Терміни проведення антикорупційної експертизи НПА. Методика проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів

Антикорупційна експертизанормативних правових актів є ефективним заходом із профілактики корупції у Росії. Вперше вона була згадана у ФЗ за №273.

Проте зазначений закон не містить ані визначення терміну «антикорупційна експертиза», ані порядку її проведення. Правотворець лише розкриває мету цієї процедури, якою є виявлення корупціогенних положень у джерелах права та їх проектах.

З цієї причини будь-якому громадянину, який хоче зрозуміти, як відбувається проведення антикорупційної експертизи, доводиться звертатися до додаткових правових норм та методичних рекомендацій.

Всі вони написані складною мовою з використанням спеціальної термінології, яку важко зрозуміти людині без спеціальної освіти. На вивчення цих законів доведеться витратити безліч свого часу, який, як відомо, безцінно.

Тому найкращим виходом із ситуації стане звернення до професійних юристів, готових надати безкоштовні юридичні консультаціїз найскладніших питань у час доби.

Користувачеві потрібно лише коротко ввести свій коментар у віконце зворотного зв'язку та дочекатися повідомлення чергового оператора.

У Росії антикорупційна експертиза проводиться:

Прокуратурою РФ;
найважливішим держорганом у сфері юриспруденції – Мін'юстом РФ;
у певних ситуаціях – іншими компетентними особами.

Прокуратурою виявляються можливі корупціогенні положення нормативні джерела, що регулюють наступні сфери життя:

податкові платежі;
роботу у держструктурах;
охорону природи;
права та блага населення;
авторське, патентне законодавство;
ліцензування.

Мін'юстом проводиться антикорупційне вивчення проектів усіх законів, що приймаються (всіх рівнів і відомчих НПА).

Інші уповноважені органи та посадові особи, що працюють у них, займаються перевіркою внутрішніх відомчих документів.

Правила проведення

У 2010 р. Уряд Росії прийняв Постанову за №96, що визначає порядок проведення перевірки джерел права (проектів) представниками юстиції та акредитованими незалежними спеціалістами.

Основним завданням цього документа є пошук корупціогенних факторів (приписів, що встановлюють надмірно широкі повноваження для державного службовця, які при певних умовможуть призвести до корупції) і пошук способів їх коригування та ліквідації.

Постанова за №96 застосовується щодо проектів:

законів загальноросійського та регіонального рівня;
НПА Президента;
постанов;
концепцій та техзавдань під час роботи з джерелами права;

а також щодо чинних актів органів усіх гілок влади.

Фахівці Міністерства юстиції, уповноважені досліджувати норми права, становлять висновок за результатами проведення антикорупційної експертизи, висловлюючи свою позицію щодо присутності корупційних умов. Форма укладання є загальнообов'язковою для всіх учасників експертизи, оскільки затверджена самим Мін'юстом.

Правила проведення антикорупційної експертизи свідчать, що глибоке вивчення будь-яких НПА здійснюється не лише прокуратурою та компетентними держорганами, а й іншими особами, які мають ліцензію Мін'юсту щодо статусу незалежних фахівців. Зацікавлені громадяни та громадські організаціїмають право звернутися до експертів та замовити антикорупційну перевірку документів за свій рахунок.

Для того, щоб забезпечити можливість проведення незалежної експертизипроектів законів, ініціатори зобов'язані розмістити їх тексти в Інтернеті на загальнодоступних ресурсах та направити на розгляд до департаментів компетентних структур.

Під час юридичного дослідження НПА (їх проектів) кожним спеціалістом має дотримуватися та використовуватись методика проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів. Завершивши перевірку, автор складає висновок за результатами незалежної антикорупційної експертизи не у довільному форматі, а згідно з додатками Мін'юсту. Текст цього документа зазвичай містить:

затвердження/заперечення фахівцем щодо наявності в правових джерелахта їх проекти корупціогенних положень;
методи вирішення проблеми у разі виявлення корупціогенної загрози.

Правила проведення антикорупційної експертизи передбачають: будь-який висновок автора ґрунтується на зіставленні та аналізі наявної у нього інформації та безпосередньо пов'язаний з результатами експертизи. Читач повинен розуміти логічні прийоми автора, які залишають місця для двозначності сприйняття.

Текст укладання за результатами незалежної антикорупційної експертизи має рекомендаційний характер для органу, який є адресатом. Правотворцем встановлено період, протягом якого компетентні особи зобов'язані розглянути отриманий документ – він становить місяць. Якщо експерт запропонував методи коригування чи усунення корупціогенних норм, то йому надсилається письмова відповідь про результати правового аналізу.

Організація перевірки

Порядок проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів частково стосуються Постанови за №96 Уряду Росії. Проте акредитованим експертам та співробітникам держапарату більшою мірою слід використовувати методичні рекомендації від 2012 року, затверджені Радою при Президентові Росії, покликану здійснювати протидію корупції, оскільки саме вони найбільш повно відповідають на питання «як проводиться юридичне антикорупційне дослідження?»

