Місцеве самоврядування є особливий, специфічний рівень влади у державі. Відповідно до статті 12 Конституції РФ органи місцевого самоврядування межах своїх повноважень самостійні і входять у систему органів структурі державної влади. Це передбачає організаційну відособленість місцевого самоврядування, муніципальної влади від державної влади.
Виводячи різницю між муніципальною і державною владою, слід зазначити, що Державна владаі місцева (муніципальна) влада утворюють два рівноправні різновиди єдиної громадської влади. Кожен рівень влади має свої специфічні ознаки. Органи державної влади вирішують питання державного значення. До сфери компетенції органів місцевого самоврядування належать питання місцевого значення.
Питання про співвідношенні та взаємодії місцевого самоврядування та державної влади -один з кардинальних у теорії та практиці муніципального будівництва та права. Невипадково серед основних завдань подальшого розвитку місцевого самоврядування в Указі Президента Російської Федерації"Про основні напрями реформи місцевого самоврядування Російської Федерації" від 11 червня 1997 р. названо організацію ефективної взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування.
Акцент нині переміщається від централізованого державного керівництва, прямого державного впливу на діяльність органів місцевого самоврядування до децентралізації влади, правового регулювання, державну підтримку місцевого самоврядування. Саме такий підхід до місцевого самоврядування має стати основним із боку органів державної влади як на федеральному, і регіональному рівнях.
Водночас держава істотно впливає на організацію та діяльність місцевого самоврядування. Це проявляється в наступному:
статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та федеральних законодавчих актах;
держава виступає гарантом здійснення місцевого самоврядування (ст. 12 Конституції РФ);
держава гарантує місцевому самоврядуванню право на судовий захист;
місцеві справи вирішуються органами місцевого самоврядування самостійно, але у відповідність до положень державної політики;
органи місцевого самоврядування наділяються окремими державними повноваженнями;
Державна влада та муніципальна владамають ряд загальних ознак:
вони виступають формами народовладдя, відносяться до форм здійснення публічної влади;
місцеве самоврядуванняі державна влада мають необхідні для їх реалізації владні повноваження;
вони мають специфічний відокремлений апарат як органів державної влади органів місцевого самоврядування, здійснюють ці гілки влади;
державна і муніципальна влада мають безперервність у часі, універсальність, загальність;
обидві гілки влади існують у межах певної території (територія держави в цілому, суб'єкта РФ, муніципального освіти) по відношенню до всіх осіб, що перебувають на ній. Територія є неодмінною умовою організації та функціонування публічної влади, її фізичною основою та межами. Територія місцевої спільноти одночасно є державною територією;
створення органів місцевого самоврядування біля місцевого співтовариства носить обов'язковий характер;
органи державної влади та органи місцевого самоврядування мають можливість залучати винних до відповідного виду юридичної відповідальності, застосовувати інші заходи державного примусу;
органи місцевого самоврядування можуть наділятись законом окремими державними повноваженнями.
органи державної влади та органи місцевого самоврядування мають право запровадження та збору податків, а також самостійного формування бюджету;
статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції РФ та законах, що приймаються органами державної влади, захищається органами державної влади;
місцеві справи вирішуються хоч і самостійно, але у рамках єдиної державної політики.
Специфічними ознаками, що відрізняють органи місцевого самоврядування від державних органівє:
місцеве самоврядування – влада підзаконна, чинна в порядку та в межах, зазначених державною владою. Державна влада – влада верховна, суверенна;
органи місцевого самоврядування не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень, на відміну від держави місцева спільнота не має суверенітету;
сфери компетенції державної та місцевої владирозмежовані;
державна та муніципальна гілки влади мають самостійні джерела фінансових коштів;
у системі органів місцевого самоврядування відсутня сувора ієрархія та підпорядкованість, вони виступають не від імені держави, а від імені місцевого співтовариства;
матеріально-фінансову базу діяльності органів місцевого самоврядування складає муніципальна власність та муніципальний бюджет, а органів державної влади – державна власність та державний бюджет;
органи місцевого самоврядування мають тісніший зв'язок з населенням, ніж федеральні органи. Вони практично відсутні політичні функції. На муніципальному рівні населення може набагато ширше висловлювати форми безпосереднього волевиявлення;
органи місцевого самоврядування видають нормативні акти, що містять правила поведінки загального характеру, які не належать до законів За своєю природою вони є підзаконними актами;
населення самостійно визначає структуру муніципальних органів.
Таким чином, муніципальна влада- Це система владних відносин, що реалізує функції місцевого самоврядування. Вона ґрунтується на апараті примусу. Муніципальна влада є різновидом як соціальної, а й публічної влади (влада над суспільством), діє межах муніципального освіти, реалізується від імені місцевого співтовариства органами місцевого самоврядування і заснована на нормах права.
