20.06.2011
Надра та право власності. Погляд юриста (тези статті)
Представляю на огляд тези статті, що доводить, що все здобуте в нашій країні, присвоєне незаконно, тобто безпідставно... Цим людям навіть ліньки виконувати власні закони і дотримуватися хоч якоїсь законоподібності... читайте... від себе урочисто клянуся доопрацювати тези в зручну статтю, зрозумілу тільки юристам
ГРОМАДЯНСЬКИЙ КОДЕКС РФ
Стаття 129. Оборотоздатність об'єктів цивільних прав
1. Об'єкти цивільних прав можуть вільно відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої у порядку універсального правонаступництва (спадкування, реорганізація юридичної особи) або іншим способом, якщо вони не вилучені з обігу або не обмежені в обігу.
2. Види об'єктів цивільних прав, перебування яких у обороті не допускається (об'єкти, вилучені з обороту), мають бути прямо зазначені у законі. Види об'єктів цивільних прав, які можуть належати лише певним учасникам обороту чи перебування яких у обороті допускається за спеціальним дозволом (об'єкти, обмежено оборотоспроможні), визначаються порядку, встановленому законом.
3. Земля та інші природні ресурси можуть відчужуватися або переходити від однієї особи до іншоїіншими методами тією мірою, як і їх оборот допускається законами про землю та інші природні ресурси.
Таким чином, Цивільний кодексвстановлює що законом має бути встановлений спосіб, згідно з яким природні ресурси можуть відчужуватися або переходити від однієї особи (у нашому випадку держави, ст.1.2 закону про надра) до іншої особи (у нашому випадку видобувної компанії). Однак, як буде показано нижче, цей спосіб законом про надра не встановлено. Спосіб вуалювання законом обрано підміну понять «переходу права власності» (що є угодою) та видобутку (що саме по собі є роботами).
Стаття 209. Зміст права власності
1. Власнику належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном.
2. Власник має право на власний розсуд вчиняти щодо належного йому майна будь-які дії, що не суперечать закону та іншим правовим актамі не порушують правничий та охоронювані законом інтереси інших, зокрема відчужувати своє майно у власність іншим особам, передавати їм, залишаючись власником, права володіння, користування та розпорядження майном, віддавати майно в заставу і обтяжувати його іншими способами, розпоряджатися ним іншим чином .
3. Володіння, користування та розпорядження землею та іншими природними ресурсами тією мірою, якою їх обіг допускається законом (стаття 129), здійснюються їх власником вільно, якщо це не завдає шкоди довкілляі не порушує прав і законних інтересівінших осіб.
Ця норма є посилальної до ст.129 ДК РФ (див. вище)
4. Власник може передати своє майно в довірче управління іншій особі (довірчому управителю). Передача майна в довірче управління не тягне за собою переходу права власності до довірчого керуючого, який зобов'язаний здійснювати управління майном на користь власника або зазначеної ним третьої особи.
Стаття 218. Підстави набуття права власності
1. Право власності на нову річ, виготовлену або створену особою для себе з дотриманням закону та інших правових актів, набуває ця особа.
Право власності на плоди, продукцію, доходи, отримані внаслідок використання майна, набувається на підставах, передбачених статтею 136 цього Кодексу.
Цю норму не можна застосовувати до видобутих та видобутих корисних копалин, оскільки вони до моменту видобутку вже мають власника (п.1.2 закону про надра) і на них поширюється дія норми, що міститься в п.2 цієї статті
2. Право власності на майно, яке має власника, може бути придбане іншою особою на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування чи іншої угоди про відчуження цього майна .
Цю норму використовують з погляду обґрунтування законності присвоєння права власності, проте це є вуалюванням (див. вище коментар до ст.218 ЦК України)
Стаття 235. Підстави для припинення права власності
1. Право власності припиняється при відчуженні власником свого майна іншим особам, відмові власника від права власності, загибелі або знищенні майна та у разі втрати права власності на майно в інших випадках, передбачених законом.
Власне припинення права власності держави на видобуті ресурси не відбувається, оскільки відсутня угода з боку держави та/або інша втрата права власності на майно
Стаття 1102. Обов'язок повернути безпідставне збагачення
1. Особа, яка без встановлених законом, іншими правовими актами або правочином підстав придбало або зберегло майно (придбувач) за рахунок іншої особи (потерпілої), зобов'язане повернути останньому безпідставно придбане або збережене майно (безпідставне збагачення) , крім випадків, передбачених статтею 1109 цього Кодексу.
2. Правила, передбачені цією главою, застосовуються незалежно від того, чи було безпідставне збагачення результатом поведінки набувача майна, самого потерпілого, третіх осіб або сталося без їхньої волі.
Таким чином, відсутність правої підстави придбання видобутого природного ресурсу, що випливає із закону або угоди, може бути кваліфікований як безпідставне збагачення, яке має бути повернене власнику (у нашому випадку державі)
ЗАКОН ПРО НАДРАХ
Стаття 1.2. Власність на надра
Надра у межах території Російської Федерації, включаючи підземний простір та корисні копалини, енергетичні та інші ресурси, що містяться в надрах, є державною власністю . Питання володіння, користування та розпорядження надрами перебувають у спільному віданні Російської Федерації та суб'єктів Російської Федерації.
Таким чином, право власності держави на корисні копалини, що містяться в надрах, встановлені цим федеральним законом
Ділянки надр не можуть бути предметом купівлі, продажу, дарування, наслідування, вкладу, застави або відчужуватися в іншій формі. Права користування надрами можуть відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в тій мірі, якою їх оборот допускається федеральними законами.
Добуті з надр корисні копалини та інші ресурси за умовами ліцензії можуть бути у федеральній державної власності, власності суб'єктів Російської Федерації, муніципальної, приватної та інших форм власності .
Ця норма не встановлює виключення (вилучення) із норм ст.218 ДК РФ. Таким чином, угода щодо відчуження має бути як умова переходу права власності. Питання переходу права власності на природні ресурси від держави цією нормою не вирішується
Стаття 6. Види користування надрами
Надра надаються для:
1) регіонального геологічного вивчення, що включає регіональні геолого-геофізичні роботи, геологічну зйомку, інженерно-геологічні дослідження, науково-дослідні, палеонтологічні та інші роботи, спрямовані на загальне геологічне вивчення надр, геологічні роботи з прогнозування землетрусів та дослідження вулканічної діяльності, створення та ведення моніторинг стану надр, контроль за режимом підземних вод, а також інші роботи, що проводяться без суттєвого порушенняцілісності надр;
2) геологічного вивчення, що включає пошуки та оцінку родовищ корисних копалин, а також геологічного вивчення та оцінки придатності ділянок надр для будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин;
3) розвідки та видобутку корисних копалин , у тому числі використання відходів гірничодобувного та пов'язаних з ним переробних виробництв;
4) будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин;
5) утворення геологічних об'єктів, що особливо охороняються, мають наукове, культурне, естетичне, санітарно-оздоровче та інше значення (наукові та навчальні полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, печери та інші підземні порожнини);
6) збирання мінералогічних, палеонтологічних та інших геологічних колекційних матеріалів.
Надра можуть надаватися в користування одночасно для геологічного вивчення (пошуків, розвідки) та видобутку корисних копалин. І тут видобуток може здійснюватися як у процесі геологічного вивчення, і безпосередньо по його завершенні.
Таким чином, надрокористування не передбачає і не створює умов переходу права власності на корисні копалини. Видом надрокористування є лише видобуток, тобто виконання робіт з їхнього вилучення.
Стаття 7. Ділянки надр, що надаються у користування
Відповідно до ліцензії на користування надрами для видобутку корисних копалин, будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних зі видобуванням корисних копалин, утворення геологічних об'єктів, що особливо охороняються, а також відповідно до угоди про розподіл продукції при розвідці та видобуванні мінеральної сировини ділянка надр надається користувачеві у вигляді гірського відведення – геометризованого блоку надр.
При визначенні меж гірничого відводу враховуються просторові контури родовища корисних копалин, положення ділянки будівництва та експлуатації підземних споруд, межі безпечного ведення гірських та вибухових робіт, зони охорони від шкідливого впливу гірських розробок, зони зсуву гірських порід, контури запобіжних ціликів під природними об'єктами, будинками та спорудами, рознесення бортів кар'єрів та розрізів та інші фактори, що впливають на стан надр та земної поверхні у зв'язку з процесом геологічного вивчення та використання надр.
Попередні межі гірничого відводу встановлюються при наданні ліцензії на користування надрами. Після розробки технічного проекту, отримання на нього позитивного висновку державної експертизи, погодження зазначеного проекту з органами державного гірничого нагляду та державними органамиохорони навколишнього природного середовища документи, що визначають уточнені межі гірничого відводу (з характерними розрізами, відомістю координат кутових точок), включаються до ліцензії як невід'ємна складова частина.
Користувач надр, який отримав гірське відведення, має виключне правоздійснювати у межах користування надрами відповідно до наданої ліцензією.
Знову ж таки йдеться лише про користування надрами (тобто. про виконання робіт із вилучення ресурсів), питання переходу права власності на корисні копалини, законом не врегульовано.
Будь-яка діяльність, пов'язана з користуванням надрами у межах гірничого відводу, може здійснюватися лише за згодою користувача надр, якому він наданий.
Ділянці надр, що надається відповідно до ліцензії для геологічного вивчення без суттєвого порушення цілісності надр (без проходки важких гірських виробок та буріння свердловин для видобутку корисних копалин або будівництва підземних споруд для цілей, не пов'язаних із видобутком корисних копалин), за рішенням федерального органууправління державним фондом надр або його територіального органунадається статус геологічного відведення. У межах геологічного відведення можуть одночасно проводити роботи кілька користувачів надр. Їхні взаємини визначаються при наданні надр у користування.
При наданні ділянки надр у користування відповідно до угоди про розподіл продукції при пошуках, розвідці та видобуванні мінеральної сировини гірничий або геологічний відвід оформляється у межах, визначених зазначеною угодою.
Стаття 11. Ліцензія на користування надрами
Надання надр у користування оформляється спеціальним державним дозволом у вигляді ліцензії , що включає встановленої форми бланк з Державним гербом Російської Федерації, а також текстові, графічні та інші додатки, що є невід'ємною складовоюліцензії та визначальні основні умови користування надрами.
Знову йдеться лише про користування надрами як нерухомим майном. Питання переходу права власності знову цією нормою не вирішується.
Надання ділянки (ділянок) надр у користування на умовах угоди про розподіл продукції оформляється ліцензією на користування надрами. Ліцензія засвідчує право користування зазначеною ділянкою (дільницями) надр на умовах угоди, що визначає всі необхідні умови користування надрами відповідно до Федерального закону «Про угоди про розподіл продукції» та законодавством Російської Федерації про надра.