Найважливіші принципи:

Антикорупційна перевірка відомчих НПА та їх проектів проводиться у обов'язковому порядкуу кожному разі. Експертами виступають особи, які є спеціалістами відповідного підрозділу, які мають спеціальну освіту.
Положення оцінюваного документа проходять аналіз у зв'язку з суміжними нормами права.
Проводячи дослідження, співробітники повинні використати загальнонаціональний план та стратегію держави щодо протидії корупції.
Усі висновки мають об'єктивний характер із можливістю цивільного контролю.

Згідно з порядком проведення антикорупційної перевірки НПА та їх проектів, цією роботою займається уповноважений підрозділ органу влади. У кожному даному випадку затверджується відповідний відділ, здатний провести найбільш об'єктивний аналіз документа. Співробітники цього відділу контролюють публікацію НПА на офіційному сайті держоргану з метою можливого проведення експертизи з боку акредитованих експертів.

Етапи вивчення проекту закону:

Документ письмово схвалюється начальником органу-ініціатора і перенаправляється до відділу, який здійснює відомче антикорупційне дослідження.
Час перевірки не повинен бути довшим за період, необхідний для стандартної юридичної експертизи документів.
Під час вивчення проекту НПА фахівці повинні керуватися існуючою методикою для проведення експертизи.
Оцінці підлягає не сам проект, а кожна його складова норма.
Результат вивчення оформляється за затвердженою формою як укладання.
Начальник експертного відділу спрямовує підсумки до підрозділу, який розробив проект.
У ситуаціях, коли у результатах містяться корупціогенні норми, та підрозділ, який розробив документ, згідно з ними, він відправляється на доопрацювання, після чого повторно перевіряється експертним відділом.
У разі, якщо у висновку містяться корупціогенні положення та підрозділ, який розробив документ, не згідно з ними, то між відділом експертів та розробником призначаються погоджувальні заходи.

Вивчення чинних законів:

Якщо виявлено положення, які можуть у майбутньому спричинити корупцію, працівники відповідного органу державної владинаправляють НПА до експертного відділу для проведення дослідження.
Грунтуючись на отриманих результатах, фахівці підрозділу, який відповідає за юридичний зміст документа, складають пропозиції щодо усунення корупціогенних норм та подають їх на письмове схвалення начальнику органу. виконавчої влади.
У випадку, якщо корупціогенні норми виявлені експертами, але їхнє коригування неможливе внаслідок відсутності повноважень у певного органу, то фахівці цієї структури зобов'язані повідомити про це Генпрокуратуру Росії письмово.

Методика проведення

При вивченні окремих правових актів та їх проектів спеціаліст повинен керуватися спеціальними правилами, встановленими:

Постановою за №196, прийнятою Урядом;

Протоколом за №34 Ради протидії корупції (методичні рекомендації).

У цих НПА містяться роз'яснення, які б сприяли виявленню можливих корупціогенних умов. Автори методичних рекомендаційрадять звернути увагу на присутність наступних показників:

пунктів, що надають службовцю держапарату право діяти на власний розсуд;
відкритого списку причин для відмови у проханні особі, що звернулася;
можливості для суб'єктивної оцінки державним службовцем поданих документів;
«пробілу» у законах (їх проектах);
правових колізій;
відсутність будь-якої відповідальності держслужбовця за порушення НПА;
відсутність положень про цивільний (громадський) контроль;
можливості розширеної місцевої нормотворчості.

При виявленні хоча б одного з цих факторів, експерт або уповноважений співробітник юридичної службидержавного органу повинен відобразити його у своєму висновку з пропозицією способу усунення.

Основною метою антикорупційної експертизи проектів нормативних правових актів є виявлення та усунення допущених у процесі розроблення та прийняття проектів нормативних правових актів помилок включених до них корупціогенних факторів, що сприяють виникненню та поширенню корупції. Відповідно до ч. 2 ст. 1 ФЗ № 172 корупціогенними факторами є положення нормативних правових актів (проектів нормативних правових актів), що встановлюють для правозастосовника необґрунтовано широкі межі розсуду або можливість необґрунтованого застосування винятків загальних правил, а також положення, що містять невизначені, важкоздійсненні та (або) обтяжливі вимоги до громадян та організацій і таким чином створюють умови для прояву корупції.

