Въпрос 11. Земско и градско самоуправление в дореволюционна Русия.

Въпрос 12

Въпрос 13. Развитието на местното самоуправление в съвременния период.

Въпрос 14. Приватизация на общинска собственост (основни методи).

Въпрос 15. Общинска собственост. Концепция и характеристики. (234)

Въпрос 16. Понятие и значение на местния бюджет. (243)

Въпрос 17. Бюджетен процес (основни етапи)

Въпрос 18

Въпрос 19. Приходи на местния бюджет от федерални данъци и такси.

Въпрос 20

Въпрос 21. Изпълнение на местния бюджет.

Въпрос 22

Въпрос 23

Въпрос 24. Средства за финансово подпомагане на местните бюджети.

Въпрос 25. Форми на пряко волеизявление на гражданите. Основни характеристики.

Въпрос 26. Местен референдум.

Въпрос 27. Избори на депутати и длъжностни лица в местните власти (организация и процедура).

Въпрос 28. Правно положение на избирателните комисии при общински избори.

Въпрос 29. Номиниране и регистрация на кандидати.

Въпрос 30. Изборни фондове, агитация.

Въпрос 31

Въпрос 32. Събирания на граждани.

Въпрос 33. Среща и конференция на гражданите, техните видове.

Въпрос 34. Народна законотворческа инициатива (концепция, процедура).

Въпрос 35

Въпрос 37

Въпрос 38

Въпрос 39

Въпрос 40

Въпрос 41

Въпрос 42

Въпрос 43

Въпрос 44

Въпрос 45

Въпрос 46. Отговорност на органите и длъжностните лица на местната власт пред населението.

Въпрос 47 Характеристики и видове.

Въпрос 48

Въпрос 49 Модели на организация на органната система.

Въпрос 50

Въпрос 51 Тяхната връзка.

Въпрос 52. Организация на местното самоуправление в градовете и градските райони.

Въпрос 53. Териториална основа на местното самоуправление. Редът, в който се променят границите. Териториални основи на общинската власт

Въпрос 54 Видове земи, които съставляват територията на общината.

Въпрос 55 (407)

Въпрос 56 (410)

Въпрос 57. Особености на организацията на местното самоуправление в граничните райони. (414)

Въпрос 58

Въпрос 59:

Въпрос 60

Въпрос 61

Въпрос 62. Компетентност на представителните органи на местното самоуправление.

Въпрос 63. Статут на депутат, избраник.

Въпрос 64. Форми на депутатска дейност.

Въпрос 65

Въпрос 66

Въпрос 67

Въпрос 68

Въпрос 69

Въпрос 70

Въпрос 71. Компетентност на изпълнителните органи на местното самоуправление.

Въпрос 72

Въпрос 73

Основните отличителни черти на общинската служба от другите видове дейности са:

Въпрос 75 Категории общински длъжности.

Въпрос 76

Въпрос 77 Ограничения за обществените услуги.

Въпрос 78

Въпрос 79

Въпрос 80

Въпрос 81

1) Според метода на обучение:

3) В зависимост от нивото на планиране:

Въпрос 82

Въпрос 83

Въпрос 84:

Въпрос 85 (301)

Въпрос 86 (394)

Въпрос 87

Въпрос 88

Въпрос 89

Въпрос 90

Въпрос 54 община. Видове земи, които съставляват територията на общината.

Общински граници

1. Границите на общините се установяват и променят в съответствие със следните изисквания:

1) територията на субекта Руска федерацияразграничени между населените места. Териториите с ниска гъстота на селското население, с изключение на териториите, посочени в точка 3 от тази част, не могат да бъдат включени в териториите на населените места;

2) териториите на всички населени места, с изключение на териториите на градските райони, както и междуселищните територии, възникващи в територии с ниска гъстота на населението и (или) в териториите на ликвидирани селища, са част от общинските райони;

3) територията на селището е изградена от исторически развити земи селищаприлежащи към тях земи за общо ползване, територии на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място, земи за отдих, земи за развитие на населеното място;

4) територията на населеното място включва земи, независимо от формата на собственост и предназначението;