Аналіз природи місцевої влади дозволяє зробити висновок про двоїсту природу муніципальної влади, відокремлення місцевого самоврядування від державної влади має відносний характер, у ній одночасно поєднуються два початки: громадське та державне. Органи місцевого самоврядування виступають як найважливіший елемент публічно-владного механізму суспільства.
Встановлюючи самостійність місцевої влади, її недержавний характер, російська Конституціята федеральне законодавство закріплюють основні параметри взаємодіїмісцевого самоврядування та державної влади:
1. Визнання та гарантованість російською державою місцевого самоврядування, закріплення його самостійності в межах своїх повноважень, невходження органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади (ст. 12 Конституції Російської Федерації).
2. Встановлення заборони обмеження прав місцевого самоврядування (ст. 133 Конституції Російської Федерації).
3. Недопущення здійснення місцевого самоврядування, утворення органів місцевого самоврядування, призначення посадових осібмісцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами (ч. 5 ст. 14, ч. 3 ст. 17 Федерального закону "Про загальних принципахорганізації місцевого самоврядування Російської Федерації ").
4. Державна підтримка місцевого самоврядування, яка включає у собі створення органами структурі державної влади необхідних правових, організаційних, матеріально-фінансових умов становлення та розвитку місцевого самоврядування, сприяння населенню здійсненні права місцевого самоврядування (ст. 9 Федерального закону).
До державної підтримки місцевого самоврядування відносяться федеральні та регіональні програмирозвитку місцевого самоврядування, прийняття яких входить до повноважень органів державної влади (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закону).
5. Конституційне закріплення можливості законодавчого наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних та фінансових коштів. Реалізація переданих повноважень підконтрольна державі (ч. 2 ст. 132 Конституції РФ).
Делегування державних повноваженьскладає основі принципів: законності; соціально-економічної обґрунтованості; матеріально-фінансової забезпеченості; поєднання регіональних та місцевих інтересів; підконтрольності їх здійснення; відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування за їх виконання.
6. Встановлення державних гарантіймісцевого самоврядування. Серед таких гарантій Конституція Російської Федерації встановлює декларація про компенсацію додаткових витрат, що виникли результаті рішень, прийнятих органами структурі державної влади (ст. 133).
Контрольні питання до теми 3
1. Яке місце посідає місцеве самоврядування у системі народовладдя?
2.Для чого необхідно вивчення принципів місцевого самоврядування?
4. Яким чином втілюються у життя функції місцевого самоврядування?
5. Для чого потрібна державна підтримка місцевого самоврядування?
6. Назвіть загальні та специфічні ознаки муніципальної та державної влади.
Тести на тему 3
1. Основним суб'єктом місцевого самоврядування є:
1.1. населення муніципальної освіти;
1.2. представницький органмісцевого самоврядування;
1.3. голова місцевого самоврядування;
1.4. місцева адміністрація
2. Членом місцевого співтовариства може бути:
2.1. людина, яка проживає біля муніципального освіти щонайменше 1 року;
2.2. громадянин, має власність біля муніципального образования;
2.3. громадянин, який постійно проживає на території муніципальної освіти;
2.4. громадянин, який має міграційну картку
3. Муніципальною освітою визнається:
3.1.міський, сільський населений пункт, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування;
3.2. міське чи сільське поселення, муніципальний район, міський округ, внутрішньоміська територія;
3.3. територія, де діють органи місцевого самоврядування;
3.4. внутрішньоміський район
4. Функції місцевого самоврядування – це:
4.1. основні засади, що лежать в основі місцевого самоврядування;
4.2. основні напрямки муніципальної діяльності;
4.3. основні форми діяльності органів місцевого самоврядування;
4.4. основні повноваження органів місцевого самоврядування
5. Органи місцевого самоврядування:
5.1. входять до системи органів державної влади РФ;
5.2. входять до системи органів державної влади суб'єктів РФ;
5.3. не входять до системи органів державної влади;
5.4. є одночасно і державними та муніципальними органами
6. Місцеве самоврядування є:
6.1. недержавну громадську організаціюмешканців;
6.2. частина системи управління суспільством на місцях;
6.3. недержавний елемент публічної влади, що здійснюється на місцях;
6.4. частина державного управлінняу межах муніципального управління
Класифікацію податків за різними критеріями ми розглядали і вказували, що податки та збори за рівнем бюджетів бувають федеральними, регіональними та місцевими. Наведемо закритий перелік федеральних, регіональних та місцевих податків та зборів у нашому матеріалі.