Ліцензія є документом, що засвідчує право її власника на користування ділянкою надр у певних межах відповідно до зазначеної у ній мети протягом встановленого термінуза дотримання власником заздалегідь обумовлених умов. Між уповноваженими на те органами державної влади та користувачем надр може бути укладено договір, що встановлює умови користування такою ділянкою, а також зобов'язання сторін щодо виконання зазначеного договору.
Знову повторюється змішування поняття «користування» та «переходу права власності»
Ліцензія засвідчує право проведення робіт з геологічного вивчення надр, розробки родовищ корисних копалин , використання відходів гірничодобувного та пов'язаних з ним переробних виробництв, використання надр з метою, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, утворення геологічних об'єктів, що особливо охороняються, збору мінералогічних, палеонтологічних та інших геологічних колекційних матеріалів.
Допускається надання ліцензій на кілька видів користування надрами.
Надання ліцензії на користування надрами здійснюється за наявності згоди власника земельної ділянки, землекористувача або землевласника на надання відповідної земельної ділянки для проведення робіт, пов'язаних із геологічним вивченням та іншим використанням надр. Надання земельної ділянки для проведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та іншим використанням надр, здійснюється у порядку, встановленому законодавством України, після затвердження проекту проведення зазначених робіт.
Стаття 12. Зміст ліцензії на користування надрами
Ліцензія та її невід'ємні складові повинні містити:
1) дані про користувача надр, який отримав ліцензію, та органи, що надали ліцензію, а також підставу надання ліцензії;
2) дані про цільове призначення робіт, пов'язаних із користуванням надрами;
3) зазначення просторових кордонів ділянки надр, що надається у користування;
4) зазначення меж земельної ділянки або акваторії, виділених для ведення робіт, пов'язаних із користуванням надрами;
5) терміни дії ліцензії та терміни початку робіт (підготовки технічного проекту, виходу на проектну потужність, подання геологічної інформації на державну експертизу);
6) умови, пов'язані з платежами, які стягуються при користуванні надрами, земельними ділянками, акваторіями;
7) узгоджений рівень видобутку мінеральної сировини, право власності на добуту мінеральну сировину ;
Буквальне тлумачення даної норми закону свідчить про те, що питання переходу права власності та даною нормою також не врегульоване, оскільки не встановлює способу переходу права власності на видобуті корисні копалини, як відчужувальній угоди, на відміну від права власності на геологічну інформацію (викладену відразу нижче)
8) угоду про право власності на геологічну інформацію, одержувану у процесі користування надрами;
9) умови виконання встановлених законодавством, стандартами (нормами, правилами) вимог щодо охорони надр та навколишнього природного середовища, безпечного ведення робіт;
10) порядок та терміни підготовки проектів ліквідації або консервації гірничих виробок та рекультивації земель.
Ліцензія на користування надрами закріплює перелічені умови та форму договірних відносин надрокористування, у тому числі контракту на надання послуг (з ризиком та без ризику), а також може доповнюватись іншими умовами, що не суперечать цьому Закону.
У разі значної зміни обсягу споживання виробленої продукції за обставинами, що не залежать від користувача надр, терміни введення в експлуатацію об'єктів, визначені ліцензійною угодою, можуть бути переглянуті органами, що видали ліцензію на користування ділянками надр, на підставі звернення користувача надр.
Ліцензія на користування надрами на умовах угод про розподіл продукції повинна містити відповідні дані та умови, передбачені зазначеною угодою.
Умови користування надрами, передбачені ліцензією, зберігають свою силу протягом обумовлених у ліцензії термінів або протягом усього терміну її дії. Зміни цих умов допускаються лише за згодою користувача надр та органів, що надали ліцензію, або у випадках, встановлених законодавством.
Стаття 22. Основні права та обов'язки користувача надр
Користувач надр має право:
1) використовувати надану йому ділянку надр для будь-якої форми підприємницької чи іншої діяльності, відповідної мети, зазначеної у ліцензії чи угоді про розподіл продукції;
2) самостійно обирати форми цієї діяльності, що не суперечать чинному законодавству;
3) використовувати результати своєї діяльності, у тому числі видобуту мінеральну сировину, відповідно до ліцензії або угоди про розподіл продукції та чинного законодавства;
Питання регламентування переходу права власності відповідно до ліцензії не вирішено, оскільки не встановлює умов переходу права власності. Як зазначалося раніше ліцензія, як така, перестав бути формою відчуження майна, з сенсу ст.11 цього Закону.
Право власності на надра, як і інші природні ресурси, в об'єктивному сенсі, т. е. як правовий інститут, являє собою сукупність правових норм, що регулюють особливу сферу майнових відносин щодо надр. Право власності в об'єктивному сенсі визначає зміст суб'єктивного права власності, тих правомочий, якими володіє носій такого права - власник природних ресурсів та тих обов'язків, які закон покладає на третіх осіб та на самого суб'єкта права власності.
Суб'єктивне право власності на надра та інші природні ресурси є встановленим об'єктивним правом мірою можливої поведінки власника такого права і наділяє власника правом вимоги до особи, яка перешкоджає або порушує правомочності власника суб'єктивного права власності. Особливості суб'єктивного права власності на надра та інші природні ресурси полягають у такому. Право власності - це первісне суб'єктивне право, що безпосередньо випливає із закону. Суб'єктивне право власності закріплює за його володарем економічну владу над майном, що належить йому - природними ресурсами. Право власності на надра та інші ресурси природи передбачає можливість власника використовувати належні йому надра на свій розсуд у межах, встановлених законом.
Право власності на надра та інші природні ресурси є найповнішим майновим правом (титулом), передбаченим цивільним законодавством, законодавством про надра та природні ресурси. У основі цього права лежить принцип дозволу здійснювати будь-які дії, не заборонені законом, з урахуванням принципу громадського характеру регулювання відносин власності на грішну землю та інші природні ресурси (год. 1 ст. 9 Конституції РФ).
Найважливіші положення, що стосуються регулювання відносин власності на надра та інші природні ресурси, закріплені у Конституції РФ. Відповідно до частини 2 ст. 9 Конституції РФ земля та інші природні ресурси можуть перебувати у приватній, державній, муніципальній та інших формах власності. Специфіка відносин власності на природні ресурси відображена у законодавстві про природні ресурси, у тому числі у гірничому законодавстві.
Питання про право власності на надра врегульовано так. У ст. 1.2 Закону РФ "Про надра" сказано, що надра в межах території Російської Федерації, включаючи підземний простір і що містяться в надрах корисні копалини, енергетичні та інші ресурси, є державною власністю. Питання володіння, користування та розпорядження надрами перебувають у спільному віданні Російської Федерації та її суб'єктів. Ділянки надр не можуть бути предметом купівлі, продажу, дарування, наслідування, вкладу, застави або відчужуватися в іншій формі. Право ж користування надрами може відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої тією мірою, якою їх оборот допускається федеральними законами. Таким чином, усі надра нашій країні є державною власністю.
Стаття 2 Федерального закону від 26 березня 1998 р. № 41-ФЗ "Про дорогоцінні метали і дорогоцінні камені" (з ізм. Від 10 січня 2002 р.) також регулює відносини власності на дорогоцінні метали і дорогоцінні камені. Так, питання володіння, користування та розпорядження ділянками надр, що містять дорогоцінні метали та дорогоцінні камені, перебувають у спільному віданні Російської Федерації та її суб'єктів. Розмежування федеральної власності та власності суб'єктів Федерації на зазначені об'єкти здійснюється відповідно до Конституції РФ і Закону РФ "Про надра", названим Федеральним законом, іншими федеральними законами, що регулюють питання користування надрами. Російська Федерація має суверенні права і здійснює юрисдикцію на ділянках надр її континентального шельфу, що містять дорогоцінні метали та дорогоцінне каміння.
Суб'єкти видобутку дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння можуть отримувати ділянки надр, що містять дорогоцінні метали та дорогоцінні камені, у користування на підставі виданих відповідно до законодавства РФ про надра ліцензій на видобуток дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння. Добуті з надр дорогоцінні метали та дорогоцінне каміння є власністю зазначених суб'єктів, якщо інше не встановлено ліцензіями на їх видобуток, договорами постачання, в тому числі договорами постачання продукції для федеральних потреб, ув'язненими за участю цих суб'єктів, а також міжнародними договорамиРосійської Федерації.
Законодавство передбачає також інші, крім права власності, права на надра. Питання про права на ресурси континентального шельфу врегульовано ст. 5 Федерального закону "Про континентальний шельф Російської Федерації". Росія здійснює суверенні права з метою розвідки континентального шельфу та розробки його мінеральних ресурсів. Ці права є винятковими тому, що, якщо Росія не проводить розвідку континентального шельфу або не розробляє його мінеральні ресурси, ніхто не може цього робити без її згоди. Крім того, Росія здійснює виключне право дозволяти та регулювати бурові роботи на континентальному шельфі.
Федеральний закон"Про виняткову економічну зону" (ст. 5) передбачає, що неживі ресурси виняткової "економічної зони знаходяться у віданні Російської Федерації, тобто держава регулює діяльність з розвідки, розробки та охорони таких ресурсів. У винятковій економічній зоні Росія здійснює суверенні права з метою розвідки, розробки та збереження неживих ресурсів та управління такими ресурсами, з метою розвідки морського дна та його надр, а також розробки мінеральних та інших неживих ресурсів та його надр.Росія має виключне право дозволяти та регулювати бурові роботи на морському дні та в надрах для будь-яких цілей.
Правова природа суверенних прав на надра континентального шельфу та виняткової економічної зони обумовлена змістом їх правового режиму. Ці райони не знаходяться під суверенітетом держави і не входять до складу її території. Однак прибережна держава має суверенні права щодо природних ресурсів таких районів. Характер та обсяг цих прав визначаються нормами міжнародного права, наприклад Конвенцією ООН з морського права 1982 р. У межах цих прав держава має право видавати законодавчі та інші нормативні правові акти, що регулюють порядок діяльності у даних районах. Щодо інших питань, то на континентальному шельфі та у винятковій економічній зоні діють норми міжнародного морського права.
- Відомості Верховної. 1998. № 13. Ст. 1463; 2002. № 2. Ст. 131.
Інститут власності на надра та ресурси надр є сукупністю правових норм різних галузейправа - державного, цивільного, земельного, екологічного, фінансового, адміністративного, інакше кажучи, цей інститут має не лише цивільно-правовий характер.
Надра в межах території Російської Федерації, включаючи підземний простір і корисні копалини, енергетичні та інші ресурси, що містяться в надрах, є державною власністюЗакон РФ від 21.02.1992 № 2395-1 (ред. Від 26.07.2010) "Про надра" / / Російська газета. – 15.03.1995. - №52. - Ст. 1.2. Статус об'єктів федеральної власності набувають ділянки надр (частина державного фонду надр), що використовуються для забезпечення державних потреб РФ у стратегічних та дефіцитних видах ресурсів, наявність яких впливає на національну безпекуРФ; забезпечення її суверенітету, виконання міжнародних зобов'язаньРФ. Питання володіння, користування та розпорядження надрами перебувають у спільному віданні РФ та суб'єктів РФ.