Методика та перелік корупціогенних факторів, що міститься в ній, є єдиними для всіх суб'єктів проведення експертизи. У той самий час Правила визначають порядок проведення антикорупційної експертизи лише Міністерством юстиції РФ і застосовуються під час проведення незалежної антикорупційної експертизи. Інші органи, організації, їх посадові особи, згідно зі ст. 3 Федерального законувід 17 липня 2009 р. № 172-ФЗ, здійснюють антикорупційну експертизу у порядку, що встановлюється нормативними правовими актами відповідних федеральних органіввиконавчої влади, інших державних органівта організацій, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування. Про антикорупційну експертизу нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів: Федер. закон РФ від 17 липня 2009 р. № 172-ФЗ

Під корупціогенністю розуміється закладена в правових нормахможливість сприяти корупційним діям та (або) рішенням у процесі реалізації нормативних правових актів, що містять такі норми. Корупціогенність обумовлюється наявністю у нормативному правовому акті корупційних факторів нормативно-правових конструкцій та рішень, що підвищують корупційну небезпеку, що роблять норми корупціогенними. Корупційні фактори можуть включатися до тексту усвідомлено чи ненавмисно, відповідати правилам юридичної технікита порушувати їх (дефекти норм).

Відповідно до цілей аналізу корупціогенності нормативного правового акта є: виявлення в нормативному правовому акті корупційних факторів та норм (дефектів норм), що створюють можливості вчинення корупційних дійта (або) рішень; рекомендації щодо усунення корупційних факторів та усунення (корекції) корупціогенних норм; рекомендації щодо включення до тексту превентивних антикорупційних норм.

При цьому під рекомендаціями щодо усунення корупційних факторів та усунення (корекції) корупціогенних норм розуміється загальний висновок про необхідність внесення змін та (або) доповнень до нормативного правового акту, необхідність скасування нормативного правового акта, відхилення або доопрацювання проекту нормативного правового акта.

Чітко встановлені процедури проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів створюють стабільний режим забезпечення високої якостіостанніх. Це завдання може бути досягнуто за умов прийняття безлічі похідних підзаконних актів (зокрема і локальних), які вносять невиправдану варіативність регулювання цієї сфери.

Звісно ж, більшість проблем такого роду міг би бути подолано з допомогою розробки типового актуфедерального органу виконавчої про порядок проведення експертизи проектів нормативних правових актів та інших документів з метою виявлення у яких положень, сприяють створенню умов прояви корупції.

Як згадувалося, на нинішньому етапі правового регулюванняантикорупційної експертизи змінилася об'єктно-суб'єктна сторона цього виду юридичної діяльності. Законом про антикорупційну експертизу передбачено здійснення експертизи нормативних правових актів під час моніторингу їх застосування. Це передбачає налагодження зв'язків антикорупційної експертизи з технологією правового моніторингу.

Концепція такого моніторингу правозастосування відповідає широкому розумінню даного поняття, що підтримується Інститутом законодавства та порівняльного правознавстваза Уряду РФ. Вона включає в себе моніторинг не тільки безпосередньо правозастосовної діяльності федеральних органів щодо проведення незалежної антикорупційної експертизи, форму висновку за результатами антикорупційної експертизи (Мін'юст Росії) державної влади та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, а й моніторинг чинних нормативних правових актів Це підтверджується змістом цілей проведення моніторингу правозастосування: своєчасне коригування законодавства Російської Федерації та підвищення його якості. Вважаємо, що необхідне коригування чинних правил та методики проведення антикорупційної експертизи щодо ув'язування їх з технологіями моніторингу правозастосування.

Антикорупційна експертиза не може розглядатися лише як засіб виявлення корупціогенних факторів, пов'язаний у тому числі з технологією правового моніторингу, а є додатковим інструментом забезпечення якості актів, їхньої більшої ефективності. З цієї причини методичні засади антикорупційної експертизи можуть бути оцінені як певні позитивні вимоги щодо розробки відомчих нормативних правових актів. Узагальнено їх можна сформулювати як відсутність у тексті відомчих нормативних правових актів положень, що сприяють проявам корупції у разі їх застосування.

До таких вимог, наприклад, належать:

забезпечення вільного доступу зацікавлених осібдо інформації про підготовку та прийняття нормативних правових актів;

В даний час Мін'юстом Росії підготовлені проекти указу Президента РФ «Про моніторинг правозастосування», затвердженого ним Положення про моніторинг правозастосування, а також проект постанови Уряду РФ «Про затвердження методики проведення моніторингу правозастосування». Ці документи розроблено на виконання Національного плану протидії корупції та доручень Президента РФ.

дотримання ієрархії нормативних правових актів;

відсутність у нормативному правовому акті або його проекті необґрунтованого превалювання інтересів окремих груп та осіб, а також обмеження прав інших осіб та груп;

дотримання встановленого порядкупідготовки та прийняття нормативних правових актів;

визначеність підстав, умов та строків прийняття рішень (вчинення дій) органами влади та посадовими особами.

Нормативні правові акти готуються федеральними органами виконавчої відповідно до постановою Уряду РФ від 13 серпня 1997 р. № 1009 «Про затвердження правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації». Вважаємо за доцільне включення до нього антикорупційних вимог до нормативних правовим актамта їх підготовці, дотримання яких дозволило б їх розробникам уникнути появи у тексті нормативних правових актів корупціогенних факторів.