Список федеральних, регіональних та місцевих податків та зборів
Те, що податки бувають федеральні, регіональні та місцеві, визначає розбіжності в порядку їх введення в дію, застосування та скасування. Наприклад, місцеві податки, встановлювані НК РФ і правовими актамимуніципальних утворень чи законами міст федерального значення, обов'язкові до сплати територіях відповідних муніципальних утворень чи міст федерального значення (п. 4 ст. 12 НК РФ).
Наприклад, торговий збір введений лише на території м. Москви (п. 1 ст. 410 НК РФ, п. 4 ст. 4 Федерального закону від 29.11.2014 № 382-ФЗ, Закон м. Москви від 17.12.2014 № 62).
А земельний податок діє на всій території РФ, але органи влади муніципальних утворень та міст федерального значення із земельного податку встановлюють податкові ставкиу межах передбачених НК РФ, податкові пільги, і навіть порядок і терміни сплати податку організаціями (п. 2 ст. 387 НК РФ).
На відміну від місцевих податків, федеральні податки(за винятком спецрежимів) встановлюються виключно НК РФ та обов'язкові до сплати на всій території РФ (п. 2 ст. 12 НК РФ).
Наведемо у таблиці федеральні, регіональні та місцеві податки, включаючи спеціальні податкові режими:
При цьому необхідно мати на увазі, що зарахувати між собою федеральні, регіональні та місцеві податки та збори не можна: залік проводиться в рамках податків одного виду (федеральні податки зачитуються на рахунок федеральних, а місцеві - на рахунок місцевих) (
Порядок прийняття статуту МО.
Проект Статуту, проект МПА про внесення змін та доповнень до Статуту можуть бути внесені до міської думи главою МО, депутатами міської думи, органами ТГС, громадянами в порядку правотворчої ініціативи.
Проект статуту, проект акта про внесення змін та доповнень до статуту не пізніше ніж за 30 днів до дня розгляду питання про прийняття підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) з одночасним опублікуванням (оприлюдненням) обліку пропозицій щодо проекту зазначеного статуту, проекту зазначеного МПА, а також порядку участі громадян у його обговоренні.
Статут МО, акт про внесення змін та доповнень до статуту приймаються більшістю у 2/3 голосів від встановленої чисельності депутатів представницького органу.
Статут МО, МПА про внесення змін та доповнень до статуту підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) після їх державної реєстраціїі набирають чинності після їхнього офіційного опублікування (оприлюднення).
Зміни та доповнення, внесені до статуту МО та змінюють структуру ОМСУ, повноваження ОМСУ та виборних посадових осіб МСУ, набирають чинності після закінчення терміну повноважень представницького органу, який прийняв МПА про внесення до статуту зазначених змін та доповнень.
Статут МО приймається представницьким органом МО. І лише в нечисленних (до 100 осіб) статут МО приймається безпосередньо населенням на сході громадян. Статут МО, МПА про внесення змін та доповнень до статуту підлягають держреєстрації в органах юстиції у порядку, встановленому ФЗ "Про держреєстрацію статутів МО". Статут МО прямує головою МО до реєструючого органу протягом 15 днів з дня його прийняття. Рішення про державну реєстрацію статуту МО приймається в 30-денний термін з дня його подання для державної реєстрації. Держреєстрація статуту засвідчується свідоцтвом про держреєстрацію. Підставами відмови у держреєстрації статуту МО, МПА про внесення змін і доповнень до статуту може бути: суперечність статуту Конституції РФ, ФЗ, прийнятим відповідно до ними конституціям (статутам) і законам суб'єктів РФ; порушення встановленого ФЗ "Про загальні принципи МСУ до" порядку прийняття статуту. Відмову в держреєстрації можуть бути оскаржені громадянами та ЗМСУ у судовому порядку.
7. Поняття та ознаки муніципальної влади.
Муніципальна влада – вид громадської влади, заснований на встановлених державою нормах права, що є систему влади відносин, що у межах МО, що реалізуються від імені Ілліча та у інтересах місцевого співтовариства з метою реалізації функції МСУ.
Муніципальна влада – громадська влада.
Природа муніципальної влади:
1) це частина державної влади
2) це самостійний і незалежний вид публічної влади, влада громадська, заснована на протиставленні держави та суспільства;
3) дуалізм – громадська та державна (в ідеалі) – більшість вчених солідарно
Усі 3 компоненти – це еволюція від влади до громадської через її дуалізм. Ніколи в перехідні періодидержава не повинна упускати з уваги громадські відносини
Подібності та відмінності муніципальної та державної влади
Подібності:
1) різновид громадської влади;
2) наявність апарату управління, наявність бюджету;
3) безперервність у часі;
4) апарат примусу тощо.
Відмінності:
1) соціальна сутність: самоврядування завжди супроводжувало існування людської цивілізації Громада – яскравий приклад самоврядування у додержавний період. 2) державна влада – влада верховна, суверенна, муніципальна – влада підзаконна чинна порядку, межах, встановлених верховною владою.