Це означає, що надра вилучені з громадянського обороту. Ділянки надр не можуть бути предметом купівлі, продажу, дарування, наслідування, вкладу, застави або відчужуватися в іншій формі. Права користування надрами можуть відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в тій мірі, якою їх оборот допускається федеральними законами.
Що ж до здобутих з надр з корисними копалинами та інших ресурсів, всі вони є товарно-матеріальні цінності, які можуть бути у федеральної державної власності, власності суб'єктів РФ, муніципальної, приватної та інших формах власності.
Відповідно до законодавства до ділянок надр, що у федеральної власності, ставляться ті їх, які мають загальнодержавне значення.
Від імені держави правомочності власника реалізують його компетентні органи: загальної компетенції (Федеральні Збори, Президент, Уряд, місцеві адміністрації) та спеціальної компетенції(Міністерство природних ресурсів РФ, Держкомекологія Росії, Федеральний гірничий та промисловий нагляд Росії (Держміськтехнагляд), Федеральний наглядРосії з ядерної та радіаційної безпеки (Держатомнагляд) та інші) Див: Данилова Н.В. Право державної власності на надра : Дис. ... канд. Юрид. наук: 12.00.03: Тюмень. – 2003 – С. 98.
Зазначені органи здійснюють державне регулювання у сфері гірничих відносин, тобто суспільних відносин, пов'язаних з геологічним вивченням, використанням та охороною надр території Росії та її континентального шельфу, а також у зв'язку з використанням та похованням відходів гірничодобувного та пов'язаних з ним переробних виробництв, специфічних мінеральних ресурсів (торфу, сапропелів та ін.), підземних вод (преамбула Закону РФ "Про надра").
Державне регулювання відносин надрокористування здійснюється за допомогою управління, ліцензування, обліку та контролю, прийняття нормативних актів.
Надра в межах території РФ (включаючи підземний простір і корисні копалини, що містяться в ньому, енергетичні та інші ресурси) є державною власністю. Це означає, що надра вилучено з цивільного обігу. Ділянки надр не можуть бути предметом угод (купівлі-продажу, міни, дарування, вкладу, застави, заповіту, спадкування) або відчужуватися в іншій формі. Допускається лише оборот прав користування надрами, які можуть відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої у межах, встановлених законом.
Щодо видобутих з надр корисних копалин та інших ресурсів, то вони є товарно-матеріальними цінностями, які можуть перебувати у власності різних суб'єктів - держави, муніципальних утворень, громадян, юридичних осіб.
Правомочності, що становлять право державної власності на надра: володіння, користування та розпорядження ними, в межах території РФ здійснюються спільно Російською Федерацією та її суб'єктами.
Відповідно до законодавства до ділянок надр, що у федеральної власності, ставляться ті їх, які мають загальнодержавне значення.
Для гарантованого забезпечення державних потреб РФ стратегічними та дефіцитними видами ресурсів надр, наявність яких впливає на національну безпеку РФ, забезпечує основи її суверенітету, а також для виконання зобов'язань за міжнародними договорами РФ окремі ділянки надр, у тому числі родовища корисних копалин, що містять, можуть отримувати статус об'єктів федерального значення
Від імені держави правомочності власника реалізують його компетентні органи: загальної компетенції (Федеральні Збори, Президент, Уряд, місцеві адміністрації) та спеціальної компетенції (Міністерство природних ресурсів РФ, Держкомекологія Росії, Федеральний гірничий та промисловий нагляд Росії (Держміськтехнагляд), Федеральний нагляд та радіаційної безпеки (Держатомнагляд) та інші).
Зазначені органи здійснюють державне регулювання у сфері гірських відносин, тобто громадських відносин, пов'язаних з геологічним вивченням, використанням та охороною надр території Росії та її континентального шельфу, а також у зв'язку з використанням та захороненням відходів гірничодобувного та пов'язаних з ним переробних виробництв, специфічних мінеральних ресурсів (торфу, сапропелів та ін.), підземних вод (преамбула Закону РФ «Про надра»). Державне регулювання відносин надрокористування здійснюється за допомогою управління, ліцензування, обліку та контролю, прийняття нормативних актів.
Законодавство про надра
Законодавство, що регулює гірські відносини, складається з низки федеральних законів та інших нормативних актів. Основним кодифікованим актом у системі законодавства про надра є Закон РФ «Про надра» (у редакції 1995).
До найважливіших актів відносяться: федеральні закони «Про континентальний шельф РФ»1995 р., «Про виняткову економічну зону РФ» 1998 р., «Про дорогоцінні метали і дорогоцінні камені» 1998 р., «Про угоди про розподіл продукції» 1995 р .
Специфічні відносини, пов'язані із захороненням токсичних речовин і радіоактивних відходів, регламентуються федеральними законами «Про використання атомної енергії» 1995 р., «Про відходи виробництва та споживання» 1998 р., «Про радіаційну безпеку населення» 1995 р. та ін.
Важливе місце у сфері правового регулювання гірських відносин займають Положення про порядок ліцензування користування надрами, затверджене Постановою Верховної Ради РФ від 15 липня 1992 р. № 3314-1, Положення про державний контроль за геологічним вивченням, раціональним використанням та охороною надр, затверджене Постановою Уряду РФ лютого 1998 № 132, Положення про порядок та умови стягнення платежів за право на користування надрами, акваторією та ділянками морського дна, затверджене Постановою Уряду РФ від 28 жовтня 1992 р. № 828 та інші підзаконні нормативні акти.
Норми, що регулюють відносини щодо використання та охорони надр, містяться також у Законі РРФСР «Про охорону навколишнього природного середовища», законах про правовий режим природних ресурсів (Земельному, Водному, Лісовому кодексах та ін.), а також в адміністративному, цивільному, кримінальному та інших галузях законодавства.
До проблеми державної власності на надра
С.А. Кімельман
професор Вищої школи приватизації та підприємництва - Інституту (ВШПП), завідувач відділення геолого-економічної оцінки Московської філії Федеральної державної унітарного підприємства«Всеросійський науково-дослідний гірничий інститут ім. А.П. Карпінського» (ФГУП «ВСЕГЕІ»), доктор економічних наук (м. Москва)
Семен Аронович Кімельман, [email protected]
Законодавче забезпечення ефективного використання власності на надра
З початком ринкових перетворень нашій країні у Законі Російської Федерації від 21 лютого 1992 року № 2395-1 «Про надра» (далі - Закон про надра) було встановлено державну власність на надра і які у них корисні копалини. Основними механізмами державного регулюваннябули і залишаються досі ліцензування права користування ділянкою надр (родовища) та спеціальне оподаткування надрокористувачів. Обидва ці механізми постійно коригувалися. У законодавство про надра і в Податковий кодекс Російської Федерації (далі - НК РФ) внесено понад п'ятдесят змін і доповнень, які в основному були спрямовані на розширення правомочностей надрокористувачів та збільшення вилученої частини доходів від видобутку та експорту ліквідних корисних копалин - нафти, газу, дорогоцінних та кольорових металів, алмазів та інших корисних копалин.
З економічних позицій однією з центральних проблем відносин власності на надра та видобуті корисні копалини (далі – ПІ) є право власності на доходи від надрокористування, зокрема право власності на гірничу ренту. Ці відносини визначають форми користування, володіння та розпорядження родовищами, способи присво-
ня та використання видобутих ПІ, механізми формування та присвоєння гірничої ренти, оподаткування видобутку ПІ, а також умови та результати діяльності гірничодобувних підприємств.
З одного боку, форми власності надають різний вплив на умови та результати діяльності гірничодобувних підприємств. Наприклад, приватний власник неспроможна (через відсутність значних коштів) серйозно займатися геологічним вивченням надр, створити розвинену соціально-виробничу інфраструктуру (включно з транспортними, енергетичними, житлово-комунальними та іншими комунікаціями) з метою максимального вилучення ренти.
З іншого боку, величина ренти, форми її вилучення і розподілу залежать від форми власності гірничодобувного підприємства. При цьому вона може не співпадати з формою власності на природний об'єкт. Наприклад, нафтова компанія «ЛУКОЙЛ» є приватною організаційною формою, відкритою акціонерним товариством(ВАТ), а ділянки надр, у яких вона видобуває нафту, є державної власністю.
Статтею 1.2 Закону про надра встановлена виключно державна-
ная власність на надра, під якою розуміється спільна власність Російської Федерації та її суб'єктів. Оскільки механізм спільної власності та спільного ведення російському законодавствіне розроблений і навряд
Чи буде розроблено найближчим часом, перше, що практично необхідно вирішити, - це розмежувати державну власність на надра на федеральному та регіональному рівнях з можливим виділенням об'єктів муніципальної власності.
Друге і, мабуть, найважливіше – це ухвалення законодавчого акта про право власності на видобуті корисні копалини.
Видобуток ПІ є єдиним процесом вилучення та переробки мінеральної сировини до першого товарного продукту. У законодавстві надрах відсутнє визначення поняття «видобуток», як і однозначне тлумачення першого товарного продукту за видами мінеральної сировини. До 2002 року поняття першого товарного продукту застосовували щодо податкової бази для відрахувань відтворення мінерально-сировинної бази (ВМСБ) і платежів видобуток ПІ.
У статті 337 глави 26 НК РФ під видобутими з корисними копалинами розуміються, зазвичай, їх перші товарні переділи. Тобто, крім власне видобутку як процесу вилучення мінеральної сировини з надр, під видобутими корисними копалинами розуміють корисні копалини, які у процесі переробки та збагачення мінеральної сировини до перших товарних продуктів. Так, для нафти під «видобутою нафтою» розуміють товарну нафту, отриману, по-перше, у процесі зневоднення, тобто відділення нафти від свердловини рідини, що видобувається, по-друге, після стабілізації та знесолення, внаслідок чого видобута рідина набуває якість "товарної нафти". Іншими словами, законодавчо встановлено, що термін «добута нафта» еквівалентний терміну «товарна нафта». Для інших корисних копалин товарні продукти сягають концентратів і, навіть як золота, до сплаву Доре (з мінімальним вмістом домішок), із якого отримують аффинажное золото.