Потрібно внесення змін у нормативні правові акти Уряди РФ, присвячені організації федеральних органів виконавчої влади та їх взаємодії, - Типовий регламент внутрішньої організаціїфедеральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Уряду РФ від 28 липня 2005 р. № 452, і Типовий регламент взаємодії федеральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Уряду РФ від 19 січня 2005 р. № 30. Відповідні зміни повинні знайти своє відображення і в регламентах федеральних органів виконавчої.

В загальної системимеханізму протидії корупційним порушенням важливе місцезаймає діяльність органів прокуратури

Російської Федерації. Значний профілактичний потенціал має антикорупційна експертиза нормативних правових актів, а також їх проектів, що проводиться органами прокуратури. Хоча цей обов'язок покладено на прокуратуру Російської Федерації лише з прийняттям Закону про антикорупційну експертизу, Генеральна прокуратура РФ вже кілька років здійснює таку діяльність на основі спеціально розробленої методики. Предметом цієї експертизи є нормативні акти, що стосуються:

1) прав, свобод та обов'язків людини та громадянина;

2) державної та муніципальної власності, державної та муніципальної служби, бюджетної, податкової, митної, лісової, водної, земельної, містоутворюючої справи.

Питанням протидії корупції, організації виконання встановлених федеральними законами та постановами Уряду РФ положень про проведення антикорупційної експертизи були присвячені: наказ Генеральної прокуратури РФ від 31 березня 2008 № 53 «Про організацію прокурорського наглядуза дотриманням прав суб'єктів підприємницької діяльності»(в ред. наказу Генеральної прокуратури РФ від 27 березня 2009 р. № 93), наказ Генеральної прокуратури РФ від 13 серпня 2008 р. № 160 «Про організацію виконання Національного плану протидії корупції», наказ Генеральної прокуратури РФ від 19 вересня 2008 р. № 188 «Про Комісію Генеральної прокуратури РФ з дотримання вимог до службової поведінкифедеральних державних цивільних службовців та врегулювання конфлікту інтересів», наказ Генеральної прокуратури РФ від 6 травня 2009 р. № 142 «Про порядок повідомлення прокурорськими працівниками та федеральними державними цивільними службовцями керівників органів та установ прокуратури РФ про факти звернення до них з метою схиляння до вчинення корупційних правопорушеньта організації перевірок повідомлень, що надходять».

будівельного, природоохоронного законодавства, законодавства про ліцензування, і навіть законодавства, регулюючого діяльність державних корпорацій, фондів та інших організацій, створюваних Російською Федерацією виходячи з федерального закону;

3) соціальних гарантійособам, які заміщають (заміщали) державні або муніципальні посади, посади державної або муніципальної служби.

Попередній аналіз певних результатів роботи прокуратури дозволяє зробити деякі висновки. Так, прокурорами у 2013 р. виявлено близько 12,5 тис. нормативних правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, які містять корупційні чинники. У цих актах містилося майже 14 тис. корупціогенних норм, до того ж понад 9,5 тис. нормативних документіввзагалі суперечили федеральному законодавству (див.: Доповідь Генерального прокурораРФ на засіданні Ради Федерації Федеральних Зборів РФ. 13 травня 2013 р.).

Упродовж цієї практики органів прокуратури у першій половині 2014 р. активність діяльності органів прокуратури щодо протидії корупційним проявам при аналізі порушень законодавства про протидію корупції знайшла своє вираження у виявленні понад 173 тис. таких порушень. На незаконні правові акти, які містять корупційні фактори, було принесено 29,4 тис. протестів, внесено 31,6 тис. подань, за наслідками яких 19 тис. посадових осіббули покарані в дисциплінарному порядку (див.: Доповідь першого заступника Генерального прокурора РФ на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури РФ 24 липня 2014 року, присвяченому роботі за перше півріччя 2014 року).

Положення посилюється судовою практикою- це питання про механізм реалізації ухвалених законів. Про це більш ніж переконливо свідчить офіційна статистика, особливо щодо боротьби зі злочинністю у сфері економіки. Із загальної маси щорічно реєстрованих злочинів у сфері економіки, тобто. порушених кримінальних справ, до судів спрямовується чверть, а реально до кримінальної відповідальностізалучається лише одна з десяти осіб, які проходять у цих справах. Не менш красномовно говорять про це і конкретні факти: підприємець Ананьєв (Калузька область) понад два роки випускав фальсифіковану настойку глоду, щомісяця збував через аптеки близько 2,5 млн. флаконів, "заробив" таким шляхом 67 млн. руб., вирок суду за ч. 2 ст. 171 КК РФ – штраф 150 тис. руб.; банкір-тіньовик Балаклієвський (м. Новосибірськ) перевів в готівку за чотири роки більше 13 млрд. руб., "Заробив" 32 млн. руб., Вирок суду - 3,5 року умовно і штраф 100 тис. руб.; Мухамедшина (м. Казань) організувала виготовлення та збут контрафактних дисків, у неї було вилучено близько 611 тис. дисків і понад 1700 матриць для їх виробництва (скільки всього вона їх випустила і збула залишилося загадкою), проте суд не вважав за можливе навіть оштрафувати її , мотивуючи це "тяжким становищем" громадянки Качкін Т.Б., Качкін А.В. Корупція та основні елементи стратегії протидії їй: Навчальний посібник. - Ульяновськ: ВАТ «Обласна друкарня «Друкований двір». 2011. - 80 с.

