малки единици и не са скъсали с миналото си (Швейцария, Норвегия), местното самоуправление се е изграждало отдолу нагоре, а държавите признават това, което е създадено от самия живот. В такива държави местното самоуправление се е превърнало в ежедневието.

Според англосаксонския модел местните представителни органи действат като формално действащи самостоятелно в рамките на предоставените им правомощия при липса на пряко подчинение на по-ниските органи на висшите. На място няма представители на упълномощени централни правителства, а контролът върху местните власти се осъществява косвено, по-специално чрез съда. Държавата гарантира, че местните разпоредби не нарушават националните закони.

Основната роля в управлението на местните дела принадлежи не толкова на местните власти като цяло, а на специализираните комисии и комисии, сформирани от заместниците на този орган; именно тези структури решават например дали да открият детска градина в дадено населено място и дали да приемат имигранти за постоянно пребиваване.

Населението избира не само депутати, но и други служители на местното самоуправление. Така че в Съединените щати местните жители избират своя шериф, общински ковчежник и някои други функционери. По този начин англосаксонският тип се отличава с по-дълбока автономия на местните власти и отсъствието на ясно изразено подчинение на по-високо ниво на власт. Органите на местното самоуправление имат собствена компетентност и не са подчинени на държавните органи.

Континенталният (римски) тип се характеризира с развита система за контрол от централната администрация. Разделянето на държавната власт и местното самоуправление не се очаква, последните са като че ли продължение на държавния клон на властта. Част от държавните функции се прехвърлят на органите на местното самоуправление, чието изпълнение се контролира от местни държавни структури.

В рамките на континенталния модел има пряко подчинение на по-ниските звена на висшите. По-специално, във Франция комисарят на републиката и неговите заместници функционират като представители на центъра в областта, а кметът допълнително има статут на представител на централното правителство, отговорен за изпълнението на поверените му държавни дела. Романският модел се характеризира не само с висока, но и с директивна роля на държавата.

Функционирането на англосаксонския модел може да се види на примера на Великобритания, която има солиден исторически опит в развитието на самоуправлението. Още през XIX. А. Василчиков нарече английските институции положителен пример за местно самоуправление. Друг руски икономист от 19 век, В.П. Безобразов се изказва одобрително и за английското самоуправление, като го нарича „основа на целия държавен ред във Великобритания, на който завиждат всички народи“. Според него цялата административна власт се основава на принципите на местното самоуправление във Великобритания, осигурявайки нейната неприкосновеност и законност, а с това и свободата на всеки гражданин на тази страна.

Спазването на обичаи и традиции отдавна се счита за национална особеност на английската държавност. Следователно източникът граждански правав тази страна са не толкова правните норми, дадени от краля или парламента, а исторически установеното правосъзнание на гражданите.

Английските градове отдавна водят успешна борба с държавната власт, която постоянно им е по-ниска, издавайки множество харти на градовете, потвърждаващи техните привилегии и свободи. По време на европейската колониална експанзия английската правна култура се вкоренява в Северна Америка, Австралия и други държави от бившата Британска империя.

Старата английска самоуправляваща се общност има отначало аристократичен, а след това и буржоазен произход, което се проявява по време на избори, в които участват само „джентълмени“, притежаващи имоти и плащащи данъци. В резултат на това, според L.A. Велихов, принципът на самоуправление, в който мнозинството от населението не участва, служи като мощна опора на управляващата класа. Тези свойства допринесоха за ограничаване на самоуправлението не отвън, а отвътре и служеха за организиране на господството на една класа над друга. Въпреки това, с течение на времето „принципът на самоуправление и общност е станал толкова вкоренен в плътта и кръвта на британците, че те не намират за необходимо нито да го дефинират, нито да говорят за него, нито дори да установят неговите норми в законодателството " Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия се нарича "страна на съветите". Има окръжни градски съвети, столични районни съвети, енорийски съвети и те са тези, които държат реалната власт. Те определят приоритетите и формират изпълнителни структури. „Английските градове са буквално наситени с комитети, форуми, асоциации, с участието на които всеки, ако желае, може да реши проблемите си. Веднъж създадена, системата за включване на обикновените граждани в управлението на тяхната територия работи безупречно.” Системата за контрол на мощността се основава на постоянно действащия принцип на ротация, така че депутатите да не могат да „разхлабят коланите си, завземайки властта“. Основата на структурата на местната власт в Англия е политическата култура на обикновените граждани и патологичната неспособност да прехвърлят отговорността за живота си върху другите. В Обединеното кралство формално монархическата държавност има дълбоко развита демократична същност, която осигурява успешното функциониране на публичните институции, които формират основата на гражданското общество.

Ако говорим за статута на местните власти в държави, принадлежащи към англосаксонската система, тогава формално те имат само онези правомощия, които им се предоставят от парламентарните институции. Всяко действие на местните власти трябва да бъде обосновано с позоваване на съответния акт на парламента. Така че, за да получат допълнителни правомощия, местните власти в Обединеното кралство имат право да се обърнат към парламента с искане за издаване на подходящ закон. Особено успешни английски традиции се вкорениха на американския континент. Френският мислител А. Токвил вярва, че самата история на Съединените щати осигурява тяхното развитие по демократичен път, който продължава повече от два века.

Като притежание на английската корона, някои колонии по крайбрежието на Северна Америка до края на 16 век. получава правото да създаде гражданско политическо общество под егидата на метрополията, както и правото на самоуправление във всичко, което не противоречи на английските закони. Понякога колониите се образуват без никаква помощ и практически без знанието на Англия и само 30-40 години по-късно кралската харта узаконява тяхното съществуване. Емигрантите сами назначаваха длъжностни лица, сключваха мир и обявяваха война, регулираха дейността на полицията, приемаха закони. До 1650 г. общността е напълно и напълно установена в Нова Англия. Колониите все още продължават да признават върховната власт на метрополията, държавите все още се управляват от законите на монархията, но републиката вече е напълно развита в рамките на общността.

Декларацията за независимост, приета в Съединените щати през 1776 г., на автора на защитника на естествените права Томас Джеферсън, закрепва правото на гражданите на самоуправление. Две години по-късно е приета Конституцията на новата държава, която е „най-старата“ от писаните в момента конституции. И въпреки че основният закон на страната изглежда като умерено демократичен документ, по-нисък по много параметри на демокрацията от конституциите на Западна Европа и други региони на съвременния свят, това не пречи на Съединените щати да имат сравнително стабилно функциониращи граждански институции и демократични система на държавност.

Алексис дьо Токвил характеризира развитието на процеса на самоуправление в Америка през 19 век по следния начин: „Над всички съществуващи институции и съвременни обществени политически структури на Съединените щати има върховна власт - това е властта на хората, която ги унищожава или променя по свое усмотрение. В Америка самите хора избират тези, които създават закони и тези, които ги изпълняват, те също избират жури, което наказва тези, които нарушават закона. Народът избира пряко своите представители в органите на властта и го прави по правило ежегодно, така че избраните му представители са по-пълно зависими от народа. Всичко това потвърждава, че хората управляват държавата. И въпреки че държавната власт има представителна форма, няма съмнение, че мненията, предразсъдъците, интересите и дори страстите на хората се проявяват свободно в ежедневното управление на обществото. Системата на управление в Съединените щати се основава на принципа на разделение на властите – система на проверки и баланси. Съвременната правна доктрина в Съединените щати разглежда общинските власти като създания на държавата. Общините имат само правата, предоставени им от законодателната власт на щата. Ролята на "общинската конституция" (харта) се изпълнява от общински харти, които се основават на законите на щатите. Общините имат право на "домовно управление", т.е. правото да разработва, прилага и изменя харти. Плурализмът на формите на местна демокрация се проявява във факта, че общините имат възможност да избират своя собствена структура на управление. Тези харти се приемат от общинските съвети или чрез референдум и впоследствие се одобряват от държавния парламент. Укрепването на общинската автономия и засилването на енорийските тенденции обаче вървят ръка за ръка с друг процес – отслабването на влиянието на субектите на федерацията върху решаването на важни въпроси в рамките на държавата. Home Rule не допринася за развитието на междуобщинското сътрудничество. Американският опит в тази област като цяло сочи, че „излишъкът от местна автономия може да създаде не по-малко сериозни проблеми от липсата му“. Днес в Съединените щати всички щата освен три са разделени на окръзи. Ролята на органите на самоуправление в окръзите се изпълняват от съвети, избрани от населението или формирани от избрани служители на по-ниски органи на самоуправление.

На територията на държавата, особено в малките градове, такава форма на местно самоуправление като градските събрания остава популярна. В него се обсъждат въпроси не от национално, а от местно значение: условията за поддържане на образователните институции, състоянието на питейната вода, пътищата и др. Друг пример за функционирането на англосаксонския модел може да се наблюдава в Канада. В Конституцията на Канада няма нито дума за местното самоуправление, общинските органи получават всичките си правомощия от ръцете на провинциалното правителство. Всяка провинция на Канада е приела собствен общински акт (закон), регулиращ сферата на местното самоуправление.

В канадския контекст „община“ е политически и правен субект, който управлява дадена област. Градските райони могат да включват няколко общини. Например, Ванкувър има 21 общини, докато Монреал има над 100.

Канадските провинции на практика могат да правят каквото си искат с общините си - да променят границите, да им налагат допълнителни отговорности, да съкращават финансирането. Това обаче все още е англосаксонски модел, тъй като канадските общини са свободни и независими в рамките на своите правомощия, а общността остава основната единица на социалната организация.

Общините в Канада работят на принципа на откритото управление: сесиите на съвета са неизменно отворени за обществеността и членовете на обществеността винаги могат да говорят в дебати. Местните плебисцити са широко разпространени в Канада, по време на които гражданите са поканени да гласуват в урните за решаване на местни проблеми, като затваряне или отваряне на местно летище, работно време на магазините през уикендите и т.н. Резултатите от подобно волеизявление на гражданите не задължават с нищо местния съвет, а служат като мощно средство за оказване на натиск върху депутатите. Плебисцитите са придружени от публични форуми и открити дискусии, по време на които се дава възможност на хората да изяснят собствената си гледна точка и да се запознаят с други позиции.

Различни групи за натиск играят специална роля в местната политика: квартални сдружения, протестни групи, съобщения, създадени за решаване на конкретен проблем. По правило във всяка община се създава търговско-промишлена камара, в която се формира позицията на бизнес средите по проблемите на общинското развитие. Разбира се, тяхното мнение е много важно, тъй като именно предприемачите формират данъчната основа на местните власти. Към този модел на организация на местното самоуправление може да се отдаде и организацията на местното самоуправление в Испания. В новата национална конституция от 1978 г. местното управление в Испания е признато за един от основните елементи на управлението. Принципът на автономия беше провъзгласен за незаменим за местната власт в съответствие с личния интерес на населението. Основен законодателен актАвтономията на страната се определя като способност на субект (в случая местните власти) да се саморегулира и самоопределя. Ориентацията към нуждите на регионите, тяхното ясно разбиране и задоволяване беше изложена като изходен принцип на разпоредбите.

Основните компоненти на местното управление са общините и провинциите, които имат право на саморегулация и самоорганизация. Доста високият статут на местните власти се потвърждава от факта, че Националната комисия по местна администрация получи възможност да обжалва и оспорва решения в Конституционния съд, които според нея увреждат местната автономия. Във всички случаи важността на местните интереси, а оттам и задоволяването на „обществените блага” се прокламира като приоритет.

Има три вида гражданско участие в работата на испанските общини:

Органични, даващи право да изразяват мнението си по определени въпроси в съответните общински органи;
- функционален, когато гражданите действат като помощници на служители на общинските органи;
- кооперация, осигуряваща стимулиране и регулиране от местната администрация.

Акцентира се върху включването на обикновените хора в дейността на общините и периодичното информиране на гражданите за тяхната работа. По този начин всяка държава, развиваща се по англосаксонския път, има свои собствени характеристики, но като цяло те се отличават с активното участие на населението в работата на общините, общинските дейности с по-дълбок автономен характер и липсата на ясно изразено подчинение на местните власти на по-високо ниво.

Континенталният модел може да бъде разгледан на примера на Франция. Сферата на местното самоуправление в тази държава включва такива нива на власт като: региони, департаменти, комуни.

Тъй като Франция винаги е била известна със своите традиции на централизъм, това обстоятелство не може да не се отрази на особеностите на общинския живот. По-ниските организации тук, макар и в по-малка степен от преди, зависят от висшите.

Процесите на демократизация във Франция са сериозно повлияни от учението на Ж. Ж. Русо, който защитава принципите на пряката демокрация. Русо вярваше в това законодателен органтрябва да се прави само от хората. Според него колкото по-добре е организирана държавата, толкова повече гражданите трябва да се занимават не толкова с лични проблеми, колкото с обществени.

Всички ценности, които Русо защитаваше - суверенитетът на народа, личното участие на гражданите в решаването на социални проблеми, равенството пред закона и достъпът до всяка обществена позиция единствено в зависимост от наличните способности и добродетели - допринесоха за формирането на ново социално мислене на неговите съвременници и са отразени в разпоредбите на Конституцията IV на Френската република.