5) територията на градско селище може да включва един град или едно населено място, както и, в съответствие с общия план на градско селище, територии, предназначени за развитието на неговата социална, транспортна и друга инфраструктура (включително териториите на населените места и селски населени места, които не са общини);

6) територията на селско селище може да включва по правило едно селско селище или населено място с население над 1000 души (за територия с висока гъстота на населението - повече от 3000 души) и (или) няколко селски населени места обединени от обща територия с население под 1000 души всяка (за територия с висока гъстота на населението - по-малко от 3000 души);

6.1) законите на съставните образувания на Руската федерация, които установяват и променят границите на населените места, трябва да съдържат списък на населените места, които са част от териториите на тези селища;

7) селско селище с население под 1000 души по правило е част от селско селище;

8) в съответствие със законите на субект на Руската федерация, статутът на селско селище, като се вземе предвид гъстотата на населението на субекта на Руската федерация и достъпността до територията на населеното място, може да бъде присвоен на селско селище с население под 1000 души;

10) административен център на общинска област може да бъде град (населено място), който има статут на градски район и се намира в границите на общинския район;

11) границите на селско селище, което включва две или повече населени места, като правило, се установяват, като се вземе предвид пешеходната достъпност до неговия административен център и обратно през работния ден за жителите на всички населени места, включени в него, и границите на общинския район - като се има предвид транспортната достъпност до административния му център и обратно през работния ден за жителите на всички населени места, включени в състава му. Тези изисквания, в съответствие със законите на съставните образувания на Руската федерация, не могат да се прилагат в райони с ниска гъстота на селското население, както и в отдалечени и труднодостъпни райони;

12) територията на населеното място трябва да бъде изцяло включена в територията на населеното място;

13) територията на населено място не може да бъде част от територията на друго населено място;

14) територията на градския район не е включена в територията на общинския район;

15) границите на общинския район се установяват, като се има предвид необходимостта от създаване на условия за решаване на въпроси местно значениемеждуселищни органи местно управлениеобщински окръг, както и за упражняване на територията на общинския окръг на определени държавни правомощия, прехвърлени на тези органи от федерални закони и закони на съставните образувания на Руската федерация;

16) територията на населеното място трябва да бъде изцяло включена в територията на общинския район.

1.1. Разделянето на населените места, което води до несъответствие между границите и (или) статута на общините, съществуващи към деня на такова разделяне, с разпоредбите на този член, трябва да се извърши едновременно с промяната на границите и (или) преобразуването на такива общини в съответствие с разпоредбите на клауза 5 на част 1 от този член.

2. Предоставянето на статут на градски квартал на градско селище се извършва от закона на съставно образувание на Руската федерация при наличие на изградена социална, транспортна и друга инфраструктура, необходима за самостоятелно решение от местните власти на градско селище, създадено по чл. 16 от това федерален законвъпроси от местно значение на градския квартал и упражняването на определени държавни правомощия, прехвърлени на тези органи от федералните закони и законите на съставните образувания на Руската федерация, както и при наличието на съществуваща социална, транспортна и друга инфраструктура, необходима за независимо решение на местните власти на съседния (прилежащ) общински окръг (общински райони) въпроси от местно значение на общински район, установени с член 15 от този федерален закон, и упражняването от тях на определени държавни правомощия, прехвърлени на посочените органи от федералните закони и законите на съставните образувания на Руската федерация.

При придаването на градско селище със статут на градски квартал се вземат предвид перспективите за развитие на градско селище, потвърдени от общия план на това градско селище.

3. Териториите с ниска гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на Руската федерация, отделните общински райони в съставните образувания на Руската федерация, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-ниска от средната гъстотата на селското население в Руската федерация. Списъкът на съставните образувания на Руската федерация, отделните общински райони в съставните образувания на Руската федерация, чиито територии принадлежат към територии с ниска гъстота на селското население, се одобрява от правителството на Руската федерация, включително по предложение на държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и може да се променя не повече от веднъж на всеки пет години.

4. Териториите с висока гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на Руската федерация, някои общински райони в съставните образувания на Руската федерация, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-висока от средната гъстотата на селското население в Руската федерация. Списъкът на съставните образувания на Руската федерация, отделните общински райони в съставните образувания на Руската федерация, чиито територии принадлежат към територии с висока гъстота на селското население, се одобрява от правителството на Руската федерация, включително по предложение на държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и могат да се променят не повече от веднъж на всеки пет години.