По-перше антикорупційна експертиза має будуватися на критеріях, встановлених федеральними законами та методичними засадами. По-друге, оскільки не всі акти входять до сфери антикорупційного аналізу прокуратури, потрібне вироблення механізмів їх відбору. У рамках вдосконалення цієї діяльності перспективним напрямом є розробка методичних рекомендацій та створення юридичних та інформаційних технологій.

Моніторинг поданих на правову експертизу документів щодо наявності корупційних факторів здійснює юридичний відділ адміністрації. Рішення про проведення антикорупційної експертизи чинного муніципального документаабо його проект приймається головою міста за результатами моніторингу юридичним відділомадміністрації відповідного документа. Регіональний рівеньнормативною правової базипро антикорупційну експертизу включає законодавство суб'єктів РФ. Проведений аналіз та подальше узагальнення дозволили відзначити такі характеристики правового регулювання антикорупційної діяльностісуб'єктів РФ:

а) реалізація програм протидії корупції;

б) наявність спеціальних антикорупційних законів суб'єктів Російської Федерації та прийняття галузевих законів, що регулюють окремі питання антикорупційної діяльності (в більшості випадків це державна та муніципальна служба, реформа ЖКГ та ін.);

в) розробка на основі договорів та планів НДДКР антикорупційних методикта рекомендацій.

Правовий моніторинг показав, що у суб'єктах РФ нормативна регламентаціяпитань протидії корупції, зокрема питань антикорупційної експертизи, розвивалася зі значним випередженням федерального рівня. Вивчення цього рівня нормативно-правової базидозволяє значно збагатити практичну сторону антикорупційного аналізу, оскільки є досвідом суб'єктів.

У багатьох суб'єктах РФ прийнято власні закони про протидію корупції (наприклад, у Республіці Татарстан, Свердловській, Челябінській, Калузькій, Тверській, Тюменській областях).

Загалом антикорупційна політика РФ заслуговує на позитивну оцінку. Водночас, відсутність єдиних підходів до реалізації антикорупційних заходів перешкоджає ефективному протидії корупції в масштабах країни.

Ухвалення Закону про протидію корупції та Закону про антикорупційну експертизу, а також правил та методик проведення експертизи встановили правову основуодноманітної антикорупційної оцінки нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації та їх проектів. При цьому основним напрямком діяльності державних органів щодо підвищення ефективності протидії корупції проголошено проведення єдиної державної політикиу сфері протидії корупції (ст. 7 Закону про протидію корупції), що передбачає уніфікацію не лише законодавчого регулюванняпротидії корупції в цілому, а також застосування єдиної системикритеріїв оцінки нормативних правових актів та інших документів у Російській Федерації. Каменська Є. В., Різдво А. А. Незалежна антикорупційна експертиза [Електронний ресурс]: науково-практичний посібник / підготовлено для системи КонсультантПлюс. 2010. URL: http://cmt.consultant.ru/cmb/doc16689.html (дата звернення: 15.08.2011).

Певна конкретизація норм федерального законодавства лише на рівні суб'єктів РФ необхідна з урахуванням специфіки регіонів (наприклад, прийняття антикорупційних програм). У той самий час антикорупційна експертиза неспроможна здійснюватися за різними оцінними критеріями та чинниками у межах Російської Федерації.

Офіційну методологію антикорупційної експертизи затверджено Постановою Уряду Російської Федерації від 5 березня 2009 р. N 196 "Про затвердження Методики проведення експертизи проектів нормативних правових актів та інших документів з метою виявлення в них положень, що сприяють створенню умов для прояву корупції"

Методика ґрунтується на аналізі текстів проектів нормативних правових актів з метою виявлення в них корупціогенних норм, тобто таких положень проектів документів, що містять корупційні фактори. У свою чергу, корупційними факторами "визнаються положення проектів документів, які можуть сприяти проявам корупції при застосуванні документів, у тому числі, можуть стати безпосередньою основою корупційної практики або створювати умови легітимності корупційних діянь, а також допускати або провокувати їх".

У Методиці виділяється три групи корупційних факторів, кожен з яких, що важливо наголосити, супроводжується короткою характеристикою, Роз'ясненням. Чинники, пов'язані з реалізацією повноважень органу державної влади (або органу місцевого самоврядування):

Таблиця 1. Чинники корупціогенності. ? Гулягін А. Ю. Експертиза нормативно-правових актів як юридичний засіб протидії корупції // Юридичний світ. 2012. №12.