Съвременното местно управление на Запад обикновено се свързва с идеята за субсидиарност. Същността му се състои във факта, че функциите за вземане на решения, ако е възможно, трябва да бъдат делегирани на ниво, най-близо до това, което е засегнато от тези решения, т.е. ако местните общности са в състояние да решават компетентно своите проблеми, висшите органи нямат право сами да вземат тези решения. Колкото по-кратко е административното разстояние между органа, който взема решението, и обхвата на това решение, толкова по-добре, въпреки че на това се противопоставят бюрокрации, които не желаят да предадат своите правомощия на местно ниво. Принципът на субсидиарност се спазва и във френската конституционно-правна доктрина, която поверява на държавата въпроси от национално значение, задължавайки териториалните колективи да решават проблеми, свързани с техните местни дела, които пряко засягат ежедневните интереси на жителите на дадена област. Желанието на гражданите да поемат юздите на местното управление в свои ръце доведе до приемането на Закона за правата и свободите на децентрализираните териториални колективи от 1982 г. Самоуправлението във Франция днес се осъществява на ниво департаменти, на които в страната са 95, а на ниво градски и селски общини, които са местната административна единица. Департаментите и общините имат статут на самоуправляващи се териториални колективи със свои собствени изборни органи - общите съвети на общините. По отношение на тези колективи Конституцията се придържа към принципа на „свободното управление”, при който управлението на местните дела е поверено на местните органи.

В същото време във всеки отдел се назначава представител на централното правителство, префектът. Той контролира спазването на националните интереси, осигурява изпълнението на правомощията на централните държавни органи в ведомството, информира правителството за политическата ситуация на поверената му територия, отговаря за собствеността, принадлежаща на държавата, и следи за изпълнението на регулаторни актове на централната власт. През 80-те години на миналия век обаче се наблюдава намаляване на влиянието на префектите и отслабване на контрола на висшите организации над по-ниските. Сега тяхното настойничество е строго регламентирано. Разглеждането на държавната структура на Германия и развитието на такава гражданска институция като местното самоуправление е от особен интерес за нас, поради факта, че според експерти Русия има някои позиции, подобни на Германия, а именно:

Провъзгласяването на федерализма като основен принцип на държавното устройство и германският модел в много отношения се превърнаха в прототип на конституционната концепция на съвременния руски федерализъм;
- континенталната правна система, към която принадлежи Германия, е най-близо до руската правна система;
- Германските и руските общински системи имат редица общи исторически корени: въвеждането и последващото развитие на земското и градско самоуправление в Русия в средата на 19 век е извършено по начина на пруските реформи на барон фон Щайн.

Тук самоуправлението се развива в съответствие с континенталния модел и съществува на ниво общности и техните сдружения, като се нарича общностно самоуправление. Характерна особеност на германската концепция за самоуправление е идеята за "участие", т.е. включване на възможно най-широк кръг граждани в решаването на публични административни задачи. Тази идея беше въведена в началото на XIXвек от барон фон Щайн и намери практическо приложение в прокламираните от него реформи.

В съвременната немска литература се утвърждават две основни концепции за общинно самоуправление: демократично – парламентарно и административно (държавно).

В рамките на демократично-парламентарната концепция общинното самоуправление се определя като гражданско самоуправление, относително независима публична власт, която съществува паралелно с държавата. Административното (държавното) управление разглежда общинното самоуправление като косвено държавно управление, т.е. изпълнение от държавните органи на техните задачи чрез органите на общинското самоуправление. Въпреки това демократично-парламентарното направление получава все по-широко разпространение в германската правна и политическа литература. Разграничаването между пряка и непряка публична администрация, която включва местните власти, е важен структурен принцип на германската държавна система. Правото на местно самоуправление е залегнало във Федералната конституция от 1949 г. и в конституциите на отделните щати. „В структурата на местната власт преобладава концепцията за силна изпълнителна власт“. За разлика от други държави, преживели авторитарни и тоталитарни режими (Испания, Португалия, Русия, Румъния и др.), институциите на пряката демокрация не са включени в Основния закон на тази държава, но правото на местно самоуправление е записано в Конституцията

За да упражняват надзор върху изпълнението на федералните закони, упълномощените правителства се изпращат не само до върховните земи, но и до по-ниските власти. Целта на въвеждането на това правило е да се следи за спазването на закона и да не се нарушава. Въведеният механизъм на отговорност за прилагането на законодателството допринася за пълноценното функциониране на гражданските институции, в частност на местното самоуправление.

Ако сравним японското и руското местно самоуправление, то устойчивото предпочитание към континенталния модел се проявява в насаждането на "силни" губернатори и кметове. Самофинансирането на източниците на общините осигурява едва 30% от разходите им, а останалата част се покрива от различни видове трансфери. От финансова гледна точка опитът на Япония е интересен с това, че депресираните (слаби) региони се поддържат ефективно не от политика на субсидиране, а от кредитиране за целеви програми. Освен това заемът се предоставя не под формата на пари, а източници на доходи, което не насърчава зависимостта, а предизвиква интерес и инициатива. Местната власт в скандинавските страни има дълга традиция. Поради факта, че тези държави имат силни традиции на самоорганизация, преди всичко в областта на управлението на делата на църковните общности, църковното административно разделение на страните на енории се използва и за създаване на териториални единици на местно самоуправление.

Така във Финландия местното самоуправление започва да придобива най-модерните си форми през 19 век, когато решаването на въпроси, свързани с образованието и здравеопазването, става компетентност на общностите. Местното самоуправление в скандинавските страни се основава на общини от универсален тип, които изпълняват широк спектър от функции и са органи за социално осигуряване на населението. Местните власти се характеризират с особена политизация. На практика всички общински съветници са членове на политически партии и всяка партия получава място във всички изборни общински органи. „Въпреки че политиците може да са слабо запознати с професионални и технически въпроси, те също имат сила: те са в състояние да действат като експерти при координирането на всички конфликти на интереси в местната общност, включително конфликти между експерти.“ В сравнение с местните услуги на централните власти, местното самоуправление се цени, защото:

Увеличава броя на правата и свободите в обществото;
- повишава способността на гражданите да участват в местните дела;
- допринася за ефективността на управлението.

Съществуването на една общност в Дания е уникално. В сърцето на Копенхаген е свободният град Християния. Тук Общинският съвет решава всички важни въпроси. В града няма полиция и са разрешени леки наркотици, чиято продажба се облага официално. Датската народна партия се опитва да затвори Християния с мотива, че престъпниците в града се чувстват свободни. Местната общност обаче неведнъж е защитавала правото на съществуване на общността, като дори е предприела мерки като поставяне на барикади.

Заседанията на общинските съвети в скандинавските страни се провеждат открито, което допринася за развитието на гражданска ангажираност и осигуряване на обществен контрол върху дейността на местните власти. Държавата упражнява контрол и върху дейността на общините. От тях се изисква да представят много от решенията си на регионални или правителствени органи за разглеждане, въпреки че този вид контрол не е „труден“ по своята същност. Като цяло местното самоуправление в скандинавските страни става все повече неразделна част от националната организация за предоставяне на услуги. Общините загубиха ролята си на автономна местна единица, която управлява собствен бизнес. В същото време тяхното значение в политическата система на скандинавските страни несъмнено нараства. Както се вижда, системата на местната организация в чуждите държави се изгражда в съответствие с административно-териториалното деление, което в унитарните държави попада в компетенциите на централната власт, а във федеративните държави - по-често от субектите на федерацията. . Местното самоуправление се формира, като правило, на масово ниво - град, област, село. Основата на системата на местно самоуправление в чужбина са местните представителни органи, формирани от населението в резултат на свободни избори.

Мандатът на представителните местни власти може да бъде една година (определени канадски провинции), две години (Мексико, Боливия), три години (Швеция, Естония), четири години (Норвегия, Унгария, Япония), пет години (Турция, Кипър ), или шест години (Франция, Белгия, Люксембург).Изборите за местния парламент на Великобритания се провеждат на всеки 3-4 години по една от двете схеми: или депутатите се избират едновременно, или се извършва годишна ротация. Така че, ако жителите на областта трябва да изберат трима депутати в местния съвет на метрополията (район на града – бел. ред.), то всяка година могат да избират един от тримата. Оказва се, че всяка година съставът на съвета се променя с една трета и това дава възможност на депутати с опит да получат приток на „свежи сили“. Дълго време страната имаше единна териториално-организационна система, според която в окръзите се избираха градски съвети и „под тях“ окръжни съвети. Въпреки това, след реформата от 1974 г. в шест окръга с голям брой жители, противно на общоприетата схема, се създават столични съвети. От една страна, краткият мандат позволява доста стриктно да се контролират техните избрани представители. От друга страна, за кратък период от време депутатите нямат време да вдигнат скорост и да овладеят уменията на общинската работа. По-дълъг мандат за местните съвети също е за предпочитане от финансова и организационна гледна точка.

Ролята на самоуправлението в окръзите, на които е разделена почти цялата територия на Великобритания, се изпълнява от съвети, избрани от населението или формирани от избрани служители на по-ниски органи на самоуправление.

Световната практика представлява голямо разнообразие от организационни схеми, използвани на местно ниво. Една от често срещаните форми на организация на местното самоуправление е „силен съвет – слаб кмет”, когато правата на кмета са значително ограничени. Общото ръководство, координация и контрол върху дейността на изпълнителния апарат се осъществява от общинския съвет. Съветът има големи правомощия в областта на управлението, по икономически, финансови въпроси и особено по въпросите на назначаването на длъжности.

Изборът от съвета на ръководител на изпълнителния орган на местното самоуправление е характерен за страни като Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Във Франция общинският съвет избира измежду своите членове кмета и неговия заместник за срок от шест години. Във Великобритания също не населението, а депутатите избират кметове от своите редици за срок от 1 година. Тази практика е широко разпространена в Мексико, както и в някои африкански страни (Египет, Тунис).

В много страни местните съвети могат да избират измежду своите членове едноличен кмет, бургомайстор, майор и др. (Англия, някои земи на Германия, Австрия, Дания, Испания). Кметовете на английски градове се избират не от жители, а от депутати на местния съвет от техните редици за срок от една година. На всеки 3-4 години се провеждат избори за местен парламент, след което той обявява конкурс за длъжността изпълнителен директор, според нас шеф на администрацията. Директорът набира апарат, който координира работата на общинските служби.

В други страни съветите избират колегиални изпълнителни органи измежду своите членове. В Италия това е изпълнителният комитет на съвета на хунтата. В редица германски земи това е магистрат, който се избира от местния представителен орган измежду неговите членове, включително бургомайстора.

Повечето големи градове в САЩ имат силна схема за кмет-съвет. Кметът се избира от цялото население и е доста независим от съвета. Той има големи реални правомощия, които включват правото да назначава и освобождава ръководителите на общинския апарат, често без съгласието на съвета. Кметът има и правомощията да налага трудно вето върху решението на съвета, той изготвя бюджета и предприема необходимите действия за неговото изпълнение. При кмета има щат от помощници – професионалисти, които ежедневно контролират работата на началниците на общински поделения. Такава система съществува и в някои провинции на Канада, в Япония. В Белгия, Холандия, Люксембург кметът (бургомистърът) се назначава от държавния глава – монарха – по предложение на общинския съвет. Това подчертава значението на кмета не само като ръководител на местната администрация, но и като представител на централната власт, която играе важна роля в упражняването на контрол върху местните власти.

Системата "съвет-мениджър" се състои в това, че съветът назначава професионален служител - управител за определен период. Ръководителят избира лица за важни длъжности в общинския апарат, разработва програма за дейността му и контролира изпълнението й. Кметът по тази система изпълнява само представителни функции. Освен в Съединените щати, институцията на общинските мениджъри съществува в Канада, Германия, Ирландия, Норвегия, Швеция и Финландия.

Въпреки разнообразието от организационни форми, американците все още имат проблеми, както по отношение на организацията на местното самоуправление, така и във взаимоотношенията между различните държавни органи.

Анализаторите, участващи в проучването на тази практика, стигат до заключението, че тя е необходимостта от малки общински управи. В този случай, според тях, служителите ще бъдат възможно най-близо до избирателите и това ще ги принуди да реагират енергично на всички предложения и изявления на гражданите.В селските райони организацията на местното самоуправление има малко по-различни форми . В малки райони с малко население може да няма представителни власти. Най-важните въпроси от живота на териториалната общност тук се решават чрез пряка демокрация на общи събрания, референдуми.

В Съединените щати градовете и townships работят в селските райони (от английското "town" - малък град). Градовете се управляват въз основа на решения, взети от събрание на пълнолетни жители или техни представители. Избират съвет от 3-5 души, който е и изпълнителен комитет. В някои селски комуни във Франция, например, секретарката на кметството на непълно работно време се заема от местен учител.