Відповідно до пункту 1 статті 220 Цивільного кодексу Російської Федерації (далі - ДК РФ) процес переробки передбачає зміну власника матеріалів, підданих переробці. Тобто, нова виготовлена шляхом переробки «річ» стає власністю власника матеріалів. Що стосується нафти що міститься у надрах нафту після її вилучення з видобутої рідини та переробки товарну нафту стає власністю держави, оскільки є власником нафти надрах. Проте у цій же статті зафіксовано, що «якщо вартість переробки суттєво перевищує вартість матеріалів, право власності на нову річ набуває особа, яка, діючи сумлінно, здійснила переробку для себе». Таким чином, щоб визначити власність на видобуту нафту (із зазначеним застереженням), треба знати вартість матеріалів, тобто вартість нафти в надрах. Тут немає однозначного визначення, що вважати вартістю тих, що покояться в надрах корисних копалин. Але її треба обов'язково встановлювати, оскільки стаття 220 ЦК України передбачає таке:
«якщо інше не передбачено договором, власник матеріалів, який набув права власності на виготовлену з них річ, зобов'язаний відшкодувати вартість переробки особі, що здійснила її, а у разі набуття права власності на нову річ цією особою останнє зобов'язане відшкодувати власнику матеріалів їх вартість (п. 2) ;
Власник матеріалів, який втратив їх у результаті несумлінних дій особи, яка здійснила переробку, має право вимагати передачі нової речі у його власність та відшкодування завданих йому збитків» (п. 3).
Таким чином, існують два варіанти: видобуті ПІ знаходяться або в государ-
1 Зі свердловини добувають рідину, що включає нафту і воду. Питома вага води в рідині збільшується в міру обводнення родовища і на останніх стадіях видобутку досягає 90-95 відсотків.
ної, або у приватній власності. Кожен із цих двох видів власності на здобуті ПІ має свої плюси та мінуси. Не можна однозначно стверджувати, що якийсь вид власності кращий чи гірший. Все залежить від чинної системиправа, традицій, соціально-економічних відносин, що склалися в тій чи іншій країні. У США, Англії, Канаді, Японії, Франції та Німеччині існують державна та приватна власність на корисні копалини, що залягають у надрах і розглядаються як частина нерухомого майна – земельної ділянки. В інших країнах, таких як Аргентина, Бразилія, Мексика, Перу та Чилі, право державної власності на видобуті корисні копалини визнано та закріплено законом.
У російському законодавстві прописано, що ПІ, що містяться в надрах, перебувають у державній власності. Однак у процесі їх вилучення (видобутку) з надр можуть перебувати у різних формах власності. Так, відповідно до статті 1.2 Закону про надра видобуті корисні копалини за умовами ліцензії можуть перебувати у будь-якій формі власності: федеральної, суб'єктів Російської Федерації, муніципальної, приватної та інших форм власності. Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 12 Закону про надра право власності на здобуті ПІ має бути встановлене у ліцензії на користування надрами. Проте нині у переважній кількості діючих ліцензій, виданих надрокористувачам на видобуток, не зазначено форму власності на видобуті ПІ.
Нам видаються надуманими та позбавленими економічного обґрунтування аргументи на користь розвитку в Росії переважно лише приватної форми власності на видобуті корисні копалини, яка, на досить поширену думку, нібито ефективніша, ніж державна. На наш погляд, першорядну роль при виборі при-
Читання тієї чи іншої форми власності на здобуті ПІ має грати оцінка економічної ефективності управління власністю на здобуті ПІ та доходів, отриманих від володіння власністю на ці природні ресурси. Залежно від права власності на видобуті корисні копалини слід «будувати» систему управління власністю на надра та відповідні їй рентні відносини у сфері надрокористування.
За приватної форми власності на добуті ПІ доцільно:
Внести зміни до чинного Закону про надра, зберігши його концепцію та структуру;
Скасувати застосування Федерального закону від 30 грудня 1995 року № 225-ФЗ «Про угоди про розподіл продукції» (далі – Закон про УРП) на нових ділянках надр, зберігши його тільки для трьох діючих проектів – «Сахалін-1», «Сахалін-2 » та Харьягінське нафтове родовище;
Ввести до Закону про надра диференційований за родовищами рентний платіж у вигляді роялті з межами (максимальною та мінімальною) зміни ставки оподаткування, конкретний розмір якої повинен випливати зі вартісної оцінки родовища з урахуванням чинної системи оподаткування (ДСН).
При приватному присвоєння здобутих ПІ ринок стає переважним регулятором гірничих відносин. Більшість ренти залишатиметься у надрокористувачів, використання якої також підпорядковуватиметься ринковим механізмам.
При державній власності на здобуті ПІ загальна схема управління фондом надр та система рентних відносин мають зазнати суттєвих змін, а саме:
2 Клюкін Б. Д. Гірські відносини у країнах Західної Європи та Америки (Англія, Канада, США, Франція, ФРН). М., 2000. С. 49.
Доступ до надрокористування слід здійснювати виключно за договорами концесій (на видобуток ПІ) та договорами підряду (на геологічне вивчення надр, пошуки та розвідку ПІ);
Внести значні зміни до Закону про УРП для того, щоб він став основним нормативним регулятором прямої дії;
Підготувати, прийняти та ввести в дію закон «Про концесії при користуванні надрами»;
Змінити концепцію, підготувати та прийняти нову редакціюзакону «Про надра»;
У надрокористуванні ДСП замінити спеціальним податковим режимом, основою якого є вилучення рентних платежів;
Підприємства-надрокористувачі незалежно від їхньої організаційної форми власності, по суті, повинні стати підрядниками за договорами концесії або договорами підряду;
Власність на здобуті ПІ має перейти до держави (за термінологією Закону про УРП), яка самостійно в особі уповноважених ним організацій займається реалізацією видобутої сировини. У цьому випадку відпадає необхідність у встановленні вивізних мит. Виникаюча цінова рента (як різниця між світовою та внутрішньоросійською вартістю, помножена на обсяг видобутку ПІ) буде (і повинна!!) надходити повністю в Федеральний бюджет;
Змінити систему, механізми і структуру управління державним фондом надр, яка повинна рівною мірою управляти як відтворенням надр, так і гірничою справою (видобутком ПІ). Це вимагатиме, зокрема, розробки та прийняття Гірського кодексу, що включає зведення правил щодо технології видобутку різних видів ПІ.
Таким чином, переваги державної форми власності на здобуті ПІ над приватною формою їх присвоєння,
На думку, перебувають у найбільш ефективному управлінні власністю на здобуті ПІ, і у розпорядженні доходами, що виникають від володіння власністю ці ресурси. В результаті надрокористувача, по-перше, відшкодовуються нормативні капіталовкладення (з урахуванням нормативних експлуатаційних витрат), по-друге, забезпечується отримання ним нормального прибутку (нормального доходу на вкладений капітал). Більшість гірської ренти і вся цінова рента надходять у розпорядження держави, яке визначає напрями їх раціонального використання, пов'язані з проведенням геологорозвідувальних робіт, освоєнням нових родовищ, будівництвом виробничої та соціальної інфраструктур та інше. Частина отриманої суми ренти держава може залишити надрокористувачеві, зокрема, для інвестицій у пошук та розвідку нових родовищ.
У Законі про надра та інші федеральні закони не встановлені правила переходу права власності від держави як власника надр до підприємств, що мають право на видобуток корисних копалин. Встановлення права власності у ліцензії (ст. 12 Закону про надра) за відсутності законодавчого механізму такого регулювання породжує невизначеність для інвесторів та може призвести до корупції.
Слід також зазначити, що існуючий механізм регулювання прав власності на видобуті корисні копалини на основі ліцензії має деякі протиріччя з цивільним законодавством. Так, ДК РФ встановлено, що природні ресурси, які у власності громадян, юридичних чи муніципальних утворень, є національної власністю. Право власності на майно, яке має власника (у разі держави як власника надр і які у них корисних копалин) може бути придбано виходячи з угоди про відчуженні цього имущества. При цьому право власності у потреби-
телів за договором виникає з передачі, якщо інше не передбачено законом чи договором.
Слід врахувати, що за своєю правової природиліцензія на користування надрами не є договором, а є спеціальним державним дозволом, що включає встановленої форми бланк, а також текстові графічні та інші додатки, що засвідчує право її власника на користування ділянкою надр.
Безсумнівно, законодавство надрах потребує ґрунтовного вдосконалення, зокрема, з урахуванням наступних основоположних принципів.
По-перше, титульним власником надр, отже і рентного доходу, є держава, а точніше - громадянське суспільство.
По-друге, основними інституційними формами комерційного використання запасів родовищ повинні стати концесія (надання лише обмежених, встановлених у концесійній угоді прав користування природним об'єктом) та оренда (передача майна у тимчасове користування). Переважною формою визначення кращого користувача або концесіонера повинні бути відкриті торги, а головними критеріями вибору переможця - дотримання умов експлуатації, що обумовлені в концесійній угоді: підтримання та примноження ринкової вартостіпідприємства, розмір рентних платежів (змінних у часі) та страхування відповідальності надрокористувача.
По-третє, після реалізації вилучених з надр корисних копалин добувної організації відшкодовуються нормативно та технологічно обґрунтовані витрати, пов'язані зі видобуванням, зберіганням та реалізацією мінеральної сировини, а також нормативний прибуток, розмір якого встановлюється у договорі концесії за умовами торгів (аукціонів, конкурсів, міжнародних тендерів тощо).
По-четверте, створення економічного механізму, що примушує компанії, що не освоюють отримані в користування.
ня родовища, відмовитися від права користування ними, наприклад постановка на баланс підприємств активів у вигляді наявних запасів корисних копалин, оцінених за ринковою вартістю або прибутковістю сировини, що видобувається, і стягнення податку на майно з цієї суми.
міркування про право власності на видобуті корисні копалини
Як зазначалося, відповідно до статтею 1.2 Закону про надра видобуті з надр корисні копалини та інші ресурси за умовами ліцензії можуть бути у федеральної державної власності, власності суб'єктів Російської Федерації, муніципальної, приватної та інших форм власності. У свою чергу, надра і корисні копалини, що залягають у надрах, перебувають у державній власності. Відповідно до усталених поглядів природні ресурси є такими, що вони перебувають у своєму природному середовищі. Іншими словами, право власності на ресурси, виходячи з такої логіки, ототожнюється із правом власності на надра, тобто ресурси надр, лише будучи в надрах, перебувають у державній власності. Негласно (де-факто, але з де-юре) вважається, що видобутий ресурс не є природним ресурсом, а нібито з економічної погляду є продукцію, вироблену користувачем природних об'єктів, зокрема надропользователем.
Однак, по суті, в економічній дійсності відбувається трансформація того самого об'єкта матеріального світу залежно від місця його знаходження: у надрах - ресурс, на денній поверхні - продукція. При цьому може йтися про якесь перетворення ресурсу на «іншого роду майно», причому юридичним фактом, що обумовлює зазначений процес трансформації, є вилучення надрокористувача корисних копалин на денну поверхню.
Описана трансформація не може служити основою переходу права власності.
ності. Так, у юриспруденції ми можемо зустріти моделі, які можуть свідчити про інше. При цьому матеріальні витрати та витрати праці особи, спрямовані на створення матеріального об'єкта або будь-якого майнового блага, не тягнуть за собою обов'язкове виникнення у останнього права власності на такий об'єкт. Яскравим прикладом тому можуть бути такі приватноправові інститути, як представництво, включаючи події у чужому інтересі без доручення (глави 10 і 50 ДК РФ), підряд (гл. 37 ДК РФ), довірче управління майном (гл. 53 ДК РФ).