3) державна влада – територія всієї держави, муніципальна влада - територія муніципального освіти.
4) з вирішуваних питань: державна влада – вирішення питань державного значення, у яких відбивається інтерес держави загалом, муніципальна влада – інтереси населення і території
5) державна влада – жорстка субординація
8. Конституційні засадимісцевого самоврядування РФ.
МСУ в РФ належить до найважливіших елементівдержустрою Росії, передбаченого Конституцією РФ, прийнятої 1993 року. Основний закон Росії містить низку концептуальних положень, що принципово відрізняють даний держустрій РФ від раніше існував у частині питань здійснення МСУ. Насамперед до зазначених положень відносяться конституційні норми, що встановлюють:
1) гарантованість МСУ із боку держави (ст. 12, 133);
2) самостійність МСУ у межах своїх повноважень (ст. 12, 130, 131, 132);
3) організаційну відокремленість МСУ від системи органів державної влади (ст. 12);
4) здійснення МСУ з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (ст. 131);
5) можливість наділення ОМСУ окремими держповноваженнями за умови передачі необхідних для реалізації переданих повноважень матеріальних та фінансових коштів (ст. 132).
Особливої увагизаслуговує також на ст. 15 Конституції, яка встановила обов'язковість дотримання ОМСУ Конституції РФ та законів.
Відповідно до ч. 2 ст. 3 Конституції РФ "народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи держвлади та МСУ". Статті 3, 32, 131 Конституції передбачають здійснення МСУ населенням як безпосередньо, і через представників. Ці норми дозволяють стверджувати, що МСУ одна із форм здійснення народовладдя. Специфіка цієї форми розкривається у ч. 1 ст. 130 Конституції, згідно з якою МСУ забезпечує самостійне рішення населенням ВМЗ. Кваліфікуючою ознакою ВМЗ, зазначеною у ФЗ № 131 (ст. 1), є безпосереднє забезпечення життєдіяльності населення МО.
З усього вищевикладеного можна дійти невтішного висновку, що Конституція РФ, будучи основним законом нашого суспільства та держави встановила систему норм про МСУ, де мають базуватися й інші НПА. Базовим, спеціальним законом, що розвиває норми Конституції РФ, що регулюють відносини в системі МСУ, є ФЗ № 131. Всі інші закони, що містять норми муніципального права, що неспроможні суперечити названому закону, як і Конституції РФ.
9. Поняття, ознаки місцевого самоврядування.
МСУ - форма здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією РФ, ФЗ, а у випадках, встановлених ФЗ, - законами суб'єктів РФ, самостійне та під свою відповідальність рішення населенням безпосередньо і (або) через ОМСУ ВМЗ виходячи з інтересів населення з з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
МСУ – визнана і гарантована Конституцією РФ самостійна і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через ЗМСУ ВМЗ, виходячи з інтересів населення, історичних та інших місцевих традицій.
МСУ (ст. 3 ЕХМСУ) – право та реальна здатність ОМСУ регламентувати значну частину громадських справ та керувати нею, діючи в рамках закону під свою відповідальність та на користь місцевого населення.
У понятті МСУ можна назвати кілька основних елементів (ознак):
2) МСУ – це самостійна діяльність населення. ОМСУ у межах, встановлених законом, мають повну свободу дій для здійснення власних ініціативз ВМЗ. Самостійність МСУ визначається насамперед його відокремленням від системи держвлади. Крім населення МО немає суб'єкта, якому підпорядковувалися б ОМСУ. Конституція РФ спеціально підкреслює, що структура ОМСУ визначається населенням самостійно (ст. 131), ОМСУ самостійно управляють муніципальною власністю, формують, затверджують та виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки та збори, здійснюють охорону громадського порядку, і навіть вирішують інші ВМЗ (ст. 132);
3) МСУ здійснюється населенням під відповідальність;
4) МСУ здійснюється у двох формах, безпосередньо (шляхом муніципальних виборів, місцевого референдуму, участі у зборах (сходах) громадян, народної правотворчої ініціативи, звернень громадян, створення ТГС) та через ОМСУ (виборні та інші органи, наділені повноваженнями на рішення ВМЗ) ;
5) МСУ здійснюється виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. У цій ознакі виражається принцип децентралізації - відсутність єдиних, типових підходів до управління місцевими справами, оскільки кожне МО має свої історичні та місцеві традиції, що визначаються різними: географічними, кліматичними, демографічними, економічними та іншими факторами.
10. Теорії та моделі місцевого самоврядування.
Теорії МСУ - основні вчення про МСУ, його сутність, організацію та шляхи розвитку.
Основні теорії МСУ:
Теорія вільної громади
Суспільна (господарська) теорія
Теорія дуалізму муніципального управління
Теорія соціального обслуговування
Теорія вільної общини.