Чинник корупціогенності	Критерії
широта дискреційних повноважень	Відсутність чітко визначених термінів здійснення окремих дій; -відсутність умов прийняття однієї з кількох можливих рішень, що зачіпають права та свободи громадян, інтереси юридичних осіб; -Зміст норм, неоднозначно або не вичерпним чином визначальних умови відмови державного органу у прийнятті рішення;-довільність вибору норм, що підлягають застосуванню.
визначення компетенції за формулою «вправі»	нечіткість визначення компетенції органів державної влади чи органами місцевого самоврядування; - диспозитивне встановлення можливості вчинення посадовими особами дій щодо громадян та організацій.
вибіркова зміна обсягу прав	Наявність положень НПА, аналіз яких свідчить про те, що в результаті його ухвалення «виграє» лише одна група суб'єктів цивільного права
надмірна свобода підзаконної нормотворчості	Наявність бланкетних та відсилальних норм, що веде до прийняття підзаконних актів, що вторгаються до компетенції органу державної влади або органу місцевого самоврядування, який прийняв початковий НПА; - суперечність норм одного або різних рівнів законодавства, що зачіпають права та законні інтереси фізичних осібта організацій; - наявність протиріч у окремій нормі НПА що дозволяють різне тлумаченнянорми; - Наявність норм, що відсилають до положень актів органів, неповноважних регулювати конкретне суспільне ставлення;
ухвалення нормативного правового акта за межами компетенції	Відсутність компетенції органу структурі державної влади (особи) прийняття акта, чи видання з перевищенням повноважень, наданих цьому органу;
заповнення законодавчих прогалин за допомогою підзаконних актів за відсутності законодавчої делегації відповідних повноважень	Встановлення загальнообов'язкових правил поведінки у підзаконному актів умовах відсутності закону: - дублюючі повноваження різних державних службовців у межах одного державного органу або різних державних органів.
відсутність чи неповнота адміністративних процедур	Відсутність порядку вчинення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування певних дійабо однієї з елементів такого порядка;-наличие норм, встановлюють відповідальність кількох державних службовців за те саме рішення.
відмова від конкурсних (аукціонних) процедур	Закріплення адміністративного порядкунадання права (благу).- наявність у НПА положень, що обмежують доступ до інформації про діяльність державних органів, неконкретність норм, що регулюють відносини щодо такої інформації, відсутність норм про звітність органу або його посадових осіб
наявність завищених вимог до особи, що пред'являються для реалізації належного їй права	Встановлення невизначених, важкоздійсненних та обтяжливих вимог до громадян та організацій - утримання у НПА положень, що визначають нерозумно обтяжливі умови для реалізації особою свого права або виконання обов'язку; - Завищені вимоги до особи, що пред'являються під час реалізації її права.
зловживання правом заявника органами державної влади чи органами місцевого самоврядування	Відсутність чіткої регламентації прав громадян та організацій.
юридико-лінгвістична невизначеність	Використання двозначних або неусталених термінів, понять і формулювань, категорій оцінного характеру, з неясним, невизначеним змістом, які не використовуються російським законодавством, що допускають різні трактування, позначення одних і тих самих явищ різними термінами: - вибір федерального закону, застосованого при прийнятті правового акта, що не підлягає застосуванню.

2. Чинники, пов'язані з наявністю правових прогалин:

а) існування власне прогалини у правовому регулюванні;

б) відсутність адміністративних процедур;

в) відмову від конкурсних (аукціонних) процедур;

г) відсутність заборон та обмежень для органів державної влади чи органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб);

д) відсутність заходів відповідальності органів державної влади чи органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб);

е) відсутність вказівки на форми, види контролю за органами державної влади чи органами місцевого самоврядування (їх посадовими особами);

ж) порушення режиму прозорості інформації.

3. Чинники системного характеру є чинники, виявити які можна за комплексному аналізі проекту документа, нормативні колізії. Нормативні колізії - протиріччя, зокрема внутрішні, між нормами, створюють органів місцевого самоврядування та його посадових осіб можливість довільного вибору норм, які підлягають застосуванню у разі.

На наявність такого корупційного фактора вказує будь-який вид колізії, якщо можливість її вирішення залежить від розсуду органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Ефективність проведення експертизи на корупціогенність визначається її системністю, достовірністю та перевіряльністю результатів (п. 3 Методики). А для забезпечення системності, достовірності та перевіряльності результатів експертизи на корупціогенність необхідно проводити експертизу кожної норми проекту документа на корупціогенність та викладати її результати однаково з урахуванням складу та послідовності корупційних факторів (п. 4 Методики).

Як випливає з п. 6 цієї Методики, перелік корупційних факторів не є вичерпним. Так, у Е. В. Талапіна у складі корупційних факторів системного характеру крім нормативних колізій відзначені такі, як: помилкові цілі та пріоритети; порушення балансу інтересів; "нав'язана" корупціогенність. Крім того, Е. В. Талапін розрізняє і четверту групу корупційних факторів: формально-технічна корупціогенність; неприйняття нормативного правового акта (бездіяльність).