Най-продуктивното взаимодействие с местните власти не е на отделни жители, а на сдружения на граждани. Активистите създават временни групи с чисто протестен характер, които се противопоставят на конкретно действие или инициатива на властта. В Канада подобни асоциации се наричат ​​"само - не - в - моя - двор". Такива групи не се характеризират с общозначителен подход към проблема, а са елемент от гражданското общество, отразяващ интересите и настроенията на определена част от неговите жители. Швеция е пример за развито местно самоуправление. Организацията на живота в тази страна е на такова ниво, че в Стокхолм няма дори кмет, тъй като това не е необходимо. Ако възникне проблем, се създава комисия за разрешаването му. Депутатите, от друга страна, решават колко пари са необходими и по правило разпределят необходимата сума. Доброто финансиране се обяснява с факта, че страната има високи данъци, а по-голямата част от местния бюджет се формира от данъчно облагане на физически лица. Въпреки различните системи за организиране на властта на терен, посочените по-горе държави се характеризират с добре развита икономика и сравнително висок стандарт на живот на обществото, което е определящата цел и основен критерий за създаване на всяка политическа система. Следователно един от основните моменти е не толкова изборът на модел на държавно устройство, а дали са създадени необходимите условия и дали са взети всички мерки за практическото прилагане на този модел. Избраният модел се усъвършенства с времето, разширявайки възможностите на институцията на местното самоуправление.

Нито един вид местно самоуправление, разбира се, не е възникнал от нулата. Може да се каже, че всички те са породени от обществените и политически условия на своето време. Избраният ред на управление по правило се основаваше на исторически традиции и начин на живот на обществото, съчетавайки еволюционния подход с принципите на приемственост и последователност. Процесът на въвеждане на иновации се основава на гражданска инициатива и се приема, като се вземат предвид преобладаващите стереотипи на поведение и съществуващите тенденции в обществото. Жизнеспособността на определен модел на управление, включително системата на местно самоуправление, се осигурява от реално функциониращ механизъм на правната доктрина на държавата.

В някои страни институционализацията на местното самоуправление е станала естествено (Великобритания, САЩ), в други е въведена в директивна заповед отгоре (Франция, Германия). Създадената система еволюира с развитието и усъвършенстването на демократичните процеси в обществото, както и нарастването на правното съзнание на гражданите.

Принципът на разделение на властите, който е в основата на държавната структура на САЩ, считаме за един от основните. Според нас до формирането и структурирането на руското гражданско общество използването на този принцип на местно ниво е задължително (има предвид представителните и изпълнителните клонове на властта). От друга страна, примерът на Съединените щати изисква да се вземе предвид фактът, че автономията на местната общност трябва да представлява разумен баланс на държавната власт на ниво субект на федерацията, за да се осигури равномерно разпределение на политическите сили в обществото.

Желанието на руските регионални лидери да оказват натиск върху общините, които не признават тяхната независимост, допринася за запазването на традициите на централизирано управление и пречи на прогресивното институционално развитие на местното самоуправление. В тази връзка идеята за субсидиарност (Франция и др.), която се състои в прехвърляне на правото за вземане на решения на ниво, най-близко до това, което е засегнато от тези решения, ни изглежда много актуално за Русия.

Трябва да се има предвид и фактът, че ефективността и полезността на функционирането на гражданските институции, включително местното самоуправление, е възможна при едновременното изграждане на правова държава, какъвто беше случаят например в Германия. Тук институцията на представителите на правителството осигурява не създаването и запазването на вертикала на властта, а упражняването на надзор върху прилагането на федералното законодателство. Спазването на закона и ненарушаването му гарантира развитието на обществото по избрания път.
Обобщавайки горното, можем да заключим, че разглеждането и отчитането на чуждия опит в развитието на местното самоуправление обогатява възможността за формиране на теоретична база и собствена позиция по този въпрос, а също така създава условия за сравнителен анализ и адаптиране на нормите. приемливо за руската действителност.

По-специално, най-важно за нас е изследването на технологията на процеса на включване на населението в работата на общините, което решава проблема с обществения контрол върху властта. В тази връзка особен интерес представляват страните, в които ефективно функционира изградената система за организация на общинската власт (Великобритания, Германия, Испания, Канада, САЩ). Въпреки факта, че всяка държава залага на собствените си основни принципи при изграждането на система на местно самоуправление, активната роля на местната общност в този процес е отбелязана доста ясно. Така социално-политическият компонент на местното самоуправление се проявява в създаването на мрежа от обществени сдружения в Обединеното кралство, в това как функционират градовете в САЩ, в активните действия на протестни групи от жители в Канада, в практическата реализация на германската идея за "участие" и т.н. .d.

В същото време не бива да се забравя, че историята на развитието на всяка държава определя манталитета на нейните жители и следователно използването на чужд опит трябва да бъде дълбоко обмислено и балансирано. Руският държавник от 19 век от н.е. Градовски предупреждава срещу сляпо заемане или имитация. Той обръща внимание на факта, че колкото и чужденец да се увлича от примерите на чужди държави, тази идея се обработва според условията и темперамента на всяка страна. А. Василчиков предлага да се постави за правило „да не се възвеличават безусловно заповеди, които мигновено са триумфирали над другите, или да им се подражават само защото триумфират“. Пърси Ашли също така посочи необходимостта от отчитане на историческия опит, традициите на държавата, мирогледа на нейните граждани: „Местните институции в много по-голяма степен от централните институции отразяват влиянието на исторически фактори, икономически и социални условия, т.к. както и националните традиции. В резултат на това никоя институция не може да събуди симпатиите на гражданите и наистина да стане по-силна, ако показва разрив с миналото, ако не се вземат предвид историческите обичаи и народното съзнание при нейното създаване. Реформаторът може да разчита на успех само когато неговите действия съчетават движение напред с приемственост. Следователно, за да се избере оптималният модел за развитие на местното самоуправление, е задължително задълбочено и смислено изследване преди всичко на собствения исторически опит в изследваната област.

0

Местна власт в чужди страни

КУРСОВА РАБОТА

СУСУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. XXX. WRC

Ръководител,

/ /

„_____“ _______________ G.

групов ученик

Регулаторен контролер, д.м.н.

/ /

"_____" _______________ 201

Челябинск 2016г

Федерална държавна автономна образователна институция за висше образование "Южно-Уралски държавен университет (Национален изследователски университет)"

Висше училище по икономика и мениджмънт

Катедра "Икономическа теория, регионална икономика, държавно и общинско управление"

Специалност 38.03.04 "Държавно и общинско управление"

УПРАЖНЕНИЕ

за курсова работа на студент от групата ЗЕУ - 320

Давлетшина Диана Ураловна

1. Тема на проекта "Местното самоуправление в чужбина"
2. Крайният срок за подаване на завършената работа от студента е „__“ януари 2017 г.
3. Изходни данни за проекта

Статии, научни трудове, монографии, такива автори като Баглай M.V., Дархамбаева A.D., Leushin M.E., Merkushova N.I.

1. Списък с въпроси, които трябва да бъдат разработени

1 Теоретични основи на местното самоуправление

1.1 Понятия, видове и правомощия на местното самоуправление

1.2 Съвременни модели на местно самоуправление в чужбина

1.3 Опит на чужди държави в организацията на местното самоуправление

1. Дата на издаване на задачата "20" октомври 2016г

Ръководител _______________________________________________ М.В. Козина

Задачата е приета за изпълнение от __________________ Д.У. Давлетшин

КАЛЕНДАРЕН ПЛАН

началник отдел СРЕЩУ. Антонюк

Ръководител проект М.В. Козина

Студент Д.В. Давлетшин

Давлетшина Д.У. Местно самоуправление в чужди страни. - Челябинск: ЮУСУ, ЗЕУ - 320, 37 с., библиогр. списък - 17 имена.

Курсовата работа изяснява същността, видовете и правомощията на местното самоуправление; описва съвременните модели на местно самоуправление в чужбина; разгледан чуждестранен и вътрешен опит в организирането на местно самоуправление; идентифицирани са проблеми и са разработени препоръки за подобряване на организацията на местното самоуправление; обобщени методически подходи за оценка на ефективността на мерките за подобряване на местното самоуправление.

ВЪВЕДЕНИЕ 6

1 ТЕОРЕТИЧНИ ОСНОВИ НА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ. 7

1.1 Понятия, видове и правомощия на местното самоуправление. 7

1.2 Съвременни модели на местно управление в чужбина. единадесет

1.3 Опит на чужди държави в организацията на местното самоуправление. 15

2.2 Методически подходи за оценка на ефективността на мерките за подобряване на местното самоуправление. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35

БИБЛИОГРАФСКИ СПИСЪК. 36

ВЪВЕДЕНИЕ

Актуалността на тази тема се крие във факта, че в Руската федерация един от основните проблеми в сферата на отношенията между обществото и правителството в момента е липсата на доверие на правителството към неговите институции. Доверието на населението в работата на силовите структури пряко зависи от ефективността на местното самоуправление.В чужбина е натрупан значителен опит в работата на различни модели на местно самоуправление. Тези модели се различават по реда на формиране на органите на местно самоуправление, субектите на местното самоуправление, естеството и характеристиките на взаимоотношенията на органите на местно самоуправление с държавните органи.

Познаването и обобщаването на чуждия опит в организацията на местното самоуправление обективно ще помогне за разработването на препоръки за подобряване на ефективността на организацията и дейността на местното самоуправление в Руската федерация.

Обект на курсовата работа е местната власт.

Цели на изследването:

1. изяснява същността, видовете и правомощията на местното самоуправление;
2. описват съвременни модели на местно самоуправление в чужбина;
3. да вземе предвид чуждестранния и местния опит в организирането на местното самоуправление;
4. идентифицира проблеми и разработва препоръки за подобряване на организацията на местното самоуправление;
5. обобщават методическите подходи за оценка на ефективността на мерките за подобряване на местното самоуправление.

1 ТЕОРЕТИЧНИ ОСНОВИ НА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ.

1.1 Понятия, видове и правомощия на местното самоуправление.

Местното самоуправление е система от организация и дейност на гражданите за самостоятелно (на своя отговорност) решаване на въпроси от местно значение, управление на общинската собственост, въз основа на интересите на всички жители на дадена територия, нейните исторически, национални и етнически и други особености въз основа на конституцията и законите на тази държава.

Системата на правно регулиране на местното самоуправление се определя от формата на териториалното и политическо устройство на държавата, степента на централизация и децентрализация при осъществяване на законотворческата функция. Във федералните държави съществуват три нива на правно регулиране на местното самоуправление: федерално; регионални; общински.

В унитарните държави правното регулиране на местното самоуправление се осъществява съответно на две нива: държавно; общински.

Формите на правно регулиране на местното самоуправление в чужбина са конституции, закони, подзаконови актове на държавните изпълнителни органи, съдебни прецеденти, устави (харти) на общините, административни договори, обичаи и традиции. В конституциите на съвременните държави местното самоуправление е фиксирано и гарантирано като една от основите на демократичната система на управление. Той позволява най-пълно да се приложи конституционната разпоредба, че единственият източник на власт е народът.

Местното самоуправление може да се упражнява в различни организационни форми, но задължително условие е наличието на представителен орган (общински съвет, земство, ландрат и др.) или на изборно длъжностно лице (бургомистър, кмет).

Видове организация на местната власт:

• По броя на нивата на изборните местни органи

• тристепенни, във федерации - двустепенни, характерни за средни и големи държави (Италия, Испания, Румъния, Германия, Франция, САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия, Чехословакия през 1945-1992 г., Полша, Унгария през 1945-1982 г. ). , Гърция, Албания през 1947-1991 г., ГДР през 1949-1990 г., Югославия през 1920-1932 и 1945-1963 г., Далечният изток през 1920-1922 г., Украйна, Беларус, Русия);
• двустепенни, във федерации - едностепенни, характерни за малки държави (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Холандия, Чехословакия през 1920-1945 г., Чехия, Словакия, Унгария, Белгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хърватия, България през 1945-1990 г., Естония през 1920-1933 г. и 1990-1993 г., Русия през 1997-2006 г.);
• едностепенни (България, Исландия, Финландия, Сърбия, Естония, Латвия, Литва).
• По вид на устава:
• с преобладаващите правомощия на съвета, в този случай ръководителят на изпълнителния орган обикновено се избира от съвета, по-рядко от населението, докато самият изпълнителен орган може да бъде колегиален (Италия, Испания, Гърция, Швеция, Норвегия, Исландия , Швейцария, Полша, Чехия, Хесен в Германия, Сърбия, Холандия, Белгия, Русия през 1864-1918 и 1936-1989, Югославия през 1921-1963, Източна Германия през 1949-1990, Румъния през 1945-1990 1949-1989 г., DVR през 1920-1922 г., България през 1945-1990 г.);
• с преобладаващи правомощия на ръководителя на изпълнителния орган, в този случай ръководителят на изпълнителния орган се избира от населението и в повечето случаи е едноличен (Франция, Румъния, Дания, Германия, Австрия, САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия, Унгария, Финландия, България, Хърватия, Великобритания, Ирландия, Естония, Латвия, Литва, Русия).
• Според вида на взаимоотношенията с назначените представители на централната власт:
• няма назначени представители на централната власт, а функциите им се изпълняват от изборни органи на местното самоуправление (Германия, Полша, Чехия, Словакия, Холандия, Белгия, Испания, Унгария, САЩ, Русия през 1937-1993 г., Чехословакия през 1945-1992 г., ГДР през 1949-1990 г., Румъния през 1945-1990 г., Далечният изток през 1920-1922 г., България през 1945-1990 г.);
• назначените представители на централната власт се комбинират с изборни органи на местното самоуправление (Италия, Франция, Румъния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Нова Зеландия, Украйна, Беларус, Русия през 1864-1918 г. );
• назначени представители на централната власт заместват местните власти на нивата на по-големите местни единици (България, Исландия, Финландия, Сърбия, Русия през 1997-2006 г.)