Теорія вільної громади набула свого поширення в Німеччині, початку XIXстоліття, і спиралася на постулати природного права. Основною ідеєю теорії вільної громади стало обґрунтування обмеження втручання держави у діяльність громади.
Основні положення теорії вільної громади:
ОМСУ мають обиратися населенням
ОМСУ протиставлені органам державної влади і не входять до їхньої системи.
Розмежування предметів ведення ОМСУ та органів держвлади
Право на незалежність та самостійність ОМСУ, при здійсненні ними встановлених повноважень.
Подібна інформація.
На сьогоднішній день можна виділити такі відмінності:
Система місцевого самоврядування займає особливе місце у державі через свою суспільно-державну природу. Система місцевого самоврядування здійснює зв'язок між державою та населенням, а також між державою та дрібним власником.
Органи державної влади відають тими справами, які представляють інтереси держави в цілому (оборона та безпека, внутрішня та зовнішня політика, економічні відносини, судоустрій, права та свободи людини і громадянина тощо), а місцеве самоврядування займається реалізацією спільних інтересів територіальних колективів (загальна освіта, охорона здоров'я, благоустрій території, комунальне господарство тощо).
Чотири основні відмінності сформулював Л.А. Веліхів:
Самоврядування на відміну від державної влади - влада підзаконна, що діє в межах та на на підставі законів, що приймаються органами державної влади
Самоврядування можливе лише тоді, коли суворо визначено частину суспільних справ, якими воно займається (предмети його ведення). У цьому його відмінність від порад, де всі рівні влади займалися всім і остаточним було рішення центральних органів влади.
Для реалізації повноважень із цих предметів ведення місцеве самоврядування має мати власні ресурси у вигляді самостійного бюджету та муніципальної власності.
Ця влада потребує обов'язкової наявності представництва населення, тобто. вона виборна.
Особливість становища місцевого самоврядування державі (двоїстість) визначає й особливості муніципального господарства. Муніципальне господарство (з погляду ведення господарської діяльності) - значною мірою носить риси приватного господарства, т.к. виступає над ринком як самостійний і рівноправний суб'єкт господарську діяльність, тобто. може самостійно розпоряджатися належною йому власністю, фінансовими ресурсами, землею. Проте використовувати всі ці ресурси органи місцевого самоврядування мають для виконання громадських функцій, покладених на них. Звідси й форми розподілу результатів господарську діяльність громадські за природою. Муніципальне господарство - акціонерне товариство, учасниками якого є жителі муніципального освіти. Проте «виплати дивідендів за акціями» виробляються у вигляді суспільно значимих товарів та послуг.
Підкреслимо, що у поняття муніципального господарства включаються господарюючі суб'єкти як муніципальної, і інших форм власності, але ті, діяльність яких служить задоволенню колективних потреб населення муніципального освіти.
1.4 Правові основи муніципального управління
Муніципальний менеджмент, будучи формою управління муніципальною власністю, муніципальним господарством, тотожний місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування Російської Федерації функціонує з урахуванням цілої системи нормативно-правових актів, розроблених на федеральному рівні, лише на рівні суб'єктів федерації і місцевому рівні.
До нормативно-правових актів федерального рівня належать:
Конституція РФ;
Федеральний закон «Про загальні засади організації місцевого самоврядування» та інші федеральні закони, що торкаються питань місцевого самоврядування;
Укази Президента РФ;
постанови палат Федеральних Зборів РФ;
постанови Конституційного СудуРФ.
Правовим фундаментом муніципального законодавства країн-членів Ради Європи, яких тепер належить РФ, є Європейська Хартія про місцеве самоврядування.
На рівні суб'єктів РФ визначається більш конкретний зміст місцевого самоврядування з урахуванням національних, історичних, регіональних та інших особливостей та відображається у конституціях, законах, постановах, положеннях та статутах про місцеве самоврядування суб'єктів РФ.
Наступним рівнем муніципально-правового регулювання є місцева нормотворчість. Кожне муніципальне освіту набуває статуту, який розробляється їм самостійно. Статут муніципального освіти приймається представницьким (виборним) органом місцевого самоврядування чи населенням безпосередньо (над проектом працює ініціативна група).
У статуті відображаються такі положення:
найменування, склад, межі території муніципального освіти, наявність своєї символіки;
питання місцевого значення, які стосуються ведення муніципального освіти;
форми, порядок та гарантії безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення;
структура органів місцевого самоврядування, порядок їх формування, повноваження виборних та інших органів місцевого самоврядування та посадових осіб, строк їх повноваження;
види, порядок прийняття та набрання чинності нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування;
підстави та види відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування;
умови та порядок організації муніципальної служби;
економічна та фінансова основаздійснення місцевого самоврядування, загальний порядокволодіння, користування та розпорядження муніципальною власністю;
питання організації місцевого самоврядування, зумовлені компактним проживанням біля муніципального освіти національних груп та спільностей, корінних (аборигенных) народів з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
У статуті муніципального освіти можуть бути відображені й інші положення про організацію місцевого самоврядування відповідно до законів Росії та законів суб'єктів РФ.
Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань свого ведення видають правові акти, найменування та види яких, порядок їх прийняття та набуття чинності визначаються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів РФ.
Нормативні актимістять загальні правила поведінки (норми, права). З їхньою допомогою регулюються муніципальні відносини, встановлюються норми муніципального права на місцевому рівні.
Ненормативні (індивідуальні) актинеобхідні для здійснення організаційної, виконавської та контролюючої діяльності в системі місцевого самоврядування (накази про призначення на муніципальну посаду, про заходи на порушників дисципліни тощо).
Представницькі органи місцевого самоврядування приймають правові акти, зазвичай звані рішеннями, встановлюють всім обов'язкові правила з предметів ведення муніципального освіти: регламенти представницьких органів, положення про територіальне громадське самоврядування, місцеві податки та збори, порядок управління муніципальною власністю тощо. Всі ці рішення ухвалюються лише колегіально.
Докладніше питання правового регулювання муніципальних відносин викладено у навчальному посібнику курсу «Муніципальне право».
Щодо організації та діяльності місцевих органіву літературі та законодавстві різних країнвикористовують різні поняття "місцеве управління", "місцеве самоврядування", " муніципальне управлінняПроте досі чітко не визначено співвідношення цих понять між собою, ступінь їх подібності чи відмінності, а тому однакові по суті явища визначають різними термінами, і навпаки.
Термін "місцеве управління" використовується для позначення підлеглих територіальних одиниць американських штатів, які мають певні владні повноваження, які здійснюються незалежно від зовнішнього контролю, і в яких зазвичай існують способи участі співтовариства у визначенні місцевої політики та адміністрації. (Там само, p.4).
Отже, " місцеве " управління, з етимологічного сенсу слова - управління певної місцевістю. Звідси й випливає зазвичай твердження, що місцеве управління є частиною управління нацією чи штатом, яке має справу головним чином із питаннями, що стосуються людей певної місцевості чи району. У цьому є певний безперечний сенс, очевидно, що іноземні відносини, оборона тощо. є місцевими, а переважно загальнонаціональними функціями. З іншого боку, діяльність міста щодо забезпечення вуличного освітлення, парків, збору сміття тощо. пов'язана насамперед із місцевими інтересами та приносить негайну та безпосередню користь жителям даної спільноти.
Однак, хоч функціональний критерій важливий і необхідний, він недостатньо конкретний і чіткий, щоб виступати як основа для виділення місцевого управління з усієї системи управління, оскільки сформулювати перелік місцевих функцій- Завдання надзвичайно складне.
Ще сумнівнішим, мабуть, слід визнати інший критерій.
Для того, щоб місцева одиниця могла бути кваліфікована як одиниця управління, вона повинна відповідати як мінімум трьом основним критеріям:
По-перше, місцева одиниця має існувати як організоване ціле, наділене такими корпоративними повноваженнями, як право виступати позивачем та відповідачем у суді, укладати контракти, мати власність;
По-друге, одиниця повинна мати управлінський характер;
По-третє, одиниця повинна мати значну автономію, що виявляється у фінансовій та адміністративній незалежності, підкоряючись лише вимогам закону штату та нагляду
Критерій значної автономії, ймовірно, є найбільш суттєвою ознакою місцевого управління, оскільки передбачає ступінь незалежності від зовнішнього контролю. Як приналежність штату, всі одиниці місцевого управління підконтрольні штату, по крайнього заходу у межах і під час здійснення певних повноважень. Однак вважається, що достатня автономія існує, якщо одиниця має розумні межі незалежності в адміністративних та фінансових справах.
Щоб виступати як муніципальної структури, місцеве управління має і певну територію, і населення, тобто. має бути створено обслуговування громадян, мають встановлену територію проживання. Так само як воно має бути ідентифіковано у власній назві, що виділяє його з інших існуючих одиниць. А для того, щоб обслуговувати громадян, ця одиниця повинна мати і певну організаційну оформленість, і здійснювати певні суттєві владні повноваження, які включають право виступати в суді як позивача і відповідача, і право укладати контракти тощо.
Одним словом, місцеве управління визначається державним закономяк муніципальні корпорації, громадські корпорації чи органи корпоративні і державні (політичні).