Тим часом Методика містить інструмент саморозвитку та не вичерпує аналіз тексту нормативних актів лише зазначеними корупційними факторами. Так, згідно з п. 6 Методики "виявлені при проведенні експертизи на корупціогенність положення, що не належать до цієї Методики до корупційних факторів, але які можуть сприяти створенню умов для прояву корупції, вказуються в експертному висновку".

Пріоритетною антикорупційною оцінкою мають підлягати нормативні правові акти, пов'язані з такими обставинами:

а) прийняття посадовими особами рішень щодо перерозподілу матеріально-фінансових ресурсів, у тому числі в умовах конкурсних процедур;

б) прийняття посадовими особами рішень про видачу або невидання дозволів, ліцензій та інших дозвільних документів;

в) прийняття посадовими особами рішень щодо накладення штрафних чи інших санкцій внаслідок проведення контрольних заходів;

г) прийняття кінцевого рішенняпредставником влади щодо громадянина без будь-якого зовнішнього контролю;

д) необхідність множинного узгодження рішення органу влади, отримання множини віз та ін.

Надалі при здійсненні експертної роботи слід ретельно ознайомитися зі змістом нормативного правового акта та оцінити його загалом у системі правового регулювання суспільних відносинданого типу та рівня.

У ході експертизи на цьому етапі необхідно оцінити: Антикорупційні правові акти Російської Федерації: http://www.pravo.gov.ru

Доцільність та обґрунтованість прийняття акта;

Відповідність запропонованих актом регулятивних механізмів декларованим цілям його прийняття;

Соціально-політичні та соціально-економічні наслідки його прийняття;

Інші обставини, що показують характер можливої зміни суспільних відносин у зв'язку з набранням цього акту юридичної чинності.

Надмірна розмитість, нечіткість, невизначеність формулювань, що використовуються в законодавстві, відсутність необхідних інтерпретаційних актів, що роз'яснюють спірні положення, сприяють виникненню цілої групи актів, що провокують розвиток корупційних відносин, що дозволяють створювати найбільш результативні рентоорієнтовані схеми поведінки суб'єктів, , Інвестиційної сфер. З урахуванням поданих міркувань забезпечення антикорупційної захищеності діяльності, пов'язаної з проведенням експертизи на корупціогенність, потребує найпильнішої уваги. Цю проблему потрібно вирішувати спільно з метою формування практичного правового інститутуекспертизи на корупціогенність, робити це у погодженому порядку з Мін'юстом Росії. У цій частині як представник науково-освітньої установи Мін'юсту Росії висловлюю готовність участі наших спеціалістів у опрацюванні цих питань.

Антикорупційна експертиза у сучасному російській державіє обов'язковою процедурою, що сприяє припинення різних зловживань та корупції, підвищення якості нормативно-правового регулювання, забезпечення законності та правопорядку, верховенства права та захисту приватних та публічних інтересів.

Поняття антикорупційної експертизи

Антикорупційна експертиза є діяльність уповноважених суб'єктівщодо перевірки нормативних приписів чинного законодавстваРФ та проектів нормативних правових актів з метою виявлення та усунення корупціогенних факторів, забезпечення законності та правопорядку. Відповідно до п. 1 ст. 2 Федерального закону від 17.07.2009 N 172-ФЗ "Про антикорупційну експертизу нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів" (далі - Закон N 172-ФЗ) проведення експертизи є обов'язковим, тому при ухиленні відповідного державного або муніципального органу заявою до суду про визнання незаконною бездіяльності та покладення обов'язку її провести може звернутися прокурор ( Апеляційне визначенняАстраханського обласного суду від 05.09.2012 у справі N 33-2692/2012, Апеляційне ухвалу Красноярського крайового судувід 17.04.2013 (N 33-3658/2013, А-63).

Підстави та порядок її проведення передбачені Законом N 172-ФЗ. Експертизі підлягають як проекти нормативних правових актів, і самі нормативні правові акти (ч. 1 ст. 1 Закону N 172-ФЗ). При цьому проведення антикорупційної експертизи проектів нормативних правових актів не виключає обов'язку провести також експертизу нормативного правового акта (Апеляційне ухвалу Мурманського обласного суду від 17.04.2013 N 33-1366).

Підстави проведення антикорупційної експертизи

Експертиза проводиться прокурорами під час здійснення своїх повноважень, Мін'юст Росії виконує її під час проведення правової експертизита моніторингу застосування нормативних правових актів, органи, організації та їх посадові особи відповідно до цього Закону. Кожен орган має свій правовий акт про проведення антикорупційної експертизи. Наприклад, МВС РФ проводить експертизу на підставі свого Наказу від 24.02.2012 N 120, Держкорпорація "Росатом" - на підставі Наказу Держкорпорації "Росатом" від 20.09.2013 N 1/2-НПА "Про затвердження Положення про порядок проведення антикорупційної експертизи нормативних актів та проектів нормативних правових актів Держкорпорації "Росатом".