Також у позитивному праві поряд із поняттям «ресурси» можна знайти визначення корисних копалин. Саме останні згадує Закон про надра як об'єкт права власності, одночасно розглядаючи їх як ресурси. При цьому, слідуючи логіці закону, ресурси можуть бути також «добуті», що не відповідає вже зробленому нами припущенню, що базується на економічній теорії про те, що видобутий ресурс не є ресурсом, а є продукцією.
Цивільне законодавство Російської Федерації встановлює, що зміна стану речей у просторі не є підставою припинення права власності (гл. 15 ЦК України). Більше того, це суперечило б суті права власності як праву речовому, сенс якого в тому, що право слідує за річчю.
Однак для отримання корисних копалин на денну поверхню використовуються такі економічні фактори, як праця і капітал, які не можуть не враховуватися при побудові раціональної моделі тих чи інших правовідносин. Зокрема, витрачена праця, пов'язана з впливом на об'єкт матеріального світу, ще в давнину обумовлювала перехід права власності від однієї особи до іншої. Тут досить згадати давню суперечку двох юридичних шкіл Стародавнього Риму - Сабініанців і Прокульянців, про те, хто є власником у випадку, якщо особа з чужого матеріалу при-
жением праці зробило зовсім нову річ. При цьому думки зазначених шкіл із цього питання розходилися. Консервативні Сабініанці, які стояли на варті вже й без того, що розпадається родового ладу, стверджували, що право власності має залишитись за власником матеріалу. Прокульянці, більш чуйні до вимог, що розвивалися в Стародавньому Римітоварно-грошових відносин, казали, що власником має стати той, хто переробив річ, але за умови компенсації власнику матеріалу його вартості.
В даний час проблемі переробки в цивільному законодавствіРосійської Федерації, як зазначалося, присвячені норми статті 220 ДК РФ. Так, відповідно до пункту 1 зазначеної статті, якщо інше не передбачено договором, право власності на нову рухому річ, виготовлену особою шляхом переробки матеріалів, що не належать їй, набуває власником матеріалів. Однак якщо вартість переробки суттєво перевищує вартість матеріалів, право власності на нову річ набуває особа, яка, діючи сумлінно, здійснила переробку для себе.
Враховуючи викладене, цивільне законодавство Російської Федерації ставить виникнення права власності у залежність від технологічного процесу- Переробки.
Процес видобутку з корисними копалинами технологічно нагадує переробку. Так, видобуток не закінчується вилученням корисних копалин на денну поверхню. Крім безпосереднього вилучення корисних копалин з надр, останні піддаються первинної переробки, у яких з них виходить перша товарна продукція. Стає зрозумілим, чому Закон про УРП оперує поняттям «продукція», маючи на увазі саме першу товарну продукцію, вироблену з видобутих корисних копалин.
У свою чергу, Закон про надра, незважаючи на те, що до нього вносилися зміни
після введення в дію частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації, не стосується проблем видобутку корисних копалин та їх переробки, у зв'язку з чим цілий пласт процесів переробки мінеральної сировини, що видобувається, в перші товарні продукти її переділу (в товарну продукцію) залишений за рамками правового регулювання. Відсутність у законі норм, що регламентують технологію видобутку та переробки мінеральної сировини в товарну продукцію, породжує серйозну проблему, пов'язану з визначенням права власності на витягнуті з надр і надалі корисні копалини, що пройшли первинну переробку. При цьому в законі не встановлюється, що безпосереднє вилучення з надр первинна переробкає єдиним технологічним циклом.
У свою чергу, залишення за рамками Закону про надра відповідних відносин не виключає застосування до останніх норм цивільного законодавства Російської Федерації та, зокрема, статті 220 ЦК України. При цьому в цивільному законодавстві та законодавстві про надра Російської Федерації спостерігаються різночитання, оскільки Закон про надра, по суті, приурочив момент виникнення права власності до видобутку (поняття нормативно вельми невизначеного), а ЦК РФ - до переробки. Крім цього, у ліцензії на право користування надрами мають зазначатися положення щодо суб'єкта права власності на видобуті корисні копалини. Більше того, навіть якщо в ліцензії зазначено право власності надрокористувача на здобуті ним ПІ, то в цій же ліцензії необхідно вказати відшкодування надрокористувачем вартості надр ПІ, що містяться на ділянці, які за Законом про надра є державною власністю.
У цьому вся ключі виникає питання у тому випадку у відносинах з придбання права власності на видобуті корисні копалини повинні застосовуватися відповідні становища Закону про надра і правила ДК РФ про переробку. При
При цьому аналіз практики показує, що ні ті, ні інші норми не виконуються: у переважній більшості ліцензій власник не вказаний, вироблені надрокористувачем витрати на видобуток (саме при визначенні власника на видобуті корисні копалини) у ліцензії також не нормуються та не встановлюються, згідно з чим надрокористувач фактично привласнює корисні копалини і загальному правилуавтоматично порушує норми статті 220 ГК РФ про переробку (якщо цінність матеріалу (корисних копалин) значно перевищує витрати на його переробку).
При цьому в рамках аналізованої проблеми має розглядатися питання можливості комплексного використання юридичних конструкцій, що застосовуються цими галузями законодавства. Очевидно, що визначення власника видобутих з корисними копалинами має будуватися за нормами статті 220 ДК РФ. Тим самим, залежно від характеру та умов розробки надр право власності на здобуту сировину закріплюватиметься за різними суб'єктами: в одному випадку це буде надрокористувач, в іншому - держава. Але у будь-якому разі державі як власнику матеріалів (корисних копалин) має надаватися компенсація у вигляді їхньої вартості, визначення якої, до речі, не встановлено в жодному законі. Або, навпаки, надрокористувачеві повинні відшкодовуватись витрати на переробку, якщо перші товарні продукти переробки мінеральної сировини зберігаються у власності держави.
Однак для того, щоб у ліцензії на право користування надрами був позначений власник, потрібна наявність норм, на підставі яких можна було б визначити, за яких умов видобутку витрати, пов'язані з її проведенням, перевершать вартість найкорисніших копалин. Таким чином, без відповідних методик оцінки ресурсів надр, а також без правил ведення гірничої справи з обґрунтованими нормативними витратами на його здійснення обійтися не можна.
Крім того, слід зазначити, що для визначення власника на видобуті корисні копалини за принципами, визначеними у статті 220 ГК РФ, важливим є питання, пов'язане з моментом оцінки матеріалу: ми його оцінюватимемо в надрах або «на виході», після переробки, то чи будемо ми оцінювати «нову річ» (саме таке словосполучення застосовано у статті 220 ЦК України). У разі вартість видобутих ПІ вище на додану вартість переробки проти оцінкою вартості ПІ в надрах.
На перший погляд, виходячи зі змісту статті 220 ЦК України, така оцінка повинна проводитися на момент знаходження корисних копалин у надрах. Однак якщо технологічно відокремити процес переробки від матеріалу, то останній залишиться таким і навіть після проведення переробки матеріал змінить лише свої якості. Таким чином, оцінка відповідно до статті 220 ГК РФ, по суті, може бути здійснена постфактум після закінчення переробки - фізичного впливу на річ. Саме в останньому випадку, на наш погляд, держава значно виграє. Але тут можна заперечити, що вартість матеріалу (корисних копалин) сплачується за рахунок його переробки (видобутку). У свою чергу, з буквального розуміння норм статті 220 ГК РФ найбільш правильним бачиться те, що матеріал та роботи з його перетворення таки оцінюються окремо.
До речі, від прийнятих підходів до методики визначення вартості корисних копалин у надрах залежить віднесення видобутих ПІ (точніше, їх перших товарних продуктів) до власності держави чи надрокористувача за критерієм «істотного» перевищення вартості переробки над вартістю ПІ в надрах. У зв'язку з цим зазначимо, що вартість переробки різко відрізняється у видобутку різних видів корисних копалин. Так, вартість нафти, витягнутої на поверхню у складі рідини, що видобувається, становить близько 90 відсотків від ціни товарної нафти. Ціна, наприклад,
міді, що у добувається руді, що видобувається на денну поверхню, до процесів збагачення руди та отримання з неї концентрату міді становить лише 10-15 відсотків, а золота - ще менше. Звернемо увагу, що не йдеться про вартість переробки, тобто підйому з надр на денну поверхню нафтової рідини або руди. Вартість переробки вартості нафти, міді чи золота становить, зазвичай, 1-2 відсотка і трохи більше 25 відсотків.
Через війну слід вкотре торкнутися питання, що з важливістю законодавчого визначення технології видобутку і переробки мінерального сировини товарні продукти. Норми Закону про надра вимагають визначити власника видобутих корисних копалин, що суперечить податковому (гл. 26 НК РФ) і цивільному (ст. 220 ЦК РФ) законодавству, оскільки після видобутку, що технологічно включає переробку, створюється нова річ - перша товарна продукція . Таким чином, у ліцензії має згадуватися перша товарна продукція, як це правильно зроблено в Законі про УРП, як новостворену річ. У будь-якому разі доти поки що така річ не створена, власником корисних копалин залишається держава, оскільки річ не створена, переробка не закінчена. У зв'язку з цим законодавчо слід чітко визначити, що тільки тоді, коли технологія переробки завершується і з'являється нова річ-перша товарна продукція, може визначитися власник на цю річ виходячи з положень статті 220 ЦК України, що неможливо без внесення відповідних змін до законодавства Російської Федерації про надра.
Правові та економічні механізми державного регулювання відносин власності на надра та гірничу ренту
Досвід становлення російського надрокористування в умовах ринку наочно показує, що держава досі не створила економічні механізми
ефективного управління належним йому фондом надр. Чинна редакція Закону про надра неоднозначно визначає власність на ділянки надр і «урізує» права держави як їхній власник. По суті, цей закон передав право державної власності на надра в руки приватних компаній та передовірив їм повноваження з управління та навіть контролю над надрокористуванням.
Прийняття Закону про надра в 1992 році не сприяло встановленню механізму обліку, об'єктивного розрахунку та вилучення в державну скарбницю природної ренти, оскільки не було введено (і досі не відбулося) податки, точніше податкові платежі, рентного характеру.
Показово, що незадовго до відставки Голова Уряду Російської Федерації Михайло Касьянов в інтерв'ю кореспондентам газети «Ведомости» заявив: «Я не розумію, про яку природну ренту йдеться. Такого терміна я не маю. І, на мою думку, ні в кого з міністрів немає такого»3. Уряд «привчавав» сировинних олігархів привласнювати незароблені ними гроші (тобто ренту) і не втручався, коли рента використовувалася в основному для особистого збагачення олігархів та окремих чиновників.
Введення в Податковий кодекс Російської Федерації з 1 січня 2002 податку на видобуток корисних копалин (ПДПД) лише частково вирішило проблему вилучення на користь держави рентних доходів нафтовидобувних компаній. Незважаючи на те, що у 2001 році на численних парламентських слуханнях усі виступаючі (крім міністерських чиновників та депутатів) критикували неспроможність ПДПІ, обґрунтовували неможливість за допомогою цього податку «вловити» диференціальну ренту, ПДПІ все ж таки було запроваджено.