Видовете земи, съставляващи територията на общината, са сред териториалните основи: а) земи на градски, селски селища; б) земя за земеделско ползване; в) публична земя; г) земи с природозащитно, природен резерват, развлекателно, историческо и културно предназначение; д) земя, заета от гори; е) земя, необходима за развитието на населените места; ж) други земи в пределите на общината, независимо от формата на собственост и предназначението.

"

Както беше отбелязано по-горе, в решението по делото на Удмурт Конституционният съд на Руската федерация определи, че нивото, на което се създават общини, може да бъде различно в зависимост от характеристиките на определени субекти на федерацията. В същото време съдът призна, че областите, които са пряко част от съставно образувание на Федерацията и съдържат общини (селски, градски), не могат да бъдат предоставени с правата на общините. Даването на област права на общинско образувание би означавало според съда, че селските и градските населени места, които са част от областите, в този случай ще загубят правата на общински образувания и ще станат поделения на окръжното общинско образувание. По този начин Съдът постави под въпрос самата възможност за двустепенна организация на местното самоуправление, основана на необходимостта от зачитане на равенството на конституционните права на общините.

Реално обаче възможностите на различните общински територии, които са разгледани в чл. 131 от Конституцията не са еднакви. Освен това е нереалистично да се организира решаването на редица въпроси от местно значение на едно ниво на самоуправление. Това означава, че е необходимо или да се изясни Конституцията, или да се уточнят нейните разпоредби, като се определи списък с въпроси от местно значение за различни видове, нива на общините. Втората правна възможност беше приложена от Федерален закон N 131-FZ. Законът остана в конституционното поле, въпреки че противоречи на правните позиции Конституционен съд.

Вярно е, че в решението по делото за конституционността на редица членове от Конституцията на Република Коми от 15 януари 1995 г. Конституционният съд на Руската федерация признава възможността за упражняване на местно самоуправление както на областно ниво и на подрайонно ниво, въпреки че придружава това заключение с редица резерви. В решението си от 11 ноември 2003 г. по делото за конституционността на редица разпоредби от законите на Челябинска област Съдът вече безусловно призна, че област, която е пряко част от съставно образувание на Федерацията, като общинско образувание, може да включва градски и селски селища, всяко от които от своя страна може да бъде община.

Така сега Конституционният съд изхожда от факта, че двустепенно самоуправление в селските райони може да съществува или да не съществува. Тъй като такава алтернатива не е призната от Федералния закон N 131-FZ, възниква противоречие между този закон и правна позицияКонституционен съд. Очевидно е, че в тази ситуация е необходимо или да се коригира законът, или да се изясни позицията на Съда.

Според законодателя общински район е производно общинско образувание по отношение на селските и градските селища - основни териториални единици на местното самоуправление. Създава се с цел осигуряване на ефективно разрешаване на междуселищните въпроси. Теоретично решаването на тези въпроси е възможно и чрез обединяване на усилията на населените места на договорна основа и създаване, при необходимост за изпълнение на конкретни споразумения, на временни единни административни органи. Въпреки това при условията съвременна Русиятова все още не е осъществимо. Основната инфраструктура в провинцията е съсредоточена в областните административни центрове - това се е случвало исторически. Изключително трудно е рационалното му използване за обслужване на селското население без участието на общинските власти, постоянно действащи в целия регион. Може би в бъдеще, когато междуселищните отношения се подобрят и селската инфраструктура се актуализира, съществуването на областните общини и съответно общинските райони ще загуби смисъл. Но сега в провинцията трябва да има междуселищни териториални единици, ръководени от областни органи общинско управление.

Твърдостта на правилото за универсално формиране на двустепенно местно самоуправление не може да не бъде смекчена от специалните условия за разселване на граждани на страната в различните й региони. Законът отнася за територии с ниска гъстота на селското население териториите на съставните образувания на федерацията и отделни области в съставните образувания на федерацията, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-ниска от средната гъстота на селското население в Руската федерация. Териториите с висока гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на федерацията и отделните общински области в съставните единици на федерацията, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-висока от средната гъстота на населението в Руска федерация.