Основният смисъл на формирането и дейността на местното самоуправление се крие във факта, че органите на местното самоуправление трябва да решават проблемите с подобряването на жизнения стандарт на жителите много по-добре от държавните органи и длъжностните лица под централизирано управление.

Основни знаци:

• избираемост;
• независимост в управлението на местните дела (наличие на собствен изпълнителен апарат, материална база под формата на общинска собственост, право да установява и събира местни данъци, да издава наредби).

Правомощията на местните власти обикновено се определят със специални закони. В най-общ вид те могат да бъдат установени в конституции. Във федералните държави правомощията на местните органи най-често се регулират от актове на субектите на федерацията. В англосаксонските страни – съдебни прецеденти.

Процедурата за предоставяне на правомощия:

• съгласно принципа на „положително регулиране“ на дейността на местните власти (САЩ, Великобритания) – обхватът на правомощията се установява чрез подробен списък на техните права и задължения.
• според принципа на „негативна регулация“ (в страните с континентално право) – местните власти имат право да извършват всички действия, които не са изрично забранени от закона.

Класификация на правомощията на местните власти:

• в областта на финансово-икономическите отношения:
  • приемане на местния бюджет,
  • местно планиране,
  • установяване на местни данъци и такси,
  • регулиране на дейностите в областта на общинската икономика.
• в областта на обществените услуги за населението:
• развитие на транспорта,
• регулиране на движението,
• санитария,
• канализация,
• почистване на улиците и др.
• в социалната сфера:
• изграждане на евтини жилища за бедни, училища, болници,
• организация на търговия, обществено хранене,
• опазване на обществения ред.

В най-обща форма, в законодателството на страните от съвременния свят, правомощията на местните представителни органи обикновено се разделят на:

• Задължителни (тези, на които се придава национално значение и които трябва да се изпълняват непременно): водоснабдяване, транспорт, обществена безопасност, здравеопазване, поддръжка и почистване на улиците.
• По избор (по собствена преценка, в зависимост от конкретните финансови правомощия. Като правило те са свързани със социалната и културната сфера): поддържане на обществени паркове, библиотеки, засаждане на дървета, изграждане на къщи за бедни и инвалиди.

Общата тенденция е намаляване на собствено комуналните дела и разширяване на задължителните правомощия, т.е. интегриране на местните органи в държавния механизъм, приспособяването им към решаване на първо място задачи от национално значение.

1.2 Съвременни модели на местно управление в чужбина.

В съвременния свят тези системи на местно самоуправление, чиято класификация се основава на формирането на отношенията между местното самоуправление и централните власти, са широко разпространени. Така широко разпространени са следните модели на местно самоуправление:

• Англосаксонски модел. Счита се за класически и е характерен за редица съвременни държави: САЩ, Великобритания, Индия, Канада, Австралия и др. Характеризира се с избирането от жителите на съответните административно-териториални единици на съвет (съвет) и редица длъжностни лица (шериф, адвокат, ковчежник и др.) за решаване на местните въпроси и отсъствието на представители на централните власти в областта, контролиращи дейността на местните изборни органи. Кметовете на градове при такава система обикновено се избират или пряко от населението, или от посочените съвети, наброяващи няколко десетки представители в големите градове.

Характеристиките на този модел са в редица характерни черти, като:

• висока степен на автономия на различните нива на управление и ясно дефиниране на компетентността на органите на всяко ниво;
• липсата на упълномощени (агенти) централни държавни органи в областта;
• избор на редица длъжностни лица от органите на местното самоуправление;
• контрол върху дейността на местните власти чрез косвени методи или чрез съда.
• континентален модел. Намира разпространението си в страните от континентална Европа (Франция, Италия, Испания, Белгия, Полша, България, Турция, Монголия), както и в повечето страни от Латинска Америка, Близкия изток, френскоговоряща Африка. В по-ниските нива (общини, комуни и др.) действат само избрани съвети и избрани кметове, а на по-високите нива на административно-териториалната система - или като изборни органи на местното самоуправление, или като длъжностно лице на държавата. администрация, назначена от центъра, или само посоченото длъжностно лице. Назначен представител на президента, правителството или Министерството на вътрешните работи упражнява държавната власт на местно ниво и същевременно контролира законосъобразността на приетите актове на органа на местното самоуправление.

Този модел на местно самоуправление се характеризира със следните характеристики:

• висока степен на централизация на властта, подчинение на по-ниските органи на висшите органи;
• връзка на държавната администрация и местното самоуправление (например, тя се проявява в назначаването от правителството на страната на длъжностни лица в органите на местното самоуправление, надзор на тяхната работа и представяне на отчети);
• правомощията на органите на местно самоуправление се определят въз основа на отрицателния принцип на правното регулиране (принципа „разрешено е всичко, което не е пряко забранено“);
• присъствието на специално лице, което държавен контролза дейността на местните власти;
• в редица изкуствено създадени териториални единици, които не са географски обекти, местните власти могат да отсъстват напълно.
• Иберийски модел на управление. Работи в Бразилия, Португалия, Мексико и други испаноговорящи страни в Латинска Америка. Този модел се характеризира със своеобразно преплитане на елементи на държавната администрация и местното самоуправление, в рамките на което може да се говори за добре позната комбинация от двете и за преобладаване на ролята на първите. При условията на тази система на местно самоуправление и управление населението на всички административно-териториални единици избира съвета и главния служител на тази административно-териториална единица (алкада, кмет, префект, район и др.). Понякога такъв служител се избира от съвета. Избраният става председател на съвета и същевременно се утвърждава от държавните органи като представител на държавната власт в тази административно-териториална единица. За такъв представител се утвърждава и кметът на общината. Той има право да контролира дейността на съвета. Одобреният председател на съвета концентрира значителни правомощия в ръцете си, действайки не само като изпълнителен орган на съвета, но и като представител на държавата.
• Съветски модел на местно самоуправление. Той е коренно различен от другите, главно по това, че по същество отрича местното самоуправление и възлага управлението на местните дела на местните държавни органи, въпреки че те могат да бъдат избирани и от местното население, както и от местното самоуправление. държавни органи. И събранието на народните представители, и местните народни управи действат не като орган на местното самоуправление, а като органи на държавата, въпреки че са избирани и държавните служители не се назначават от центъра към местностите. Те са включени в йерархичната система на държавните органи със строго подчинение на по-ниските органи на висшите. Безусловното признаване и прилагане на принципа на ръководната и ръководна роля на комунистическата партия също не оставя място за развитие на система за самостоятелно местно самоуправление. Този модел все още е валиден в някои чужди страни (Китай, Куба, Северна Корея).

Характерните характеристики на този модел са:

• отричането на принципа на разделение на властите и провъзгласяването на суверенитета на представителните органи на властта на съответното териториално ниво;
• изпълнителните органи са органи на двойно подчинение - на по-висш изпълнителен орган и съответния съвет;
• реалната власт се държи от партийни организации, а изборите включват избор на един от няколкото кандидати, предложени от управляващата партийна организация.

Наличието на различни модели на местно самоуправление не противоречи на същността на самото местно самоуправление, залегнала в Европейската харта за местно самоуправление. Въпреки разнообразието от местни проблеми и проблеми, които трябва да бъдат решени на местно ниво, Основната точказаложена в Хартата е изолацията на местното самоуправление и децентрализацията на властта. По този начин важна характеристика на местното самоуправление, в съответствие с разпоредбите на Хартата, е правото и способността на местните териториални общности да контролират и управляват независимо значителна част от обществените дела.

1.3 Опит на чужди държави в организацията на местното самоуправление.

Наличието на ефективно местно самоуправление е необходимо за нормалното функциониране на всяка демократична държава.

Организация на местната власт в Съединените щати.

Общопризнато е, че организацията на местното управление е един от основните елементи на цялата инфраструктура на американската демокрация. В исторически план свободата, демокрацията, самоуправлението са били стълбовете на политическия живот на страната.

В Съединените щати окръзите са административно-териториалните деления на всички щати с изключение на Кънектикът и остров Ро и служат основно за администриране на извънградска територия. По-голямата част от другите единици на местното самоуправление се намират в рамките на окръзите. Окръгите са изкуствени образувания, създадени за решаване на две основни задачи: да подпомагат държавите при изпълнението на функции като правораздаване и провеждане на избори; предоставяне на услуги на селските жители, включително изграждане на селски пътища и поддържане на реда.

Окръгите включват общински корпорации (си-ти, квартал, села и градове). Изключение правят 39 града, които са отделени от окръзите. Техните общини изпълняват функциите на общински корпорации и окръзи.

Следващата голяма връзка на единиците на местното самоуправление - градовете и приравнените към тях градове - съществува в 20 щата. В Мейн тези подразделения се наричат ​​плантации; в Ню Хемпшир те се наричат ​​места. В тази връзка се създават органи с обща компетентност, тоест те имат правомощията да изпълняват много функции.

Училищните райони и специалните райони представляват специална категория единици на местното самоуправление. В Съединените щати има 14 721 училищни района и 29 532 специални района. Те създават органи със специална компетентност за изпълнение на определени функции. На тази основа се разграничават 19 типа основни области. Най-често срещаните са: противопожарни, водоснабдителни, почвозащитни, жилищно строителство, дренажни, санитарни, включително канализационни.

Създават се специални райони за деполитизиране на определена област на дейност, както и за предоставяне на населението с онези услуги, които не се предоставят от местните власти. Границите на специалните области често не съвпадат с границите на административно-териториалните единици и могат да заемат голямо разнообразие от области: от малка област до няколко окръга. С помощта на специални райони е възможно частично да се преодолеят сериозните финансови ограничения.

В САЩ няма подчинение между всички тези управленски звена. В същото време може да се говори за известно господство на окръзите при изпълнението на определени общински функции в съответствие с правомощията на държавите. Освен това административно-териториалната структура и обвързаната с нея система от общини все повече губят връзка с демографската и икономическа структура на своята територия, която се променя в резултат на урбанизация, икономически и социални промени.

Процесът на образуване на общини (инкорпорация) в повечето щати е много прост:

1. Трябва да се изпълни изискването за минимално население (в различните щати от 70 до 300 души);
2. Трябва да бъде съставена петиция от жителите, които искат
   учредяване, съдържащо посочване на границите и населението на предлаганата община;
3. Петицията е необходима за събиране на подписи на 20-25% от населението,
   има право на глас;
4. Необходимо е да се проведе общо гласуване на споразумението по въпроса за учредяването.

Община се формира само ако за нея гласуват мнозинството от избирателите. Ако това предложение не мине по време на гласуването, следващият опит за включване се допуска само след определено време.

В Съединените щати функционирането на местната власт се регулира изключително от щатите. Следователно местните власти се създават в съответствие със законите на щатите и техните правомощия идват от държавите. Държавните правителства, без съгласието на федералното правителство или правителствата на други щати, определят правния статут, териториалните граници, организационните форми и правомощията на местните органи. Така в САЩ няма единни за цялата страна принципи на административно-териториално деление, организация и функциониране на местните органи. Оттук произтича изключителното разнообразие от организационни форми на местно самоуправление, тяхната адекватност на местните условия.

Разпоредбите, уреждащи дейността на местното самоуправление, се съдържат в конституциите на всички субекти на федерацията. Степента на уреждане на различните аспекти на местното самоуправление в отделните държави по никакъв начин не е еднаква, в резултат на което се разграничават две основни групи такива разпоредби.

• Конституции, съдържащи малък брой норми, свързани с местните власти (Алабама, Мисисипи и др.).
• Конституции, характеризиращи се с подробно регулиране на управлението. Наред с консолидирането на основните принципи на дейността на местните органи, предметът на конституционното регулиране на щатите включва и норми, регулиращи вътрешната организация на общините (например Ню Мексико).

Функциите за местно управление могат да бъдат разделени на две големи групи:

• в областта на социалните услуги и комуналните услуги (организация на образованието, управление на библиотеки, обществени паркове, здравеопазване, социално осигуряване);
• административни и управленски функции (поддържане
  ред, осигуряване на противопожарна защита, управление на правосъдието, събиране на данъци, провеждане на избори, регистрация на актове гражданско състояние, контрол на качеството на стоките, планиране на строителството и градоустройство, управление на държавната служба).