Управління на місцях у різних країнахздійснюється різними органами, які суттєво відрізняються порядком формування, компетенцією, рівнем автономності у вирішенні місцевих справ, характером взаємовідносин із центральною владою. Тому в системі місцевих органів зарубіжних країнможна виділити дві групи, або два види, органів: органи місцевого управління та органи місцевого самоврядування. Головний критерій віднесення до того чи іншого виду - порядок формування органу, визначальний, відповідно, та інші показники його функціонування, передусім взаємовідносини з центральною владою.
До органів місцевого управління слід віднести призначені з центру, а відтак відповідальні за свою діяльність за рішенням місцевих питаньперед центральним урядом (чи урядом суб'єкта федерації). Ці органи виступають як "агенти" цього центрального уряду на місцях, однією з ланок єдиної управлінської системи, як правило, включені в ієрархічні зв'язки.
У "Європейській Хартії Місцевого самоврядування". Відповідно до статті 3 Хартії "1.Під місцевим самоврядуванням розуміється право та дійсна здатність місцевих спільнот контролювати та управляти в рамках закону під свою відповідальність та на благо населення значною частиною громадських справ.
2. Це право здійснюється порадами або асамблеями, що складаються з членів, обраних внаслідок вільних, таємних, рівних, прямих та загальних виборів, які можуть мати у своєму розпорядженні виконавчі органи, які відповідальні перед ними."
Але виборність - єдиний ознака, який відрізняє місцеве самоврядування місцевого управління. Органи місцевого самоврядування відрізняються більшим ступенем автономності, самостійності у вирішенні переданих у їх ведення питань. Але, мабуть, головна відмінність - відсутність у системі місцевого самоврядування ієрархічних відносин. Система місцевого самоврядування несумісна з підрозділом на вищі та нижчі органи.
Отже, основними рисами строго централізованої системи управління місцевими справами (у нашому розумінні близькою до системи місцевого управління, але цілком не тотожною їй) вважатимуться такі:
а) місцеві органи не володіють самостійністю у вирішенні місцевих справ;
б) главою адміністративно-територіальної одиниці визнається одноосібний керівник - призначений із центру адміністратор;
в) всі місцеві органи мають повноваження двох видів - здійснення загальнодержавних заходівта управління місцевими справами;
г) виборні установи – поради – відіграють переважно роль дорадчих установ;
д) існує строга ієрархія адміністраторів.
При цій системі глава адміністративно-територіальної одиниці виступає у двох аспектах: по-перше, як голова місцевої адміністрації, по-друге, - як агент уряду, що представляє центральну владу на місцях.
Наявність порад - виборних установ - за цієї системи перестав бути обов'язковим, лише можливим.
Муніципальна система(вірніше, система місцевого самоврядування) за своїми ознаками є майже повною протилежністю попередньої. Вона характеризується наступним:
а)відносною самостійністю місцевих органів у вирішенні місцевих питань;
б) главою адміністративно-територіальної одиниці є колегіальний представницький орган, який обирається населенням;
в) глава місцевої адміністрації виступає лише як "діяч місцевого масштабу", але не представник центру;
г) відсутністю, як правило, ієрархії порад;
д) муніципалітети, як правило, не становлять єдину систему в масштабах країни і діють поряд із строго централізованою.
Чи можна так категорично стосовно розвинених країн говорити про повну відсутність у органів місцевого управління самостійності у вирішенні місцевих справ, все одно що наділяти органи місцевого самоврядування абсолютною самостійністю. Навіть за найсуворішої централізації влади органи, наділені відповідними повноваженнями щодо здійснення конкретних функцій, наділяються і відносною самостійністю дій, нехай і певних рамках. Мова якраз і йдеться про широту і жорсткість цих рамок, а відповідно про більшу чи меншу міру відносної самостійності органів місцевого управління та самоврядування.
Місцеві органи самоврядування також мають відносної, але з абсолютної, самостійністю, що, очевидно, слід розглядати як обмеження їхніх прав, недоліком такий системи. Цілком виправданим можна визнати поширену думку, що повністю автономне місцеве управління перешкоджає узгодженості загальнонаціональних заходів, веде до дроблення адміністрації, створює ґрунт для різноманітних зловживань.
Таким чином, і органи місцевого управління, і органи місцевого самоврядування мають відносну самостійність у вирішенні питань місцевого значення, з різним лише її ступенем. І для органів місцевого самоврядування визначення розумних, виправданих рамок відносної самостійності грає, мабуть, життєво важливе значення, оскільки зайве їх звуження, встановлення надмірної опіки може вилитися в пряме адміністрування, втручання ззовні, а значить і зруйнувати саму основу самоврядування, надання ж абсолютно до трансформації місцевого самоврядування у місцеве самоврядування, у місництво, що ускладнить функціонування держави як єдиного цілого.