Законът съдържа правило, според което територии с ниска гъстота на селското население не могат да се включват в териториите на населените места. Освен това е установено, че селските населени места, разположени в територии с ниска гъстота на населението и в труднодостъпни райони с население под 100 души, не могат да получат статут на населено място и да не са част от населено място, ако такова решение е взето на събрание на граждани, живеещи в съответното населено място.

Така определен брой селски населени места може да нямат статут на населено място и да са пряко част от общинските райони. Решаването на въпросите за жизнената дейност на такива села, села, ферми трябва да се извършва от властите на общинските райони. Принципите на самоуправление се осъществяват чрез използването на форми на пряка демокрация - общи събранияжители на населени места и др.

Още първите месеци от прилагането на редица членове от Федералния закон N 131-FZ показаха, че той не може да предвиди всички специални условия за формиране на двустепенна система на местно самоуправление и промените трябваше да бъдат внесени в правилника за образуване на общински райони. На федерално нивоневъзможно е да се предвиди цялото разнообразие от природни, икономически, исторически и други условия, които влияят не само на решението на конкретни териториални въпросив съответствие с правилата, предвидени в национално нивоно и върху съдържанието на самите тези правила.

Следователно не се изключва възможността за промяна на подходите на законодателя към участието на субектите на федерацията в регулирането на въпросите за териториалното устройство на местното самоуправление, като им се предоставят по-широки правни възможности.

Съставът на територията на общината

В някои региони нормата на Закона, която позволява възможността за включване на селските селища в територията на градските селища, е използвана за включване в състава на градско селище на територия с размерите на административен район и за придаване на такъв зона със статут на градски район. В Ивановска област например 15 области от 21 са надарени със статут на градски район. За да се предотвратят подобни аномалии от определението за градско селище, съдържащо се в разд. 3 часа 1 с.л. 2 от ЗН е изключена разпоредбата, че градът или населеното място, съставляващи градско селище, може да бъде съседна територия с разположени на нея селски населени места, които не са селски населени места.

Споменаването на "прилежащата територия" също е изключено от параграф 5 на част 1 на чл. 11, който се допълва с указание, че територията на градско селище може да включва територии, определени в съответствие с ОУП на градско селище за развитие на неговата социална, транспортна и друга инфраструктура, включително териториите на населени места и селски населени места, които не са общини. За разлика от оригинала ново изданиеТози параграф допуска възможността на територията на градско селище да съществуват не само селски населени места, но и селища. По този начин, в този случайПод селища се разбират населени места от градски тип.

Концепцията за градско селище в усъвършенствана форма е следната: градско селище е град или град, в който местното самоуправление се упражнява от населението пряко и (или) чрез изборни органи на местното самоуправление.

Друго изменение, направено във Федерален закон N 131-FZ, е свързано с твърде строгото правило, съдържащо се в оригиналния текст на закона, че само едно селско селище с повече от 1000 жители и (или) може да бъде разположено в границите на селско селище. няколко селски селища, обединени от една територия с население под 1000 души всяко (за райони с висока гъстота на населението - под 3000 души всяко). Междувременно не са рядкост ситуациите, когато на гъсто населена територия има две-три села с население от 1050, 1100 или 1150 души и няма управленска и икономическа целесъобразност разделянето им на самостоятелни общини. Следователно, параграф 6 от част 1 на чл. 11 беше изменен и сега той установява, че територията на селско селище може да включва по правило едно селско населено място или населено място с население над 1000 души.

Тези, както и някои други изменения, за пореден път доказват, че строгите количествени параметри на териториалното устройство не са оправдани и обикновено се коригират от практиката на тяхното прилагане. Въпреки че Федералният закон N 131-FZ като цяло е доста гъвкав по отношение на числените характеристики на териториите на общините, той първоначално заема неоправдано твърди позиции по някои въпроси. Именно по тези въпроси бяха необходими корекции в посока на смекчаването им. регулиране, което по принцип не може да бъде изключено в бъдеще.

Критерии за създаване на общини

„Съществената” страна на териториалното устройство на местното самоуправление е свързана с дефинирането на различни критерии за създаване на териториални единици. Този труден въпрос е последните дниприемането на Федерален закон N 131-FZ и дори след приемането му причинява и причинява неравностойни решения.