В зависимост от естеството на взаимодействието между окръжните съвети и административния персонал се използват три основни форми на управление на окръга:

1. Системата кмет-съвет, която действа в повече от половината от всички самоуправляващи се градове в Съединените щати. В случая можем да говорим за „силен” кмет и за „слаб” кмет. Размерът на правомощията на кмета, неговата позиция в системата на общинското управление се влияе от фактори като процедурата за избора му (кметът се избира или пряко от жителите или от общинския съвет; друг начин за избиране на кмета също е възможно - общинския съветник, който получи най-голям брой гласове на избори в съвет); мандат на кмета (може да бъде четири или две години); право на кмета да налага вето на решението на съвета и др.
2. „Система съветник-мениджър“ (или „управител на града“). Тази форма на градско управление се използва в почти 40 процента от случаите. Кметът и градският съвет назначават професионален служител-управител (управител на града), който управлява градската администрация и управлява града като частно предприятие. Общински съвети кметът са политически органи, които определят цялостната политическа линия.
3. "Комисия" - е доста рядко, в малките градове. Градското управление се осъществява от комисия, състояща се обикновено от петима членове, избрани с народен вот. Членовете на комисията изпълняват едновременно функциите на съвета и ръководителите на главните звена на апарата на общинската власт.

Цялото разнообразие от форми и методи на административен контрол на държавата върху местните власти може да се раздели на два вида:

• Направо. Към този вид контрол американската теория и практика включват изискванията за предварително одобрение от държавата на действията на местните власти; назначаването или отстраняването от държавата на местни служители; публикуване на заповеди и постановления, задължителни за органите на местното самоуправление; поддържане на различни стандарти чрез осъществяване на държавни проверки; временна замяна на местната администрация с щатен служител; прехвърляне на функциите на местната администрация на държавата.
• Непряк административен контрол включва следното: предоставяне на съвети и информация на местните власти; изискването на административните агенции, държавите към местните власти да им предоставят доклади по различни въпроси; преразглеждане на решения на местните власти; предоставяне на местната власт на целева субсидия от държавата при стриктно спазване на определени изисквания и стандарти.

Съдебният контрол на щатите върху местното самоуправление се осъществява чрез издаване от държавните съдилища или местните съдилища (те са част от държавната съдебна система) на следните основни решения: съдебно разпореждане до длъжностно лице на местната власт да се съобрази с исковете на ищец; обезщетение за забрана или друго незаконно действиеместните власти и техните служители.

Организация на местната власт в Германия.

Формирането на системата на местното самоуправление в Германия беше повлияно от дългосрочното съществуване на държавна разпокъсаност, както и от реформите, които се провеждаха многократно и постепенно.

Системата на местното самоуправление включва представителни и изпълнителни органи. Минималният размер на общност, в която може да бъде избран представителен орган, е 200 души. Броят на избраните съветници може да бъде от 8 до 80 души в зависимост от размера на територията и населението. Право да гласуваш от 18-годишна възраст, а да бъдеш избиран - най-често от 21-годишна възраст.

Характеристика на немската система е присъствието четири модела на изпълнителни органи:

1. Грешен магистрат. Този модел е валиден в Хесен, в градовете Шлезвиг-Холщайн, в някои градове на Рейнланд-Пфалц и в Бременхафен (област Бремен). Използва се предимно в градските райони. Съветът, избран с народен вот, избира председателя на съвета измежду своите членове. Председателят на съвета ръководи заседанията и изготвя дневния ред. Същевременно съветът назначава с гласуване колегиален изпълнителен орган - Магистратът - измежду професионалните ръководители. В Хесен член на магистрата не може да бъде член на съвета; в други земи, напротив, магистратът се избира от съвета. Магистратът се назначава за срок от 6 до 12 години в различни общности. Магистратът е колегиален орган на изпълнителната власт: той представлява общността в отношенията с гражданите, други органи, в съда, подготвя и изпълнява решения на съвета (включително бюджета) и ръководи администрацията на общността. Всички решения на магистрата се вземат с гласуване. Съветът назначава (по правило по препоръка на членовете на магистрата) бургомайстора, който оглавява магистрата. Ролята му обаче е сравнително малка: той председателства заседанията на магистрата, представлява магистрата в съвета и има право на решаващ глас в магистрата (с равен брой гласове). Той не е началник за членовете на магистрата. И накрая, съветът може да разпределя области на дейност между членовете на магистрата, като възлага на всеки отделна област на работа, съответстваща на компетенциите на общността и структурата на административните услуги; Бургомайсторът може също да разпределя области на дейност между членовете на магистрата, но няма право да пречи на разпределението, извършено от съвета.

В рамките на тази система има последователен контрол върху законосъобразността на взетите решения: магистратът може да протестира и да откаже да изпълни незаконосъобразното решение на съвета; бургомайсторът може да обжалва незаконосъобразното решение на магистрата, а последната инстанция по спора е съветът.

1. Северногермански съвет. Този модел е валиден в Северен Рейн-Вестфалия и Долна Саксония. Основните му характеристики копират английската система за организация на местното управление.

Общинският съвет избира измежду своите членове бургомайстор или главен бургомайстор. Бургомайсторът ръководи събранията на общността и изпълнява представителни функции. В същото време съветът назначава – за период от 6 до 12 години – професионален мениджър на длъжността директор на общността (Gemeinedirektor) или градски директор (Stadtdirektor). В големите градове съветът назначава и помощник-директори, на които може да възлага определени области на дейност; те са йерархически подчинени на директора. Директорът на общността еднолично ръководи администрацията, подготвя и изпълнява решенията на съвета.

Тук също има строга система за контрол върху законосъобразността на взетите решения: съветът има право да протестира и отменя решението на директора (с изключение на делегираните му държавни правомощия), бургомайсторът има право и двете да протестират срещу решението на директора (с жалба до съвета) и да протестира решението на съвета (с отложено вето). ). И накрая, директорът на общността може да протестира незаконосъобразно решениесъвет.

1. бургомайстор Този модел на организация на местно самоуправление е често срещан в провинциите Рейнланд-Пфалц, Саарланд и в селските общности на Шлезвиг-Холщайн. Съветът избира измежду своите членове бургомайстор (главен бургомайстор), който е едновременно председател на съвета и ръководител на изпълнителната власт на общността. Успоредно с това съветът назначава съвет измежду професионалните мениджъри и от собствен състав, който включва бургомайстора. Задачата на управлението е да подготвя решенията на съвета, да ръководи - под надзора на бургомайстора - общинската администрация. Бургомайсторът и съветът могат да обжалват решенията си един на друг, като бургомайсторът има право на суспензивно вето.
2. Южногермански съвет. Моделът е приет в Бавария, Саксония, Баден-Вюртемберг и в повечето държави от бившата ГДР. Бургомайсторът е ръководител на администрацията и председател на общинския съвет. Като цяло тук се повтарят характеристиките на модела на бургомайстора, но бургомайсторът (главният бургомайстор) се избира от населението чрез преки общи избори.

Обикновено се прилага мажоритарна системав два кръга, с праг за участие във втори кръг. Бургомайсторът съчетава и функциите на главен изпълнителен директор и председател на съвета; той също така представлява общността. Съветът образува - отчасти от членовете си, отчасти от длъжностни лица - съвет или друг колегиален орган с участието на бургомайстора, подчинен му по въпросите на изпълнителната дейност и участващ в изготвянето на решенията на съвета.

Отчитайки вида на местната администрация и естеството на връзката й с представителния орган, се формират модели на местно самоуправление:

1. Обер - бургомайсторски съвет - аналог на модела "Силен кмет-съвет".
2. Магистратският съвет е бургомайстор за 6 години, а представителен орган за 4 години. В магистратската колегия работят съветници, които извършват дейността си на доброволни начала.
3. Съвет – директор на общността – Управителен комитет наблюдава дейността на директора на общността. Той функционира като колегиален орган.
4. Срещата на жителите на общността - бургомайсторът. Събранието на жителите изпълнява функциите на представителен орган, а изпълнителните и административните функции се възлагат на бургомайстора, избран от населението.

Така анализът на теорията и практиката на местното самоуправление в чужди страни разкрива някои възможности за рецепция, като се вземат предвид националните правни традиции. Повечето демократични държави запазват автономия за местното самоуправление. В изключителни случаи се разкрива относителна автономия, при която орган на управление на орган на местно самоуправление е длъжностно лице, което изпълнява изпълнителни функции на дадена административно-териториална територия.

Анализът на чуждестранния опит разкри и тенденции в непрекъснатия процес на усъвършенстване на институцията на местното самоуправление, изразени в правни реформи, които консолидират демократичните принципи на управление. Акцентът на реформата в чужбина е поставен не върху подчинеността и съгласуваността на функциите на централните и местните власти, а върху координацията – съгласуваността на функциите на компонентите на политическата система на цялото общество.

В много субекти на федерацията местното самоуправление се превръща в официален орган, който не прави много за изразяване на интересите на гражданите, живеещи на нейна територия.

Ето някои от проблемите, които застанаха на пътя на прилагането на Федералния закон за местното самоуправление:

1. Географските различия между регионите определят техните различия в икономическите възможности.
2. Различия в практиката на междубюджетните отношения и делегирането на правомощия.
3. Вертикалът на властта от ръководителя на субекта на федерацията и надолу до ръководителите на райони, градски райони и началниците на населени места следва принципа шеф-подчинен. Финансовата и функционална зависимост на органите на местно самоуправление при изпълнение на делегираните им правомощия доведе до практическо национализиране на местното самоуправление. По същество администрациите на местните власти се превърнаха в териториални администрации на субект на федерацията.
4. Има ограничен набор от въпроси, които местното самоуправление може да реши без по-висока вертикала на властта.
5. Данъчната автономия на органите на местното самоуправление е силно ограничена, а общините получават по-голямата част от средствата под формата на целева финансова помощ от висши бюджетни организации.
6. Общините станаха отговорни за въпроси, които трябва да бъдат разгледани на федерално ниво, а именно: образование, медицина, противопожарна защита и т.н. В същото време общините нямат ресурсите да решават тези правителствени въпросисредства и нямат законното право да вземат свои собствени решения.

1. Комбинация от вектора на интересите на всички нива на управление. Сегашният модел на власт в Русия разделя интересите на различните нива на управление. Това се дължи на факта, че данъците са разделени на федерални, регионални и местни. Освен това, колкото по-високо е нивото на управление, толкова по-надеждни са източниците на данъчни приходи. На населените места, от друга страна, се приписват най-малко събрани данъци с малък потенциал за събиране. В резултат на това се игнорира принципът на демократизация на междубюджетните отношения, без който децентрализацията на управлението е невъзможна.
   Обединяването на данъчните интереси на всички нива на управление ще допринесе за повишаване на ефективността на междубюджетните отношения. Такава комбинация от вектора на интересите ще доведе до факта, че висшите власти ще се интересуват от успеха на по-ниските и обратно. В резултат на това ще укрепи системата на властта в страната, без която е невъзможно развитието на демокрацията в Русия.
2. Демократизация на междуправителствените отношения.
3. Подобряване на данъчната система. Данъчната система трябва да бъде либерална, стимулираща развитието, проста, разбираема, прозрачна и стабилна. Прилагането на тази мярка ще подобри прозрачността на икономиката, качеството на бизнес планирането в предприятията, както и ефективността на държавните програми за икономическо развитие.
4. Подобряване на структурата на местните власти. Структурата на местните власти на областно ниво е сложна, което пречи на ефективната работа на служителите им.
5. Концентрацията на функциите на местната власт в рамките на едно министерство.
6. Създаване на вертикала на местното самоуправление.
   Опитът на развитите страни показва целесъобразността от създаване в Русия на вертикала на местно самоуправление, обхващаща всички нива на управление.

Очаквани резултати от мерките за подобряване на местното самоуправление в Русия:

• Рационално разпределение на правомощията и отговорностите по нива на власт
• Консолидиране на интересите на нивата на управление и укрепване на системата на властта в страната
• Повишаване активността и ефективността на властите
• Реализация на потенциала на местните власти и населението
• Формиране на гражданско общество
• Активно развитие на териториите
• Повишаване на прозрачността на икономиката, намаляване на корупцията
• Намаляване на социалното напрежение
• Ръст на бюджетите на всички нива на управление
• Повишаване на ефективността на държавните програми за икономическо развитие

2.2 Методически подходи за оценка на ефективността на мерките за подобряване на местното самоуправление.

Актуален съвременен проблем за общинските власти е оценката на неговата ефективност. На законодателно ниво дейностите за оценка на ефективността на общинските власти се уреждат основно от следните документи:

1. Указ на президента на Руската федерация от 28 април 2008 г. № 607 „За оценка на ефективността на местното самоуправление на градските райони и общинските райони”. Определя необходимостта ръководителите на администрации ежегодно до 1 май на годината, следваща отчетната, да оценяват изпълнението по 32 показателя с представяне на отчети пред висшия изпълнителен орган на държавната власт на субекта на Руската федерация. , в чиито граници се намира градският квартал или общинската околия;
2. Постановление на правителството на Руската федерация от 11 септември 2008 г. № 1313-r за изпълнение на Указа на президента на Руската федерация от 28 април 2008 г. № 607 (съдържа методика за наблюдение на ефективността на органите на местното самоуправление на градските и общинските райони) Допълва предложения списък с показатели поради следното: набор от показатели, характеризиращи например развитието на малки и средният бизнес е разширен; бяха определени нови групи индикатори, например в областта на енергийната ефективност и инвестиционната привлекателност на териториите.