Визначившись із співвідношенням понять " місцеве управління " і " місцеве самоврядування " , перейдемо питання, яке серед цих двох явищ займає " муніципальне управління " . Питання це важливіше, що найчастіше відбувається змішання саме двох понять - місцеве самоврядування і муніципальне управління. Нерідко ці поняття використовуються як тотожні. Навряд чи з цим можна погодитись.
Місцеве самоврядування неоднорідне за своєю сутністю та формами реалізації і тут необхідно звернутися до адміністративно-територіального устрою країни. Як відомо, можна виділити адміністративно-територіальні одиниці, що склалися історично, природно, як місця проживання громадян - це різні населені пункти (міста, селища тощо), і "штучно" створені адміністративно-територіальні одиниці - області, райони, графства і т.п. Останні створювалися переважно з адміністративно-політичних міркувань - полегшення управління окремими частинамиєдиного цілого -держави. І на цьому рівні найчастіше діє саме місцеве управління у чистому вигляді або з елементами самоврядування, оскільки для відповідних місцевих органів пріоритетними є інтереси держави або даної територіальної одиниці як частини держави.
Муніципальне ж управління характеризується максимальною наближеністю до потреб безпосередньо населення окремої територіальної одиниці, і ці потреби та інтереси є пріоритетними та переважаючими. До муніципального управління, отже, слід віднести управління соціально-економічним життям населених пунктів. Інші органи місцевого самоврядування, які у " штучних " адміністративно-територіальних одиницях, можна визначити як " регіональну адміністрацію " , побудовану на засадах самоврядування.
Таким чином, як видно з вищевикладеного, поняття "місцеве управління", "місцеве самоврядування" та "муніципальне управління" мають як загальні риси, і відмінності. Загальне, що їх об'єднує - всі вони є "місцевими", функціонують на місцевому рівні, тією чи іншою мірою призначені вирішувати питання місцевого значення, здійснювати керівництво певною територіальною одиницею.
Відмінності між ними стосуються як порядку формування, і компетенції, взаємовідносин із центральною владою та інші органами, діючими місцях, тощо. І ці відмінності, переважно, настільки істотні, що роблять неприпустимим заміну понять без спотворення їх істоти.
Спробуємо узагальнити все вищевикладене та сформулювати деякі висновки та визначення.
1. Поняття " місцеве управління " використовується у широкому і вузькому значенні слова.
Під місцевим управлінням у сенсі слова розуміється управління справами певної територіальної одиниці, що здійснюється на засадах централізації чи самоврядування призначуваними чи обираються органами.
Місцеве управління у вузькому значенні слова (як відмінне від самоврядування), як ми вже казали, характеризується: призначенням посадових осіб зверху, включенням органів місцевого управління в єдину систему управління з ієрархічними відносинами-відносинами влади-підпорядкування, орієнтованістю діяльності насамперед на загальнодержавні (або суб'єктів федерації) цілі. Отже, під місцевим управлінням у вузькому значенні слова можна розуміти низову ланку єдиної системидержавного управління, здійснення призначуваними чиновниками керівництва розвитком окремої територіальної одиниці з метою реалізації загальнодержавних (штатних) цілей (заходів) та регулювання та контролю місцевих справ.
2. Місцеве самоврядування, на відміну від місцевого управління, орієнтоване на місцеві потреби та інтереси, здійснюється органами, які обираються на основі загального виборчого права(нерідко за участю органів, посадових осіб, що призначаються цими виборними органами), відповідними населенню та забезпечують часту та широку участь мешканців самоврядної одиниці у вирішенні місцевих питань. Поняття місцевого самоврядування вже сформульовано у наведеному раніше визначенні з Європейської Хартії місцевого самоврядування, але спробуємо на його основі сформулювати власне, виходячи з описаних раніше характерних ознак, властивих місцевому самоврядуванню:
Місцеве самоврядування - це право та дійсна здатність місцевих спільнот самостійно та під свою відповідальність через формовані (створювані) ними органи здійснювати контроль та управління переданою в їх ведення державою частиною громадських справ на благо населення і за частої та широкої участі цього населення.
3.Муніципальне управління можна визначити як різновид місцевого самоврядування, здійснюваного у межах природно сформованих як місця проживання громадян населених пунктах.
4. Одиницями місцевого управління та самоврядування слід вважати територіальні одиниці, які мають легально ідентифіковану територію та проживає на ній населення, власну управлінську структуру та які мають певний ступінь самостійності у вирішенні переданих у їх ведення питань.
5. Поняття "місцеве самоврядування" і "муніципальне управління" не можна визнати ні абсолютно тотожними, ні абсолютно різними, їх слід розглядати як загальне та приватне. І тут, як мені здається, найбільш точно їх співвідношення може бути виражене в логічній формулі: все муніципальне управління є місцевим самоврядуванням, але не місцеве самоврядування є муніципальним управлінням.