Какви обстоятелства трябва да се имат предвид при формирането на общински териториални единици? Конституцията на Руската федерация посочва, че е необходимо да се вземат предвид историческите и други местни традиции. Какви други критерии са необходими? Най-важното тук трябва да бъде, от една страна, достъпността, близостта на общинската власт до населението, а от друга, ефективността при решаване на въпроси от местно значение.

Между тези условия има известно противоречие.

Справедливо е мнението на някои експерти, че сближаването на общинската власт с населението не трябва и не може да бъде безкрайно, защото това ще доведе до намаляване на ефективността и рационалността на управлението. В същото време прекомерното разширяване на общините, насочено към повишаване на икономическата ефективност при решаване на въпроси от местно значение, рационалността на администрацията, също е трудно приемливо, тъй като в този случай има „отделяне“ на местното самоуправление от населението, свеждайки до минимум възможността за неговото участие в самоуправлението. Експертите смятат, че ефективността на решаването на местните проблеми не трябва да се свързва само с "икономия в мащаба на територията". Прекомерната централизация на изпълнението на общинските функции увеличава бюрократизацията, която може да „изяде“ икономии от мащаба. Опитът за организиране на местно самоуправление на нивото на най-малките населени места, където няма нито кадрови, нито финансов потенциал за ефективно решаване на местни проблеми, води до безсилието на органите на местно самоуправление, неспособността им да отговарят на нуждите на хората, което в крайна сметка подкопава принципа на демокрацията.

Количествените параметри на територията на волостите, разбира се, не са напълно идентични с параметрите на селската община, предложени от Федерален закон N 131-FZ. Волостта е само прототип на сегашната първична селска териториална единица.

Сривът на партийно-съветската система, колхозно-държавно-стопанската система доведе до унищожаване на подрайонната инфраструктура. Опитът да се спаси колхозното и държавното наследство чрез прехвърлянето му към слабите органи на зараждащите се общински селски власти само за кратко забави разпадането му.

При тези обстоятелства изискването за създаване на селски общини задължителното наличие на условия за ефективно решаване от органите на местното самоуправление на селските населени места на установения за тях кръг от въпроси от местно значение би означавало отклонение от конституционни принципитериториално устройство на местното самоуправление. Законодателят беше изправен пред дилема - или да тръгне по този път, като се съгласи с установената практика и изчака появата необходими условияили, позовавайки се на Конституцията на Руската федерация, да обърнат практиката и да формират организационно-териториалната рамка на местното самоуправление, за да изградят по-късно инфраструктурата за него. И не само възстановяване на разрушеното, а създаване на ново, модерно, базирано на използването на самоуправление и пазарни механизми.

Избира се вторият начин.

В същото време трябва да се има предвид, че е невъзможно да се изчисли предварително кой от посочените начини е най-ефективен и по-малко времеемък от гледна точка на времето, необходимо за установяване на реално местно самоуправление в провинцията. . Ако в първия случай местното самоуправление засега не е предвидено нито реално, нито формално, то във втория случай е очевиден етапът, на който самоуправлението, установено номинално, действително се осъществява до (поне през част от населените места) поради липса на материални и финансови ресурси.възможности за ефективно решаване на съответни въпроси от местно значение.

По принцип въпросът се поставя така: там, където населените места имат материална и финансова база, те ще решават пълноценно въпроси от местно значение, разчитайки на това; където тази база не съществува или е слаба, местните въпроси ще се решават частично от органите на местното самоуправление. В същото време задачата за създаване на необходимата материална и финансова база постепенно ще се решава както от самите местни власти, така и от регионалните и федералните власти.

Този подход е в съответствие с позицията на Конституционния съд на Руската федерация, който в своите решения също подчертава, че имуществото и финансите не трябва да са налични към момента на създаването на общината. Те трябва да се предоставят на съответната територия, след като тя стане община. Населението, използвайки институциите на пряката демокрация, може да постигне определена териториална единица да стане територия, на която се осъществява местно самоуправление, т.е. общинско образувание.