За оценка на ефективността според разглежданите документи се използват количествени показатели (например брой общински образователни институции, включително в градски и селски райони) и относителни показатели, които се дават на жител или се изчисляват като процент от установените обем или брой (например обемът на инвестициите в дълготрайни активи на глава от населението).

В допълнение към законово одобрената методология, разгледана по-горе, има и методи, разработени от бизнес общността и обществените организации, които също могат да се прилагат за оценка на ефективността на мерките за подобряване на местното самоуправление:

1. Оценка на конкурентоспособността на региона (има няколко версии на тази оценка, които са разработени от Световния икономически форум, агенциите "AK&M" и "Expert RA") Методологията за оценка се основава на анализа на набор от параметри, които влияят върху производителността на регионалната икономика и икономическото развитие на региона;
2. Оценка на инвестиционната привлекателност на региона ("Експерт РА"). Взаимосвързана оценка на двата основни компонента на инвестиционния климат: риск (условия за инвеститора) и потенциал (възможности за инвеститора, предоставени от територията);
3. Рейтинг на предметите според Индекса на човешкото развитие (ООН). Методологията на HDI се основава на твърдението, че основният критерий за оценка на качеството на живот в дадена страна и регион, който пряко зависи от ефективността на публичната политика, е човешкото развитие чрез разширяване на избора поради нарастване на продължителността на живота, образование и доходи;
4. Рейтинг на социално-икономическото развитие на общините ("Рейтинг на АПИ"). Степента на удовлетвореност на жителите на областите от качеството на общинските услуги (жилищно-битови, медицински, образователни и потребителски), оценена въз основа на резултатите от редовно провеждани социологически проучвания на населението.

Съществуват и проучвания, в които авторите се опитват да обосноват необходимостта от разглеждане на ефективността по отношение на агрегираните компоненти. Например, предлага се да се разглежда ефективността по отношение на три измерими компонента:

1. Технически. Определя се от степента на постигане на поставените цели на дейността, като се отчитат обществените интереси. Той отразява съответствието на публичната администрация с изискванията на външната среда, като се отчита влиянието, което оказва върху състоянието на обществото, и е свързано с количествени и качествени показатели, важни характеристики на които са тяхната ефективност и редовност.
2. Икономически. Определя се като съотношението на цената на обема на предоставените услуги към цената на обема на ресурсите, привлечени за това. Той отразява вътрешното състояние на системата на публичната администрация, нейната собствена дейност.
3. Социална ефективност.

При оценката на ефективността на дейността на общинските власти е важно да се вземат предвид външни „косвени“ резултати, като подобряване на качеството на живот на гражданите, смъртност, раждаемост, реални доходи на населението, нормално развитие на обекти на управление (търговски и нестопански организации), моралното и идеологическото въздействие на управленските дейности върху "външната" среда, върху обекта на контрол. Препоръчително е да се оценяват "косвените" резултати според критериите за техническа ефективност. Техническата ефективност се свързва с крайния резултат - напредък към желаните цели - и се определя от степента на постигане на целите на дейността на държавния служител спрямо изразходваните ресурси за постигането им.

Така при оценка на икономическата ефективност се вземат предвид „вътрешните фактори”, собствената дейност на държавния служител, а при оценка на техническата ефективност се анализира съответствието на тази дейност с изискванията на външната среда, като се отчита въздействието, което дейността на държавния служител има върху обекта на управление. Широкото разбиране за техническа ефективност практически съвпада с третия тип ефективност, често изтъкван в научната литература - социалната ефективност.

Оценка на ефективността при подобряване на местното самоуправление по следните методи:

1. Оценка на степента на постигане на основните цели на общинското управление. Ефективността на системата на общинското управление по този метод се изчислява по формулата:

E c \u003d K uv x K вече x K unpch

E c е обобщен коефициент за постигане на целите на системата на общинското управление.

К uv е коефициентът на нивото на оцеляване на населението на съответната община. Характеризира условията за оцеляване, които са се развили в резултат на дейността на общинските власти, действащи на територията на общината.

K е коефициентът на жизнения стандарт на населението на съответната територия.

K unpch е коефициентът на нивото на нарушения на правата на човека в съответната община за определен период.

1. Методът за съотношение на потребност, ефективност и рентабилност. Съотношението на постигнатите резултати към поставената цел (целева ефективност) и съотношението на ресурсите към тези резултати (разходи и ефективност на ресурсите) изчерпват ефективността на управлението. Не е достатъчно обаче да се прави разлика между ефективна (целесъобразна) и икономическа (скъпоструваща) ефективност. Необходимо е също така да се анализира валидността на целите на самата дейност, тоест ефективността на общинските дейности по отношение на съответствието на нейните цели с нормативните идеали и ценностните норми, възприети от местната общност на определен етап от нейното развитие. развитие, тази ефективност се нарича основана на нуждите.
2. Метод за оценка на ефективността на системата на общинско управление на базата на оценка на ефективността на управление във всяка включена в нея подсистема. Задачата се свежда до решаване на конкретни проблеми за оценка на ефективността на системата за управление в определени области на общинската дейност и извеждане на кумулативна оценка на базата на рейтингови стойности за значимостта на отделните области. Стойностите на рейтинга във всеки отделен случай могат да се определят от експерти въз основа на степента на сериозност на отделните проблеми в конкретна община и в определен период от време.

Съществуват и индикативни и критериални подходи за оценка на ефективността на системата. регионално правителство, базирана основно на оценката на контролираната подсистема на системата за контрол. Най-използваният в момента е индикативният подход за оценка на ефективността на регионалната система за управление, който се основава на сравнение на реални показатели за нивото на развитие на региона с целеви показатели, зададени първоначално към момента на планирането в съответствие с основна цел на развитието на територията.

Друг подход, използван в момента за оценка на ефективността на системата за регионално управление, е подходът на критериите. Като основни показатели за оценка на ефективността на механизма за държавно управление на регионалната икономика се препоръчват следните групи критерии: показатели за крайния ефект, показатели за междинния резултат, показатели за работните процеси, показатели за изразходваните ресурси, ниво на ефективно използване на ресурсния потенциал на региона при достигане на определено състояние на социално-икономическо развитие на региона.

Индикативните и критериите подходи за оценка на ефективността на системата за регионално управление се основават на оценка на непрякото въздействие на подсистемата за контрол върху контролираната подсистема и не отчитат ефективността на самата подсистема за управление.

Те също така определят, че в изследванията на ефективността на публичната администрация, държавната бюрокрация и държавните институции могат да се разграничат няколко теоретични и методологически подхода, които свързват ефективността с определени фактори, а именно:

1. Подход, базиран на концепцията за лидерство. Представителите на това направление свързват ефективността на организацията с лидерски умения, стил на управление, индивидуални характеристики и качества на ръководителите на държавни органи, системи за подбор, оценка на изпълнението на задачите, мотивация и професионално развитие на държавните служители.
2. Подход, който развива теорията за рационалната бюрокрация на Вебер. От гледна точка на този подход вниманието е насочено към йерархичната структура, функционалната специализация, наличието на ясни принципи за регулиране на професионалната дейност на държавните служители, които се разглеждат като необходими предпоставки за ефективното функциониране на властовите структури.
3. Подходът към ефективността на изпълнението, свързан с теорията на жизнените цикли, е да се разгледа ефективността на публичната администрация във връзка с оценката на въздействието на постоянно и циклично формирани коалиции или групи на влияние в правителството. Същността на вземането на решения в бюрократичните структури и тяхната ефективност се разглеждат в контекста на жизнените цикли на развитието на организацията.
4. В рамките на концепцията за професионализъм ефективната дейност е пряко зависима от професионализацията на публичните органи, наличието на кариерни (професионални) служители и нивото на техния професионализъм и компетентност.
5. Икономически подход, който свързва повишаването на ефективността на публичните органи с наличието на механизъм за конкуренция между отделите, система за въвеждане на иновации, както и политическа и социална отчетност на публичните органи, преди всичко пред данъкоплатците.
6. Екологичен подход, който подчертава, че резултатите от дейността на бюрокрацията зависят от естеството на външната среда (екологията на организацията) и от способността на публичните власти да управляват промените и иновациите, за да се адаптират към тези промени.
7. Подход, базиран на концепцията за управление на качеството. В рамките на този подход основно внимание е насочено към създаване на система за непрекъснато усъвършенстване на процесите и публичните услуги в публичните органи; включване на държавните служители в тази дейност, максимално използване на техния творчески потенциал и организиране на груповата им работа. Управлението на качеството се основава на връзката между потенциала на публичните органи и резултатите от изпълнението с постоянна корелация със стратегическите цели и включването на служителите в процесите на качество, тяхното обучение, повишаване на тяхната компетентност и мотивация.

Следователно, от една страна, необходимостта от оценка на ефективността на общинското управление е извън съмнение; от друга страна, съществуващите в момента теоретични, методологически и практически разработки в тази област са много разнообразни, което отразява сложността на изучаваното явление в управлението. Като цяло всички тези подходи се характеризират с дефиниране на определена система от индикатори и индикатори и правилата за тяхното агрегиране.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В хода на работата беше разгледано местното самоуправление в чужбина. Показано е, че местните власти са сложен механизъм, който, бидейки до известна степен автономен (което се изразява в избора на местни представителни органи, наличието на собствен изпълнителен апарат, институцията на общинската собственост и др.), в крайна сметка функционира под контролните централни органи и до голяма степен интегрирани в държавния механизъм, изпълнявайки множество функции от национално значение, чийто брой се увеличава с разширяването на социалните функции на съвременната държава.

Централизацията на властта, макар и да има своите отрицателни страни, въпреки това осигурява единна администрация, която е свободна от местни политически спорове и предотвратява злоупотребата с власт. Освен това понякога централизацията на властта дава възможност за по-добра координация на дейностите на местните служби.

Правната основа за организацията на самоуправлението в чужди държави са съответните разпоредби на конституциите, националните закони за местно управлениеи самоуправление, във федералните държави - също законите на щатите, земите и други субекти на федерацията. важно правно основаниесамоуправление за всички европейски държави е Европейската харта за местно самоуправление.

По отношение на Русия опитът за решаване на проблемите на местната организация на властта трябва да бъде заимстван с известна степен на условност и да съответства на реалността, ежедневната практика.

ПРЕПРАТКИ наличен в пълна версия

Изтегли: Нямате достъп до изтегляне на файлове от нашия сървър.

АКТУАЛНИ ПРОБЛЕМИ НА ПОЛИТИЧЕСКИТЕ НАУКИ

НАЧИНИ НА РАЗВИТИЕ И РЕФОРМИРАНЕ НА СИСТЕМИТЕ НА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЕВРОПЕЙСКИТЕ СТРАНИ

Х. Уолман*

Институт по социални науки Хумболтов университет ул. Unter den Linden, 6, Берлин, Германия, 10099

Статията предоставя кратък преглед на концепциите и начините за реформиране на системите за местно самоуправление (МСС) в европейските страни. Особено внимание е отделено на разглеждането на германския опит за реформиране на местното самоуправление, който, както се очаква, може да бъде взет предвид при разработването на концепция за развитие на местното самоуправление в Русия.

Ключови думи: МСУ, Германия, ЕС.

Исторически положението на общините (градове и населени места) се определя във всяка страна, преди всичко, от конституции и закони. Във федерална Германия решенията относно правното регулиране на местните власти са почти изцяло под юрисдикцията на провинциите (субекти на федерацията).

С развитието на Европейския съюз (наричан по-долу ЕС) и паневропейската интеграция, общоевропейските норми оказват все по-голямо влияние върху компетентността на общините (градовете и общностите) в страните членки на ЕС. В Договора от Лисабон, който влезе в сила на 1 декември 2009 г., ЕС за първи път в европейското право открито призна местното самоуправление и заложи в протокола към това споразумение доста „широко право на преценка“ (широка независимост) на общините при вземане на решения.

Европейската харта за местно самоуправление, приета през 1985 г. от Съвета на Европа, впоследствие беше ратифицирана от всички европейски държави, които по този начин се ангажираха да прилагат основните принципи на Хартата в своето законодателство.

* Превод от немски език и редакция на статията са направени от Д. Лавринович

и Е. Маркуорт (OST-EURO GmbH).

Правото на общините (градове и населени места) да решават самостоятелно проблеми в областта на своята компетентност, т.е. отговорност, има дълбоки корени в европейската конституционна и общинска история. В германската конституция („Основния закон“) от 1949 г., общинската автономия е залегнала като правото на градовете „да регулират всички въпроси от местно значение в рамките на закона на своя собствена отговорност“ (подчертаване добавено от автора) .

В тази „класическа“ формулировка може да се проследи сложността (комплексността) на отношенията, в които се намира LSG. От една страна, дава право на вземане на решения „на своя отговорност“, от друга страна ясно дава да се разбере, че това трябва да става „в рамките на закона“. Последната клауза (ограничение) често е критикувана като „троянски кон“ – в смисъл, че позволява на държавата при определени обстоятелства да ограничи сериозно свободата на действие на общините.