Відповідно, підставами для її проведення є надходження звернень до прокуратури, надходження проекту нормативного правового акта на реєстрацію, підготовка локальних актів до організацій. Експертизу нормативних правових актів тих органів та організацій, які було скасовано або реорганізовано, проводять їх правонаступники, яким було передано відповідні повноваження.

Інститути громадянського суспільства та громадяни проводять експертизу у порядку та терміни, які визначають самостійно на свій розсуд. У разі якщо в процесі проведення експертизи розбіжності, що виникли, не були вирішені, вони можуть бути передані на розгляд суду. Так, наприклад, прокурор заперечував у суді обласний закон, яким було передбачено представництво інтересів суб'єкта РФ у комерційних організаціях. Проте суд заявлену вимогу відхилив, пославшись на те, що поведінка представників державних органів не може бути довільною, вона визначається відповідними директивами та довіреністю уповноваженого органу виконавчої влади, тому ознак корупції у такому законі немає (Визначення Верховного СудуРФ від 08.04.2015 (N 47-АПГ15-6).

Порядок проведення антикорупційної експертизи

Порядок проведення експертизи залежить від того, хто її проводить. Так, наприклад, прокуратура вносить уявлення про усунення порушень у відповідні органи та організації. Прокуратура пропонує спосіб усунення чи вправі звернутися до суду (ст. 9.1 Федерального закону від 17.01.1992 N 2202-1 "Про прокуратуру Російської Федерації").

Мін'юст Росії проводить антикорупційну експертизу під час аналізу проектів нормативних правових актів, які йому представляють реєстрацію. Порядок її проведення встановлено Постановою Уряду РФ від 26.02.2010 N 96 "Про антикорупційну експертизу нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів".

Інші органи та організації проводять експертизу відповідно до своїх нормативних правових актів та локальних актів.

За результатами проведення антикорупційної експертизи її результати відображаються у відповідних вимогах та висновках.

На особу, якій внесено вимогу, покладено обов'язок лише розглянути вимогу у встановлений десятиденний строк та про результати розгляду негайно повідомити прокурора. При цьому сама по собі незгода прокурора зі змістом відповіді не може бути безумовною підставою для залучення особи до адміністративної відповідальності(Постанова Президії Хабаровського крайового суду від 12.10.2015 N 44га-74/2015).

Експертизу за своєю ініціативою можуть також проводити інститути громадянського суспільства та громадяни, проте їх висновки мають лише рекомендаційний характер (ст. ст. 4 - 5 Закону N 172-ФЗ).

Методика проведення антикорупційної експертизи

Методика проведення антикорупційної експертизи заснована на застосуванні таких ключових принципів, як: обов'язковість її здійснення, оцінка нормативних положень, що перевіряються у взаємозв'язку з іншими приписами, обґрунтованість, об'єктивність та перевіряльність результатів, компетентність перевіряючих осіб, співробітництво державних і муніципальних органівта їх посадових осіб (ст. 2 Закону N 172-ФЗ). Експертиза проводиться незалежними експертами, акредитованими при Мін'юсті Росії, проекти нормативних правових актів розміщуються на сайті www.regulation.gov.ru (п. п. 3 - 4 Правил проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів, утв. Постановою Уряду РФ від 26.02.2010 (N 96). Проте Законом не допускається передача повноважень щодо проведення експертизи комерційним організаціям(Постанова Арбітражного судуПоволзького округу від 20.01.2016 N Ф06-3170/2015 у справі N А49-4024/2015 (Ухвалою Верховного Суду РФ від 25.05.2016 N 306-КГ16-1833 відмовлено у передачі справи для перегляду касаційного провадженняданої Постанови)).

Корупціогенні фактори

У цьому ролі виступають положення нормативних правових актів та його проектів у разі, якщо вони встановлюють для правозастосовників широкі межі розсуду чи можливість необгрунтованого застосування винятків із загальних правил (ст. 1 Закону N 172-ФЗ). У такій ситуації закладається ризик виникнення корупції, який має бути виключено шляхом проведення експертизи. Корупціогенними факторами також є нормативні положення, що містять невизначені, важкоздійсненні та (або) обтяжливі вимоги до громадян та організацій.

Більш розгорнуте визначення корупціогенних факторів можна знайти у Методиці проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів, утв. Постановою Уряду РФ від 26.02.2010 N 96. Зокрема, це такі фактори, як: широта дискреційних повноважень, вибіркова зміна обсягу прав, надмірна свобода підзаконної нормотворчості, відмова від конкурсних (аукціонних) процедур, нормативні колізії та ін.

У всіх зазначених випадкахзакладається ризик виникнення корупції, створюються умови її появи, які мають бути виключені шляхом проведення експертизи.

(Бичков А.І.) (Підготовлений для системи КонсультантПлюс, 2017)