Ще в перші роки становлення ринку, в 1995-2002 роках, в Росії власники великих надрокористувальних компаній пролобіювали доповнення та зміни до Закону про надра, внаслідок яких уже
в 2002 році його редакція стала схожа на першу (1992 р.) так само, як, образно кажучи, схожі широка швидкоплинна річка і струмок, що ледь струмає. Якщо початкова редакція закону в сукупності з чинним тоді податковим законодавством допускала невеликий струмок гірської ренти, що перетікає до рук власників ліцензій, то завдяки сьогоднішній редакції закону та податковому законодавству рента витікає з доходів держави повноводним потоком.
Державна політиката діючі в її рамках правові та економічні механізми вилучення ренти до бюджету та її подальшого розподілу значною мірою впливають та визначають особливості системи, що складається суспільного розвитку. Якщо гірничу ренту не вилучають на користь держави та суспільства, це означає її передачу і без того заможним надміру функціонерам. Народне надбання продовжує концентруватися у дуже вузького кола осіб, збільшуючи чисельність бідного населення. Ясно, що суспільство має прагнути прямо протилежного - знижувати чисельність бідних співгромадян, збільшуючи у своїй кількість людей середнього класу. І звичайно має бути виключене вибіркове відпрацювання надр, що забезпечує миттєві високі доходи.
Таким чином, можна сформулювати одну з основних цілей державної політики у сфері надрокористування: отримання протягом тривалого часу рівномірного максимально можливого доходу від експлуатації державного фонду надр, реалізуючи його на суспільне благо.
Рентоорієнтована економіка має вирішувати двоєдине завдання: по-перше, створення стимулів до підвищення ефективності виробництва та зростання рентних доходів, по-друге, застосування таких економічних механізмів, які за дотримання балансу інтересів держави та надрокористувачів забезпечували б
надходження вагомої частки ренти до консолідованого бюджету.
В даний час проблемам надрокористування та відтворення мінерально-сировинної бази (МСБ) не приділяють належної уваги. Чомусь укоренилася думка, що нафтові та гірничодобувні компанії як більш дбайливі (ніж держава) господарі самі дбатимуть про нові родовища, приріст запасів, бо це потрібно насамперед їм, а не державі. Ось чому з 2002 року відмінено відрахування на відтворення МСБ та пільги на інвестування частини прибутку на виробництво. Тепер «дбайливі господарі» нарікають, що у них немає коштів на відтворення МСБ і в результаті різко скорочують витрати на геологорозвідувальні роботи.
Будь-який податковий режим, за якого значні суми гірничої ренти залишаються в руках великих приватних компаній-надрокористувачів, не виконує свого призначення, оскільки не примножує добробут громадян. Проводячи лінію на полегшення податкового навантаження, держава має диференційовано підходити підприємствам різних галузей. Політику скорочення податкового навантаження не повинні автоматично переносити на зниження ренти, оскільки її не слід відносити до податкових платежів. При зниженні податків на підприємства несировинного сектора доцільно збільшувати рівень вилучення ренти, вирівнюючи рентабельність виробництва відповідних секторів та сприяючи при цьому перетіканню капіталів.
Необхідно забезпечити застосування комплексного підходу, розвиток та підвищення ефективності взаємопов'язаних правових та економічних механізмів державного управління надрокористуванням, серед яких виділяються механізми:
1) доступу до надрокористування - ліцензійно-дозвільний та (або) договірний цивільно-правовий доступ до ділянок надр;
2) прав власності на видобуті корисні копалини, гірське майно та
геологічну інформацію;
3) податкової системита виділення рентних платежів;
4) державного регулювання:
Митні - сплата мит як частини цінової ренти, стимулювання експорту не сировини, а товарів його переробки;
Цінові (зокрема, необхідно регулювати та зменшувати диспаритет цін у природних монополіях);
Антимонопольні - встановлення розмірів, кількості ділянок надр та запасів, що концентруються в одного надрокористувача, контролю за діяльністю територіальних мінерально-сировинних монополій;
Соціально-економічні - ефективне використаннярентних доходів на користь всього суспільства;
Інвестиційні – створення сприятливих умовдля інвестицій у надрокористування вітчизняного та зарубіжного капіталів;
Балансові – оптимізація балансів запасів корисних копалин, виробництва та споживання мінерально-сировинних ресурсів, паливно-енергетичного балансу;
Інституційні - створення спеціальних інститутів, органів управління геологічним та гірничим виробництвом, державних компаній, державно-приватного партнерства тощо.
Перелічені механізми мають стати основою для перегляду гірського, земельного, лісового, податкового, митного, бюджетного та іншого законодавства.
Зупинимося на основних характеристиках найважливіших механізмів з позиції їхнього функціонування в рентоорієнтованій економіці Росії.
Доступ до надрокористування
Цей механізм є основою економіко- правових відносинміж владою (державою як власником надр) та бізнесом (надрокористувачами), яким вона передає обмежені у спів-
відповідності із законодавством права користування ділянкою надр для пошуків, розвідки, видобутку ПІ чи інших цілей.
Світова практика виробила два основних правових механізми залучення надрокористувачів до експлуатації ділянок державного фонду надр:
1) з урахуванням адміністративного права;
2) на основі громадянського права.
При цьому законодавчо встановлюваний механізм регулювання доступу до надрокористування виходить із концепції та цільової спрямованості економічного розвитку держави, тобто визначення місця, яке займає мінерально-сировинний сектор у його економіці. Якщо Росії зумовлено залишатися країною з сировинною орієнтацією ще тривалий час, то механізм доступу до надрокористування є початковим етапом побудови рентоорієнтованої економіки та визначає наступні ринкові механізми державного устроюта управління. Іншими словами, у Росії доступ до надр повинен бути визначений ліцензійними угодами та договорами (угодами) про розподіл продукції, умови яких забезпечували б оптимальне вилучення ренти виходячи з найбільш ефективної технологічної схеми розробки родовища, застосування прогресивних методів збільшення нафтовіддачі, використання сучасної техніки, обладнання та т.п.
Державна політика області надрокористування неспроможна проводитися поза у зв'язку з економічної політикою. Надрокористування не можна ізолювати від реформування податкової системи, створення сприятливого інвестиційного клімату, тарифно-цінового регулювання природних монополій, порядку формування доходів та витрат федерального та регіональних бюджетів. Воно має, з одного боку, органічно вписуватися в контекст соціально-економічних перетворень, що проводяться в країні, з іншого - в необхідній мірі зумовлювати такі перетворення.
У Росії створено унікальну двоїсту, на перший погляд суперечливу систему відносин недрокористування, а саме:
Ліцензійна - на основі адміністративного права відповідно до чинного з 1992 року Закону про надра;
Договірна - на основі цивільного права відповідно до чинного з 1995 року Закону про УРП.
У світовій практиці подібна двоїстість відносин надрокористування існує лише в одній державі - Венесуелі. У всіх інших країнах світу прийнято одну систему доступу до надр: або ліцензійну, або договірну, що базується на договорах концесій або їх різновиди - угоди про розподіл продукції.
Типи концесійних угод різноманітні. Існують як традиційні, що здавна застосовуються, так і сучасні модернізовані. Окремо можна назвати звані контрактні концесії, яких ставляться угоди про розподіл продукції і на державні сервісні контракти (договори підряду). Вони, своєю чергою, поділяються на ризикові, коли держава переносить оплату ризику (наприклад невідкриття родовища) на концесіонера, і безризикові, коли держава приймає ризики він і фінансує роботи, виконані за договором підряду, незалежно від успішності проведених геологогеофизических робіт.
Російська модельУРП багато в чому застаріла, вона не пристосована до поточної економічної ситуації в країні, особливостей законодавства про надра, інвестиційного та податкового законодавстващо робить її неконкурентоспроможною на світовому ринку інвестицій. Саме тому після ухвалення Закону про УРП жодна угода про розподіл продукції не набула чинності, оскільки сьогодні ліцензійна модель є кращою для надрокористувачів.
Однією з основних, але дуже суттєвих відмінностей договірних відносин надрокористування в умовах УРП є те, що на кожен об'єкт держава підписує значну за обсягом угоду (договір), в якій детально прописує всі умови надрокористування, у тому числі відносини власності та умови оподаткування. Контроль за виконанням умов угоди покладається на керуючий комітет, що включає на паритетних засадах представників держави та надрокористувача (інвестора). Найважливішим завданням керуючого комітету є затвердження щорічної програми та кошторису робіт, фактичне виконання яких також контролюється. Це зобов'язує надрокористувача вести відокремлений бухгалтерський облік до розділу прибуткової продукції кожному об'єкті УРП (тобто кожному ділянці надр) і лише з тих роботам, які виконуються відповідно до затвердженими програмою і кошторисом.
На нашу думку, наявність на кожному об'єкті органу державного контролювикликало неприйняття російських надрокористувачів, особливо великих нафтових компаній. Саме тому прийняття Федерального закону № 65-ФЗ4, сутнісно, означає відмови від застосування нашій країні режиму УРП. Наявність двох механізмів доступу до надр (адміністративного та договірного на основі УРП) у російських умовах нам видається цілком виправданим, так як Російська Федерація має величезну територію, об'єкти надрокористування віддалені один від одного. Важливо тільки, щоб в тому самому регіоні не було сусідніх ділянок, що розробляються при різних режимах надрокористування. І вже зовсім неприпустимо, коли на тому самому родовищі в одній його частині видобуток йде за ліцензією, а в іншій по УРП.
Ліцензійний механізм доступу до надр російському виконанніне є суто адміністративним дозволом. Поряд із цим він передбачає цивільно-правові відносини, що фіксуються в угоді, що становить невід'ємну частину ліцензії Російський механізм УРП також не є суто цивільно-договірним актом. Після підписання угоди про розподіл продукції право користування відповідною ділянкою надр засвідчується ліцензією. Тобто обидва російські механізми доступу до надрокористування перетинаються один з одним і передбачають обов'язкове оформлення двох документів – ліцензії та договору, на відміну від світової практики, яка не допускає їх поєднання, оскільки у них різна правова природа.
Якщо підходити з чисто формальних правових позицій, то обидва механізми доступу до надрокористування, що діють у Росії, майже не відрізняються один від одного. Ліцензійну угоду можна складати за образом та подобою угоди про розподіл продукції. Проте закони про надра і про УРП відрізняються закладеними в них нормами, що визначають важливі умови передачі ділянок надр у користування, а саме:
Власність на видобуті корисні копалини, гірське майно, геологічну інформацію тощо;
Створення ліквідаційного фонду, що досі відсутнє за ліцензійного режиму надрокористування, а без нього через 10-15 років, коли будуть закінчуватися терміни більшості виданих ліцензій, не будуть накопичені фінансові кошти на ліквідацію;
Врахування фінансово-господарської діяльності надрокористувача або інвестора та його звітність перед державою по кожній ділянці надр
4 Про внесення доповнення до частини другу Податкового кодексу Російської Федерації, внесення змін і доповнень до деяких інших законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації: Федеральний закон від 6 червня 2003 року № 65-ФЗ.