Подобна формулировка се съдържа в Европейската харта за местно самоуправление (чл. 3, параграф 1): „Местното самоуправление се разбира като правото и реалната способност на органите на местно самоуправление да регулират значителна част от обществените дела. и го управляват, действайки в рамките на закона, на своя отговорност и в интерес на местното население” (подчертава се).

Както вече беше посочено, чл. 4 от Договора от Лисабон (влязъл в сила на 1 декември 2009 г.), институцията на местната власт за първи път е залегнала в правото на ЕС, благодарение на което получи по-нататъшно разпространение и значение в правното пространство на Европа.

В редица европейски държави на общините (градове и населени места) е (законно) предоставено от конституцията право да налагат принципите на местното самоуправление чрез обжалване и защита в съда. Така например Конституцията (Основния закон) на Германия и конституциите на федералните провинции предвиждат правото на общините да предявяват искове пред Конституционния съд на Германия (конституционните съдилища на федералните провинции), т.нар. конституционни жалби относно нарушения от държавни органи на разпоредбите на конституциите, т.е. с цел протест за нарушаване на правата на МСУ.

Изкуство. 11 от Европейската харта потвърждава правото на подаване на такива жалби: „Местните власти трябва да имат право да съдебна защитада осигурят свободното упражняване на своите правомощия и спазването на принципите на местно самоуправление, залегнали в Конституцията или вътрешното законодателство” (курсив добавен).

Дори когато общините не участват пряко в законотворчеството на национално ниво, те (или техните сдружения) често получават правото да влияят върху проектозаконите по един или друг начин. Например, в наредбите на (федералните и щатските) правителства и парламенти на Германия е ясно установено, че съюзите на общините (Германски съюз на градовете и др.) трябва да бъдат дадени предварително (т.е. на ранен етап). на законодателния процес) правото да изразят мнението си, да бъдат изслушани и т.н. - и по този начин да участват в подготовката на законопроекти,

пряко свързани с тях. Тъй като общностните синдикати широко използват това процесуално право, те имат значително влияние върху законодателството както на федерално, така и на регионално ниво.

Сравнителните дискусии често правят разлика между децентрализация и деконцентрация на обществените задачи.

Децентрализацията е по същество политическа схема, която се отнася до прехвърляне на публични задачи/правомощия „отгоре надолу” към демократично легитимирано и политически отговорно ниво на публична власт. И в случая общинското ниво като носител на правото на МСУ е отличен пример.

За разлика от децентрализацията, накратко деконцентрацията е административно понятие, когато означава прехвърляне на административни функции „отгоре надолу” (по вертикалата на изпълнителната власт).

За илюстрация на степента на децентрализация е взет делът от общия брой на заетите в публичния сектор на всяко индивидуално (междурегионално) ниво (Таблица 1).

маса 1

Дял на заетите в публичния сектор в различните страни по нива

Държава Централно/Федерално ниво Регионално/Länder ниво Местно ниво Специални сектори*

1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005

Германия 9,9 11,6 12,0 55,6 51,0 53,0 34,5 38,1 35,0

Франция 54,9 48,7 51,0 27,1 30,7 30,0 18,0 20,6 19,0

Великобритания 21,9 21,4 16,8 55,0 53,0 56,0 17,6 20,8 26,0

Швеция 17,3 17,0 84,7 83,0

Италия 63,0 54,7 3,8 14,0 13,6 17,0 19,0 27,9

Достатъчно е да се посочи Швеция като пример (как унитарна държава) и Германия (като федерална държава). Децентрализацията е най-силно изразена в Швеция, където само 17 процента от служителите са наети в правителството, а 83 процента работят в общините. В същото време при изпълнението на обществени задачи от двете общински нива преобладава комунира на ниво „низово” с две трети от всички общински служители.

В Германия има много малък дял на държавните служители на федерално ниво, което е малко над 10 процента от общия брой на служителите в публичния сектор. Това ясно показва, че за разлика от други федерални държави (като Съединените щати), Конституцията от 1949 г. не позволява на Федерацията да създава свои собствени административни органи за прилагане на своите политики и закони на поднационално ниво. Силната междинна позиция на федералните държави (квазинапълно независими държави) се подчертава от 53 процента от служителите, които те представляват (сред които по-специално учители и полицаи). Делът на заетите в общините (35 процента) отразява доста широк спектър от задачи на ниво МСУ.

При децентрализирането на публичните задачи на общински нива трябва да се разграничат два варианта.

Установяване на компетенции като „реални” задачи на общината. При разпределянето на публични задачи/правомощия в повечето европейски страни традиционно се взема за основа принципът на „презумпцията за универсална юрисдикция” на местните власти по отношение на всички местни дела; тези въпроси представляват собствена, „реална” компетентност на местните власти.

Пример за този подход е гореспоменатата формулировка на германския основен закон, според която общините имат право да „уреждат всички въпроси от местно значение в рамките на закона на своя собствена отговорност“ (курсивът е добавен). В същото време в повечето случаи не се предоставя подробен списък („списък“) със задачите на местните власти.

Типична „истинска“ собствена задача на местните общини, наред с местното планиране, е предоставянето на обществени (инфраструктурни и социални) услуги, които включват по-специално водоснабдяване, изхвърляне на отпадъчни води, отстраняване на твърди отпадъци, обществен транспорт и енергийно снабдяване.

"прехвърлени" правомощия. Освен това е обичайна практика в много държави (континентална Европа) да се използва „двоен“ модел на задачи/правомощия, когато градовете и населените места, заедно с техните „естествени/типични“ задачи на LSG, изпълняват и редица функции, които държавата им „делегира”.

Такива задачи включват например издаване на разрешителни за строеж и опазване на околната среда.

От 1980 г В бившите унитарни европейски държави (Испания, Франция, Италия) бяха предприети сериозни стъпки към мащабна децентрализация на публичните задачи на регионално и местно ниво. В резултат на това някои от тях са формирали „квазифедерални“ структури на управление (Испания, Италия).

Този процес обаче не е завършен, а наскоро бяха проведени и реформи, насочени към по-нататъшна децентрализация на държавните правомощия, в т.ч. във вече „децентрализирани“ страни. Германия отново може да послужи като пример за това, където през 2005 г. провинция Баден-Вюртемберг изцяло прехвърли повечето от задачите, изпълнявани преди от публичните власти, на местно ниво. Така публичната администрация до голяма степен е „напуснала” местното ниво по организационни и кадрови въпроси.

При изпълнение на задачите си, независимо дали е от собствена компетентност или „делегирани“ правомощия, общинското управление до голяма степен се осъществява на базата на закони, които се приемат от държавите, а в страните от ЕС – все повече от ЕС. Този „потоп“ от предписания от общините се възприема и критикува като ограничаване и потискане на свободата на вземане на решения и свободата на действие на МСУ.

По отношение на обхвата и интензивността на държавния надзор върху дейностите на местната власт, повечето европейски държави правят разлика между правен и административен надзор.

В първия случай държавният контрол е насочен изключително към проверка дали общината спазва законовите изисквания при изпълнение на задачите (проверка за законност). По правило правният надзор е предмет на правомощията от собствената компетентност на МСУ.

От своя страна контролът върху дейността на органите на изпълнителната власт се простира до проверка на целесъобразността при упражняване от общината на „прехвърлените“ от държавата правомощия и се осъществява от държавните органи.

Тъй като органът за държавен надзор при упражняване на контрол има възможност да се „меси“ по един или друг начин в оперативните решения на общинско ниво, е необходимо да се признае наличието на определена тенденция (и от гледна точка на поглед върху местното самоуправление, риск), което се състои във факта, че органите на местното самоуправление при осъществяване на „прехвърлените“ правомощия са до известна степен „интегрирани“ в публичната администрация и в този смисъл частичните им настъпва "държавност". Следователно по отношение на прехвърляемите (делегирани) държавни правомощия говорим повече за (административна) деконцентрация, отколкото за (политическа) децентрализация!

Това диалектическо противоречие може да се намери и в Европейската харта за местно самоуправление:

„Всеки административен контрол върху дейността на местните власти по правило преследва само целта да гарантира спазването на върховенството на закона и конституционните принципи.

Административният контрол обаче може да включва и контрол по целесъобразност, осъществяван от висши органи, във връзка със задачи, които са поверени на местните власти.

Административният контрол върху дейността на органите на местно самоуправление следва да се осъществява при спазване на пропорционалността между степента на намеса на контролния орган и значимостта на интересите, които той възнамерява да защитава.

В историята на териториалното устройство на общините в европейските страни могат да се проследят два модела на реформи. Отличителна черта (така наречена в сравнителните изследвания) на северноевропейския модел на трансформация, най-силно изразена през 60-те и 70-те години, са мащабните териториални реформи, които при определени условия се извършват от националните парламенти дори против волята на общините в неравностойно положение. Примери за това са главно Великобритания (където населението на по-ниското общинско ниво след реформата е средно 170 000 (!) души), Швеция (с общности с население от около 35 000 души), както и отделни германски федерални провинции (напр. , Северен Рейн-Вестфалия с градове от около 45 000 души).

Посоченият модел контрастира с т. нар. Южноевропейски модел на реформи, който (поради конституциите на тези страни и/или политическата култура) се характеризира с осъществяване на териториални реформи само при спазване на принципа на доброволност, т.е. със съгласието на общините, участващи в процеса.

Последствието от този подход беше, че в тези страни практически нямаше териториални реформи на местно ниво. „Класическият“ пример е Франция, където има около 35 000 общини със средно население от 1600 жители, чиито граници граничат от 18 век. не са се променили много.

Създадена е мрежа от междуобщински сдружения (межобщинни) за оказване на оперативна подкрепа на голям брой малки и много малки общини. В други страни, включително в редица германски федерални провинции, масовото отхвърляне на териториалната реформа също беше придружено от създаването на подобни асоциации за междуобщинско сътрудничество.

Напоследък в страните, които досега се въздържаха от предприемане на териториални реформи, бяха предприети редица стъпки за приспособяване на демографските и териториалните промени в посока на по-големите общности, което от своя страна е придружено от съответно отслабване на асоциациите на между общинско сътрудничество.

Въпросът за общинските териториални реформи през всички времена се характеризираше с конфликт на цели между укрепването на икономическите принципи в управлението („икономика от мащаба” – тоест икономии от мащаба) и развитието на принципите на местната демокрация.

Трябва да се отбележи, че опитът не позволява да се направят еднозначни изводи за „оптималния“ или „идеалния“ размер на общината. В същото време може да се твърди, че както най-малките общности, така и много големите градове (в Англия те се наричат ​​„оверсайз“) демонстрират своята административна неуспех и политическа нежизнеспособност, които са проблематични както от гледна точка на икономиката на управлението. и от гледна точка на жива местна демокрация.

В европейските страни традиционно политическите права на гражданите за участие на местно ниво се осъществяват чрез принципите на представителната демокрация, т.е. на първо място чрез избори от граждани представители на народа. Единственото изключение беше и остава Швейцария, където от 19 век. в 80 на сто от общините решенията се взимат от гражданите пряко и демократично на събрания на общността и на обвързващи местни референдуми.

От 90-те години на миналия век правата на гражданите да вземат решения въз основа на пряка (пряка) демокрация се разширяват и в други европейски страни. Това е особено вярно за Германия, където от началото на 1990-те години. във всичко федерални държавибяха въведени задължителни местни референдуми.

Освен това всички федерални щати вече предвиждат пряк избор на кмет/бургомистър (който оглавява местната администрация) и (в повечето щати) също така и за отзоваване на кмета/бургомистъра след местен референдум.

Освен това в други европейски страни, особено в страните в преход от Централна и Източна Европа, след 1990 г. бяха въведени различни механизми на пряка демокрация на местно ниво.

В допълнение към тези законово закрепени права за вземане на политически решения (т.нар. „политически“ права) от гражданите, така наречените „политически“ права станаха все по-разпространени през последните години. „граждански” форми на участие на жителите при вземането на различни решения. От протестните движения от 60-те и 70-те години. В практиката на МСУ на местно ниво са се вкоренили различни „консултативни” органи („парламенти на старейшините”, „парламенти на младежта”, „съвети по въпросите на чужденците”), които са много разпространени и оказват влияние върху вземаните решения. В момента индивидуалните инициативи на гражданското общество, свързани със специфични ситуации на местно ниво (екологични, социални, културни и др.), стават все по-важни и оказват влияние върху вземането на решения.

Идеята за представителна демокрация, традиционно характерна за европейските страни, беше не само, че политическите права за участие на гражданите се ограничаваха основно до избора на местни представителни органи на властта / общински „парламенти“ (местни съвети), но (как. логично продължение), че народно избраните местни "парламенти" на свой ред избират кмета/бургомистъра; и в този смисъл можем да говорим за внедряване на т.нар. "местен парламентаризъм".

Подобна "парламентарна" система в редица европейски страни все по-често се критикува заради липсата на прозрачност при разпределението на политическата отговорност и - в резултат - за отслабването на политическия и административния капацитет ("управление") на общините.

Ето защо въвеждането на преки избори на кмет/бургомистър – освен демократичните си предимства – беше насочено преди всичко към укрепване на политическия и административен капацитет на общините чрез демократичен избор на легитимен лидер („лидер“).

Като противовес („проверки и баланси“, „контроли и баланси“) на потенциалното „превъзходство“ на „силен“ кмет/бургомистър в повечето германски федерални провинции беше предоставена възможността за отзоваването му чрез местен референдум.

Възникнала в Обединеното кралство и по-специално подкрепяна от управляващото от 1979 г. неолиберално консервативно правителство, водено от Маргарет Тачър, политическата идеология, насочена към модернизиране на управлението, се разпространи в международен план. Въпреки различията и особеностите, тази идеология, означена с неясното колективно понятие за Ново публично управление, може да бъде дефинирана в три основни направления.

Първо, неолибералната критика на т.нар. социалната държава (Welfare State), която преживя възхода по време на лейбъристкото, социалдемократическото правителства, имаше за цел да докаже необходимостта от връщане на държавата (в по-широк план - публичната власт) по отношение на компетентността към принципите на предпазливост, пестеливост, концентрация върху същественото („постно правителство“).

Второ, новото публично управление има за цел да трансформира традиционните управленски структури (известни като модела на бюрокрацията на Макс Вебер), който

които са критикувани за липса на мобилност и икономическа неефективност в оперативните дейности и замяната им с концепцията, инструментите и структурата на управление, фокусирани върху частно-икономическия модел на предприятията (т.нар. управленски модел).

И накрая, Новото публично управление се фокусира върху отслабването на изключителната роля, която публичният сектор имаше поради монопола върху изпълнението на публични задачи и разпределението на решаването на обществени задачи с помощта на механизми на пазарна конкуренция към външни, предимно частни икономически субекти (аутсорсинг) .

Въвеждането на пазарни механизми от края на 80-те години. беше укрепен и ускорен ЕС, който, за да създаде единен („единен”) европейски пазар за стоки, услуги и човешки капитал, проведе политика на радикална либерализация на пазара.

В съответствие с подобни подходи към реформата трябва да се прави разлика между вътрешна модернизация на управленската структура, която съответно засяга вътрешната реорганизация на „основните“ управленски структури (централната администрация на общината), и външна реорганизация, която обхваща и външната среда (излиза извън рамките на самата общинска администрация).

Основната посока на използване на т.нар. модел на управление на НПМ по отношение на повишаване на вътрешноадминистративната ефективност и гъвкавост се състои в замяна на ориентираното към правила и предписание, както и йерархията на бюрократичния модел на управление (според Макс Вебер) с управленски модел, фокусиран върху целите и резултати и включващи децентрализация на отговорността за ресурсите („нека мениджърите да управляват“). Ключовите термини тук са изчисляването на съотношението разходи и резултати, целеви споразумения и показатели (договори) и контролинг.

Без да навлизаме в подробности тук, резултатите и въздействието на реформите на НПМ могат да бъдат обобщени накратко, както следва. Въпреки че първоначалните цели и очаквания от тази реформа не бяха напълно реализирани, положителни промени (поне в МСУ в Германия) се наблюдават там, където динамиката на реформите, предизвикана от дискусията за НПМ в много общини и натиска на бюджетните проблеми , беше използван за прилагане по-скоро на традиционни реформи и концепции, смесени с НПМ.

Последното е особено забележимо, например, при създаването на специални структури като „един прозорец“ за гражданите или при ускоряването на издаването на разрешения за строеж чрез промени в съответните структури и технологии. Тази (щастлива) комбинация от традиционен и актуализиран модел на управление се нарича "неовеберианство".

В допълнение към всички структурни и процедурни промени в общинското управление, заслужава да се подчертаят промените, свързани с културата на управление и манталитета на административния персонал, в чието „ново мислене“, наред с традиционното внимателно внимание към правната регулация , икономическата логика на решенията играе все по-важна роля. Това-

Това беше значително улеснено от „смяната на поколенията”, при която много млади, квалифицирани кадри, обучени в новите условия, бяха наети в органи на местните власти.

Под натиска на политиката на ЕС за либерализация на пазара, нарастващата конкуренция между (обслужващи) компании, работещи на националния и международния пазар, и не на последно място поради бюджетни дефицити, общините започнаха мащабна реорганизация на общинската администрация. Това по-специално се отнася до организационните форми, в които се предоставят обществени услуги (по-специално, обществени услуги - водоснабдяване, канализация, изхвърляне на отпадъци, обществен транспорт, енергоснабдяване).

Първо, общините все повече възлагат предоставянето на услуги на юридически и организационно независими (но често все още общинска собственост) компании. В този случай е прието да се говори за „организационна” или „формална” приватизация. В момента например в Германия само половината от общинските служители (по-точно служителите, заети в местното самоуправление и общински организации- прибл. прев.) работи директно в органите на местното самоуправление, а другата половина е заета в организационно обособени поделения (предприятия).

От друга страна, значителен брой общини намериха за необходимо да продадат активите си (по-специално в Германия това са общински предприятия - т.нар. Stadtwerke) на частни компании или да привлекат последните като миноритарни акционери. Тази реорганизация беше наречена "материална приватизация" ("актив"). В тези общини услугите се предоставят от частни стопански субекти или организации със смесена собственост.

Междувременно, напоследък има примери за връщане към предоставянето на услуги от самите общини, както и за „ремунициализация“ на по-рано приватизирани предприятия (техните материални активи). Причините за това явление включват следното.

Първо, общинските фирми, след период на „слабост“ на редица места, демонстрират, че са в състояние да поемат функциите по предоставяне на общински услуги в условията на конкуренция с частни доставчици и да си възвърнат загубените позиции тук. В резултат на това в някои общини вече се създават нови общински предприятия или – благодарение на вкл. междуобщинско сътрудничество – започна процесът на укрепване на съществуващите.

Второ, Договорът от Лисабон от 1 декември 2009 г., който влезе в сила, сигнализира за готовността на ЕС да изтегли „услуги, засягащи общи икономически интереси“ от режима на чисто европейски пазар и да прехвърли известна свобода на действие на националните правителства.

Общините във всички европейски страни изпитват финансови затруднения в различна степен, които са особено забележими в южните страни (Гърция, Испания, Португалия и Италия). В същото време зависимостта от финансови субсидии и субсидии се задълбочи още повече.

В тази връзка е необходимо да се припомнят разпоредбите на Европейската харта за местно самоуправление, чието спазване е задължително за всички европейски държави, ратифицирали тази харта (член 9):

„Органите на местното самоуправление имат право в рамките на националната икономическа политика да разполагат с достатъчно собствени финансови средства, с които да разполагат свободно при упражняване на правомощията си.

Финансовите средства на органите на местно самоуправление трябва да бъдат съизмерими с предоставените им от Конституцията или закона правомощия.

Поне част от финансовите средства на местните власти трябва да се попълват от местни такси и данъци, чиито ставки местните власти имат право да определят в рамките на установените със закон граници.

Финансовите системи, на които се основават ресурсите на местното управление, трябва да бъдат достатъчно диверсифицирани и гъвкави, за да следват, доколкото е възможно, реални промени в разходите на местните власти, упражняващи своите правомощия.

Защитата на финансово по-слабите местни власти изисква въвеждането на процедури за финансово изравняване или еквивалентни мерки за коригиране на ефектите от неравномерното разпределение на възможните източници на финансиране, както и на разходите, направени от тези органи. Такива процедури или мерки не трябва да ограничават свободата на избор на местните власти в рамките на тяхната компетентност.

Субсидиите, предоставяни на местните власти, ако е възможно, не трябва да бъдат предназначени за финансиране на конкретни проекти. Предоставянето на субсидии не трябва да накърнява основния принцип за свободен избор от страна на местните власти на политики в рамките на тяхната собствена област на компетентност.

Друга заплаха за общинските финанси в повечето европейски страни беше желанието и склонността на националните правителства да намалят тежестта върху собствените си бюджети чрез тежка децентрализация за прехвърляне на правомощия и разходи на местно ниво, като не винаги се грижи за достатъчното осигуряване на последното с подходящи финансови средства. ресурси.

В Германия, по спешно искане на общините, конституционна реформа през 2006 г. въведе разпоредба (член 104а от Конституцията), според която Федерацията има право да възлага нови задачи/правомощия на общините само ако за това са отпуснати подходящи финансови ресурси едновременно (принцип на свързване). Понастоящем подобни разпоредби са залегнали в конституциите на федералните държави.

Като цяло може да се каже, че развитието на МСУ в европейските страни е доста противоречива картина.

От една страна, жизнеспособността на МСУ е застрашена от редица фактори. Това се отнася, първо, за нарастващия брой правни норми, които идват не само от националните правителства, но и (все повече) от ЕС и които заплашват да намалят автономията на общините или дори да изчезнат напълно. Второ, и най-важното, липсата на финансова сигурност поставя под въпрос ефективността и жизнеспособността на общините. Последното е особено остро в страните от Южна Европа (Гърция, Португалия, Испания и Италия), където дълговата криза е най-силно изразена и е засегнала пряко общините.

От друга страна, има редица фактори, които ни позволяват да прогнозираме, че общините и местните власти ще продължат да играят решаваща (и може би дори нарастваща) роля в европейските страни и в ЕС като цяло.

Редица от тези фактори вече бяха посочени в този кратък преглед, по-специално:

Чрез последователната децентрализация на публичните задачи, тяхното преразпределение на ниво МСУ (и последващото намаляване на присъствието на централни и регионални правителства на местно ниво) се засилва (мултифункционалният) профил на задълженията и отговорностите на МСУ;

Въвеждането на механизми за пряка демокрация (задължителни местни референдуми, преки избори на кметове/бургомисти и тяхната обратна връзка на местни референдуми), както и разширяването на формите на участие на гражданското общество в делата на местната общност, укрепва политическите и демократичните профил на местно ниво;

В хода на модернизацията на общинската администрация и благодарение на съответната квалификация на персонала се повишава ефективността на оперативното управление; това се отнася както за „вътрешна” модернизация (с помощта на „управленски” инструменти и процедури), така и за „външна” модернизация (поради въвеждането на конкуренция при предоставянето на обществени общински услуги).

Въпреки че държавата до момента има значителен „принос” за нарастването на заплахата за жизнеспособността на общините (поради „потока” на правна регулация, както и липсата на държавни субсидии), въпреки това на ниво националните правителства на европейските страни, както и ЕС като цяло, виждаме все повече и повече признаци на признаване на ключовата роля на ефективната местна власт за разрешаването на настоящата национална и общоевропейска криза. Доказателство за дългосрочна гаранция за съществуването на общините и местното самоуправление в „системата на много нива“ на националните държави и ЕС може да се види и в редица (споменати в този преглед) реформи и решения от последните години (включително, не на последно място, в признаването на местното самоуправление в общоевропейското право – виж Договор от Лисабон 2009).

ЛИТЕРАТУРА

Wollmann H. Сравнителен анализ на общинските органи за вземане на решения и изпълнителни органи

решения във Франция, Англия, Швеция и Германия // Системата на местните власти и общинските избори в Русия и Германия. - М., 2012г.

Wollmann H. Тенденции в развитието на местната демокрация в четири европейски страни // Местното самоуправление в съвременна Русия: състояние и тенденции. - М., 2011 г.

Волман Х. Реформи на местната политическа система и местно самоуправление: Великобритания, Франция, Швеция и Германия / Пер. с него. М.В. Силайчева // Публичноправни изследвания. - 2007. - Т. 2.

Voll "mann, H., Sravnitel" ny analiz municipal "nyh organov prinjatija i ispolnenija reshenij vo Francii, Anglii, Shvecii i Germanii. Sistema organov mestnogo samoupravlenija i municipal" nye vybory v Rossii i Germanii. Москва, 2012г.

Фол Ман, Х., Тенденции развития местной демократии в четырех европейских страни // Место самоуправление в съвременната Россия: състояние и тенденции. Москва, 2011.

Vol "mann, H., Reformy mestnoj politicheskoj sistemy i mestnogo samoupravlenija: Velikobri-tanija, Francija, Shvecija i Germanija (per. s nem. M.V. Silajcheva). Publichno-pravovye is-sledovanija, 2007, Vol. 2.

ПОСОКИТА ЗА РАЗВИТИЕ И РЕФОРМИРАНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ СИСТЕМИ В ЕВРОПЕЙСКИТЕ СТРАНИ

Institute für Sozialwissenschaften Humboldt Universitaet zu Berlin Unter den Linden, 6, Берлин, Германия, 10099

Статията се занимава с кратък преглед на концепции, насоки и практически стъпки за реформиране на общинските системи в европейските страни. Специален акцент се отделя на германския опит в реформирането на общинските системи. До известна степен той, както и опитът на други европейски страни може да се използва за формулиране на концепцията за развитие на общинската система в Русия.

Ключови думи: общинска система, Германия, ЕС.