(відповідне положення відсутнє у Законі про надра);
Відшкодування шкоди, заподіяної користувачеві надр, або, навпаки, державі (відповідне положення відсутнє у Законі про УРП).
В одній країні не може бути відмінностей щодо права власності на видобуті корисні копалини за адміністративного ліцензування та в умовах УРП. І в тому і в іншому випадку підприємства або консорціуму підприємств передається право користування ділянкою державного фонду надр. Але в умовах УРП законом встановлено, що у власність інвестора передається видобута ним мінеральна сировина, за вартісним еквівалентом відповідне відшкодовуваним витратам та його частці чистого прибутку. Чому ж тоді за адміністративного дозволу в ліцензійній угоді допускається можливість передачі за умовами ліцензії у власність надрокористувача 100 відсотків видобутої ним мінеральної сировини (ст. 1.2 Закону про надра)? Цілком ясно, що за будь-якого механізму доступу до експлуатації ділянки надр умови надрокористування повинні бути ідентичними, коли справа стосується права власності на видобуті корисні копалини, створене надрокористувачем гірське майно тощо. Відмінності між цими двома механізмами надрокористування полягають у наступному
У спеціальному податковому режимі, у якому частина платежів замінюється розділом прибуткової продукції;
У гарантії незмінності ставок податків протягом усього періоду дії УРП;
У правилах відшкодування, зокрема прискореного відшкодування, капітальних вкладень замість прийнятих у ліцензуванні норм амортизаційних відрахувань.
Правове регулювання відносин
надрокористування
Надра - це одна з тих небагатьох основ-
складових національного багатства, яка за Законом про надра є державною власністю і не підлягає приватизації. Хто володіє і розпоряджається власністю, той управляє нею та отримує доходи від її використання. Під доходами тут і далі розуміються кошти, що надходять державі від надрокористування у вигляді податків, зборів, мит, платежів. В відокремленому положенні знаходяться рентні доходи, але таке поняття відсутнє у чинному законодавстві.
Рента є об'єктивною реальністю, вона завжди виникає при видобуванні корисних копалин – це твердження ні в кого не викликає заперечень. Звідси логічно випливає однозначний висновок у тому, що власник державного фонду надр є власником ренти. Але це, здавалося б, очевидне твердження викликає запеклі суперечки, а часом різко негативне ставлення. Так, колишній економічний радник Президента Російської Федерації Андрій Іларіонов вважав, що «природна рента – це одне з наших найбільших нещасть. Особливо та, що виходить під час реалізації палива, зокрема на світовому рынке»5.
Але саме природна рента і право власності на неї є основою побудови рентоорієнтованої економіки. Загальна сума ренти та державне управлінняїї утворенням, надходженням у доходи бюджету та витрачанням залежать не тільки і не стільки від права власності на надра, скільки від того, яке право власності встановлено на вилучені з надр корисні копалини та супутні права власності на геологічну інформацію та гірниче майно. З цієї причини право власності у надрокористуванні залежно від об'єкта поділено на чотири складові:
1) власність на надра і запаси корисних копалин, що залягають у надрах;
2) власність на видобуті корисні копалини;
3) власність на гірниче майно;
4) власність на геологічну інформацію.
Права власності у надрокористуванні з позиції побудови рентоорієнтованої економіки Власність на надра та запаси
корисних копалин
Відповідно до статті 9 Конституції Російської Федерації «природні ресурси можуть перебувати у приватній, державній, муніципальній та інших формах власності», що певною мірою суперечить підпункту «в» пункту 1 статті 72 Конституції Російської Федерації, де визначено, що «у спільному віданні Російської Федерації та суб'єктів Російської Федерації знаходяться... питання (виділено автором. - С.К.) володіння, користування та розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами».
Хоча Конституція Російської Федерації допускає різні форми власності на природні ресурси, статтею 1.2 Закону про надра встановлено однозначно, що «надра в межах території Російської Федерації, включаючи підземний простір і корисні копалини, що містяться в надрах, енергетичні та інші ресурси, є державною власністю». І далі у цій статті повторюється наведена нами витримка зі статті 72 Конституції Російської Федерації. Поняття «державна власність» означає, що надра знаходяться і у власності Російської Федерації, і водночас у власності суб'єкта Російської Федерації, тобто у спільному віданні. Але до Конституції Російської Федерації до спільного відання віднесені лише окремі питання права власності на надра і ПІ, що містяться в них. Тому ця норма вимагає побудови механізму її реалізації, який має утримуватися у законодавстві про надра.
Необхідне нормативне правове рішенняпринаймні трьох найважливіших проблем:
1) розмежування державної власності на надра на федеральну власність та власність суб'єктів Російської Федерації. Для вирішення цієї проблеми пропонувалися різні варіанти, а саме:
Всі ділянки надр з усіма корисними копалинами, крім загальнопоширених корисних копалин (ОПІ), віднести до федеральної державної власності, а ділянки надр, що містять ОПІ, - власності суб'єктів Російської Федерації;
встановити критерії, наприклад, за розміром родовища (або за обсягами запасів ПІ) тощо;
Визначити перелік стратегічних ПІ, котрим встановлюється виключно федеральна державна власність;
Підписати з кожним суб'єктом Російської Федерації договори (угоди) із додатком списку родовищ, що передаються у їх власність.
Після тривалих дискусій прийнято перший із перерахованих варіантів;
2) поділ тріади власності (володіння, користування та розпорядження) за рівнями виконавчої влади. Наприклад, користування передати у відання суб'єктів Російської Федерації. Але з цієї тріади правових відносин не можна вичленувати якусь одну, оскільки втратиться сутність права власності;
3) розмежування функцій управління державною власністю, до яких належать регулятивні (у тому числі нормотворчі), виконавчо-розпорядчі та контрольні функції. Наприклад, регулятивні функції віднести виключно до повноважень Російської Федерації, більшість контрольних функцій також закріпити за Російською Федерацією, але окремі контрольні функції можуть бути передані на рівень суб'єктів Російської Федерації. Щодо виконавчо-розпорядчих
функцій, вони можуть розподілятися між Російською Федерацією та її суб'єктами по взаємної угодиПри цьому суб'єкт Російської Федерації повинен мати відповідні фінансові, технічні та кадрові засоби для виконання переданих йому повноважень.
Власність на здобуті корисні
копалини
Законодавство про надра має суперечливі, неузгоджені між собою норми щодо права власності на здобуті ПІ. Так, у статті 1.2 Закону про надра встановлено, що «добуті з надр корисні копалини та інші ресурси за умовами ліцензії (виділено автором. -С.К.) можуть перебувати у федеральній державній власності, власності суб'єктів Російської Федерації, муніципальної, приватної та інших формах власності». Як видно, повторено конструкцію статті 9 Конституції Російської Федерації з посиланням на те, що право власності на здобуті ПІ встановлюється державою при ліцензуванні конкретної ділянки надр. У пункті 7 статті 12 Закону про надра передбачено, що ліцензія на обов'язковому порядкумає містити «узгоджений рівень видобутку мінеральної сировини, право власності на здобуту мінеральну сировину (виділено автором. -С.К.)».
Незрозуміло, чому та сама конституційна норма (ст. 9) інтерпретується по-різному: щодо надр зафіксована державна власність ними, а щодо витягнутих з надр з корисними копалинами допускається будь-яка форма власності. Чому державна власність раптом трансформується у приватну чи якусь іншу власність? За якою економічною логікою власник надр добровільно погоджується розлучитися з власністю на видобуті корисні копалини? Держава має ділянку надр, де, скажімо, знаходиться природний самородок золота вагою кілька кілограмів. Власник ліцензії витягнув цей самородок. Невже він має право його взяти собі? Образно кажучи, копнув ло-
патою і став мільйонером? Але саме цей економічний абсурд закладено у норми Закону про надра, оскільки держава, видаючи ліцензію, дозволила надати надрокористувачу свою власність.
Виходить, що чинний Закон про надра перетворив ліцензування на роздачу державної власності на надра.
До речі, подібний механізм роздачі власності був відсутній у першій редакції Закону про надра: не було статті 1.2 з різноманітністю форм власності на витягнуті з надр корисні копалини, а положення пункту 7 статті 12 звучало так: «ліцензія повинна містити... узгоджений рівень видобутку мінерального сировини, і навіть угоду про її пайовому розподілі... (виділено автором. - С.К.)» (п. 6 ст. 12 Закону про надрах у редакції 1992 року). Цю початкову вимогу до змісту ліцензії необхідно відновити у Законі про надра. Іншими словами, власник надр при видачі ліцензії узгоджує ту частину (частку) видобутих з корисними копалинами (в натуральному вираженні), що передається у власність підприємницької структурі (надрокористувачеві). Саме така конструкція права власності на здобуті ПІ закладена у Законі про УРП, який був уведений у дію у 1995 році. Але тоді були внесені зміни до статті 12 Закону про надра, і в ньому з'явилася стаття 1.2. Така одночасна неузгодженість викликає подив.
Між іншим, у переважній більшості чинних ліцензій не зазначено право власності на здобуті ПІ. Але неофіційно вважається, що витягнуті з надр ПІ передаються у власність надрокористувачеві. Відсутність законодавчого механізму регулювання права власності, принципів та критеріїв пайового розподілу видобутих ПІ породжує невизначеність для майбутніх надрокористувачів.
Право власності на майно, яке має власник (в даному випадку держава), може бути придбано лише на підставі угоди про відчуження
цього майна. У цьому момент виникнення права власності в набувача за договором виникає з її передачі, якщо інше не передбачено законом чи договором. Так само має бути встановлено порядок передачі та поділу власності на здобуті ПІ. За своєю правовою природою ліцензія на користування надрами не є договором, а є спеціальним державним дозволом (що включає встановленої форми бланк, а також текстові, графічні та інші додатки), що засвідчує право її власника на користування ділянкою надр.
Отже, необхідно усунути зазначену прогалину у Законі про надра, законодавчо встановити механізм виникнення права власності користувачів надр на видобуті корисні копалини, порядок та критерії поділу цієї власності між державою та підприємцем.
Власність на гірське майно
В чинної редакціїЗакону про надра відсутня навіть згадка про гірське майно. Усі спроби внести до цього закону статті про гірське майно, його перелік та право власності на нього закінчилися невдачею.
При ліцензійному механізмі доступу до надрокористування згадка про гірниче майно є лише у Положенні про порядок ліцензування користування надрами6, підпункт 19.7 якого гласить: «Підприємства, діяльність яких не буде продовжена ліцензією, зобов'язані передати новим власникам ліцензій на геолого-технічну документацію. надр, підготовчі та експлуатаційні гірничі виробки, нерухоме гірське майно (виділено автором. – С.К.). Порядок та умови цієї передачі, розміри компенсаційних виплатпопередньо вироблені витрати визначаються договором між колишнім і новим користувачами надр».
Як не дивно, цей підпункт діє і досі: надрокористувачі вважають створене ними нерухоме гірське майно своєю, тобто приватною, власністю.
Однак тут не все так однозначно, як уявляють прихильники приватної власності на гірське майно. у статті
11 Закону про УРП «Право власності на майно та інформацію» відповідно до світової практики запроваджено таку нормативну конструкцію: «Майно,
новостворене або придбане інвестором і використовуване ним для виконання робіт за угодою є власністю інвестора, якщо інше не передбачено угодою. Право власності на зазначене майно може перейти від інвестора до держави з дня, коли вартість зазначеного майна буде повністю відшкодована (виділено автором. -С.К.), або з дня припинення угоди, або з іншого погодженого сторонами дня на умовах та в порядку, які передбачені угодою. При цьому протягом терміну дії угоди інвестору надається виключне право на користування таким майном на безоплатній основідля проведення робіт за згодою...».
У наведеному формулюванні ключовою фразою для розуміння власності на гірське майно є відшкодування державою вартості майна. Саме відшкодування витрат та вартості гірського майна є одним із найважливіших принципів та механізмів побудови рентоорієнтованої економіки.
Підкреслимо ще одну найважливішу обставину, яка тісно пов'язана з правом власності на гірське майно. Припустимо, що орган управління державним фондом надр розпочав процедуру припинення права користування ділянкою надр (відібрання ліцензії) на підставі пункту 3 статті 20 Закону про надр через «систематичне порушення користувачем надр». встановлених правилкористування надрами». І припустимо, що йдеться
6 Положення про порядок ліцензування користування надрами: затверджено постановою Верховної Ради Російської Федерації від 15 липня 1992 № 3314-1.
про унікальне родовища нафти і газу (типу Уренгойського або Самотлорського родовищ), на яких пробурено десятки тисяч експлуатаційних свердловин, сумарна вартість яких становить мільярди доларів. Якщо ці свердловини перебувають у приватній власності, то де держава візьме кошти на викуп цієї приватної власності? Або як у цьому випадку можна передати на підставі торгів такі великі ділянки надр іншому надрокористувачу за договором з колишнім надрокористувачем відповідно до підпункту 19.7 Положення про порядок ліцензування користування надрами? Відповідь одна: ніяк, якщо встановлено приватну власність на гірське майно.
Власність на геологічну
інформацію
Невід'ємною частиною геологорозвідувальних робіт є геологічна інформація, що збирається у процесі проведення робіт, її подальша аналітична обробка та інтерпретація. З цієї причини у дещо утрированому вигляді геологорозвідувальний процес нерідко називають інформаційним процесом (а саме родовище ототожнюють із поняттям «інформація про родовище»).
Щодо права власності на геологічну інформацію існують різні думки, дискусія про її належність продовжується досі. Утвердилася думка, що власником геологічної інформації є той, за чиї кошти її було отримано. Також не припиняються суперечки про те, чи взагалі геологічна інформація може бути предметом купівлі-продажу, застави тощо або її можна передавати тільки в тимчасове користування.
Законодавство про надра по-різному трактує поняття геологічної інформації, право власності (зокрема право користування) неї. У пункті 7 статті 12 першої редакції Закону про надра записано, що ліцензія має містити «угоду про права на геологічну інформацію, яка отримується у процесі користування надрами». Тут ключовим
є слово «права», які можна розглядати по-різному, наприклад право володіння чи право користування. Проте вже в наступній редакції Закону про надра (1995 р.) до того ж пункту додано слово «власність» і вийшло, що ліцензія повинна містити: «угода про право власності на геологічну інформацію, яка отримується в процесі користування надрами». Таке формулювання зберігається і в останній (чинній) редакції Закону про надра. Виходить, що в даний час геологічна інформація може знаходитись у будь-якій формі власності.
У деяку суперечність із статтею
12 набуває стаття 27 Закону про надра у редакції 1992 року, яка визначає, що геологічна інформація «є власністю замовника, який фінансував роботи (виділено автором. - С.К.), в результаті яких отримано дана інформаціяякщо інше не передбачено ліцензією на користування надрами». У подальших редакціях Закону про надра (починаючи з 1995 року) із статті 12 наведений абзац було виключено. Але при цьому закріплено, що геологічна інформація може знаходитися «у державній власності або власності надр». І далі уточнюється: «Геологічна та інша інформація про надра, отримана користувачем надр за рахунок власних коштів, є власністю користувача надр (виділено автором. - С.К.) та надається користувачем надр за встановленою формою у федеральний та відповідний територіальний фонди геологічної інформації з визначенням умов її використання, у тому числі з комерційною метою».
Встановлене чинним Закономпро надра право власності на геологічну інформацію породжує парадоксальні ситуації. Ділянка надр і корисні копалини, що містяться в ньому, є державною власністю, а геологічна та інша інформація про ці корисні копалини може бути приватною власністю. І якщо власник цієї інформації не захоче, то держава не
вправі виставити ділянку надр на торги та видати ліцензію. Виходить, держава змушена видати ліцензію на видобуток власнику геологічної інформації.
Зовсім по-іншому трактується власність на геологічну інформацію у пункті 2 статті 11 Закону про УРП: «Вся первинна геологічна, геофізична, геохімічна та інша інформація, дані її інтерпретації та похідні дані, а також зразки гірських порід, у тому числі керн, пластові рідини , отримані інвестором внаслідок виконання робіт за угодою, належать на праві власності державі (виділено автором. – С.К.). За дотримання умов конфіденційності, передбачених угодою, інвестор має право вільно та безоплатно користуватися зазначеними інформацією, даними та зразками з метою виконання робіт за згодою». Отже, в режимі УРП, як і у випадку з гірським майном, діє принцип відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи із вартості видобутих корисних копалин, що знаходяться, як і ділянка надр, у державній власності.
Аналогічний механізм повинен діяти і за ліцензійного порядку доступу до користування надрами. Якщо видано ліцензію на розвідку та видобуток, то користувач надр компенсує свої витрати на геолого-розвідувальні роботи після реалізації видобутих корисних копалин, що належать на праві власності державі. Якщо ж видано пошукову ліцензію на геологічне вивчення надр та надрокористувач за підсумками пошуковооцінних робіт відкрив родовище, то він зобов'язаний продати державі відповідну геологічну та іншу інформацію. Її вартість визначається нормативними витратами з урахуванням нормального прибутку та коефіцієнта інфляції. У цьому випадку право власності на геологічну інформацію після її придбання
переходить державі, і вона може виставити відповідну ділянку надр на торги.
Є.А. Козловський та В.Ю. Зайченко7 також вважають геологічну інформацію (вони називають її «інформаційними ресурсами») державною власністю та відносять її відповідно до статті 130 ЦК України до рухомому майну. Більш правильним, на наш погляд, є віднесення геологічної інформації до нерухомого майна, Оскільки геологічна інформація нерозривно пов'язана з конкретною ділянкою надр, є його невід'ємною частиною. Як і у випадку з гірським майном, геологічна інформація становить єдине ціле з ділянкою надр і з нерухомим гірським майном, що знаходиться на ньому. Таким чином, при передачі ділянки надр у користування геологічна інформація підпорядковується і слідує долі головної речі (ст. 135 ЦК України).
Згадані автори пропонують право користування геологічною інформацією оформляти у вигляді окремої ліцензії. Це не є доцільним. Натомість до ліцензії на користування надрами повинен додаватися акт про передачу надрокористувачеві геологічної інформації, який стає її невід'ємною частиною, також як гірничовідвідний акт та акти про передачу гірничого майна, наприклад, експлуатаційних свердловин на видобуток нафти та газу.
Відповідні зміни мають бути внесені до першого абзацу статті 11 Закону про надра, в якому перераховуються невід'ємні складові частини ліцензії. Також слід внести необхідні поправки до статті 12 «Зміст ліцензії на користування надрами» та статті 27 «Геологічна інформація про надра» цього закону.
Таким чином, державна власність на ділянки державного фонду надр поширюється:
1) на ділянки надр як геометризовані блоки надр і що містяться на участ-
7 Козловський Є. А., Зайченко В. Ю. Інформація – це річ // Природно-ресурсні відомості. 2003. № 2526.
ке надр мінерально-сировинні ресурси згідно зі статтею 1.2 Закону про надра;
2) на видобуті корисні копалини;
3) на нерухоме гірське майно;
4) на геологічні інформаційні ресурси про ділянку надр (власне інформація, її аналітична та модельна обробка та інтерпретація, наприклад підрахунок запасів, техніко-економічне обґрунтування коефіцієнтів вилучення нафти тощо, а також зразки гірських порід, керн тощо) .).
Перераховані чотири елементи, будучи різнорідними речами, утворюють єдине ціле, що передбачає їх використання за загальним призначенням, і розглядаються як одна складна річ (стаття 134 «Складні речі» ДК РФ). Загальне призначення цієї складної речі полягає у видобуванні корисних копалин. Головною річчю є ділянка надр з мінерально-сировинними ресурсами, що містяться в ньому. Геологічні інформаційні ресурси, а також нерухоме гірське майно є речами, призначеними для обслуговування головної речі, пов'язаними між собою загальним призначенням, тому відповідно до ДК РФ слідують долі головної речі. Будь-які цивільно-правові угоди, укладені щодо складної речі, мають поширюватися попри всі її складові. Звідси випливає, що в ліцензіях (ліцензійних угодах) на користування ділянкою надр та угоди про розподіл продукції повинні бути детально описані всі чотири елементи як єдине ціле однієї складної речі.
ЛІТЕРАТУРА
2. Податковий кодекс Російської Федерації (частина друга): Федеральний закон від 5 серпня 2000 року № 117-ФЗ.
3. Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша): Федеральний закон від 30 листопада 1994 року № 51-ФЗ.
4. КлюкінБ. Д. Гірські відносини у країнах Західної Європи та Америки (Англія, Канада, США, Франція, ФРН). М., 2000.
6. Реформи у всіх сферах будуть продовжені: інтерв'ю Голови Уряду Російської Федерації Михайла Касьянова // Відомості. 2004. 1 грудня.
7. Про внесення доповнення до частини другої Податкового кодексу Російської Федерації, внесення змін і доповнень до деяких інших законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації: Федеральний закон від 6 червня 2003 року № 65-ФЗ.
8. Скорнякова А., Орєхін П. Іларіонов захистив Ходорковського та Абрамовича // Незалежна газета. 2003. 15 липня.
9. Конституція Російської Федерації: прийнято 12 грудня 1993 року за результатами всенародного голосування, проведеного відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 15 жовтня 1993 № 1633 «Про проведення всенародного голосування за проектом Конституції Російської Федерації».