За първи път през десетилетията, изминали след Октомврийската революция от 1917 г., Федералният закон установява, както някога за волостите, границите на отдалеченост на центъра на селско селище от околните селища. Едва сега дължината на територията на населените места се изчислява не в версти, а в пешеходно разстояние до административния център на селското селище и обратно през работния ден, а изключения основно правило(като се вземат предвид местните особености) се правят не от управителя или ръководителя на провинцията, а от представителния орган на субекта на федерацията въз основа на закона.

В съветския период при формиране на селски административно-териториални единици се взема предвид и разстоянието от центровете на селските съвети до населените места. Но това обстоятелство беше взето предвид заедно с други. Сега това е основният критерий, наред с населението, което, в съответствие с първоначалното намерение на законодателя, не може да бъде взето предвид само в територии с ниска гъстота на населението, чийто списък е установен от правителството на Русия Федерация и в труднодостъпни райони. За пореден път твърдостта на формулата се оказа прекомерна. Освен това понятието за трудна достъпност, тъй като е недостатъчно формализирано, започна да се тълкува различно от органите на съставните образувания на федерацията, за да се заобиколи това изискване.

Независимо от размера на селското селище и неговата дължина, въпросът за „базата“, върху която е създадено, остава остър.

Едва ли е възможно напълно да се замени липсващата икономическа база, която позволява ефективно решаване на въпроси от местно значение, със субсидии от регионални фондове, тъй като повечето региони изпитват недостиг бюджетни средства. Дори и да е възможно всички селски населени места да бъдат поставени на субсидирано осигуряване, това няма да направи местното самоуправление такова. Истинското самоуправление по дефиниция не може да бъде изцяло субсидирано. Поне част от приходите на единиците на самоуправление трябва да идват от техните собствени данъчни и неданъчни източници. Успешно решение се взема, като при създаването на селските общини се отчита не само обхвата на тяхната територия и население, но и наличието на инфраструктура и данъчната основа. Разбира се, тези фактори трябва да се вземат предвид "ако е възможно". От съдържанието на закона не следва, че те са решаващи. Законът обаче не изключва целесъобразността на използването им при формирането на териториите на селските селища. При преобразуването на общините, одобряването на техните граници въз основа на Федерален закон N 131-FZ, държавните органи на съставните образувания на федерацията се стремяха да ги вземат предвид. Формулировката на Федералния закон, която стана по-гъвкава, направи възможно комбинирането на различни подходи.

И все пак много селски селища не са успели да придобият достатъчна финансова и икономическа основа за оптимално решаване на местните проблеми. Не беше трудно да се предвиди, че при тези обстоятелства истинското самоуправление в селските райони може да се съсредоточи върху областно ниво – поне в краткосрочен план. Ето как се оказа на практика.

Освен това има сериозни нарушения на принципите на взаимоотношенията между областните и селищните общински органи, залегнали във Федерален закон N 131-FZ. В редица случаи (в никакъв случай изолирани) органите на местно самоуправление на населените места действително се оказват пряко подчинени на областните власти. Областните власти не се свенят да упражняват административен натиск върху селищните власти, като ги търсят да изпълняват инструкциите, необходими на длъжностните лица, които често не съвпадат с интересите на жителите на градове и села. Всичко това е възможно, тъй като в по-голямата част от селищните общини липсва материално-финансовата база, необходима за самостоятелно решаване на въпроси от местно значение.

Правилната, изградена в съответствие с целите и задачите, определени в закона, дейността на областните общински органи е организационна гаранция за положителното изграждане на местното самоуправление на различни нива, включително и на населено място. Естествено, не всичко се получава на практика, допускат се грешки, изкривявания на намерението на законодателя. Но има напредък.

Наличието на районна инфраструктура направи възможно да се определи във Федералния закон N 131-FZ необходимостта да се вземат предвид (при установяване на границите на общински район) условията за решаване на въпроси от междуселищно естество от местните власти на общината област.

За съжаление не говорим за високо ниво на обслужване на населението. Условията за решаване на въпросите на образованието, здравеопазването, жилищното и комунално обслужване у нас не са същите като, да речем, в развитите страни. европейски държави, въпреки че приоритетните национални програми работят. Ако тяхното решение бъде предоставено поне на ниво, сравнимо със съветския период, това вече ще бъде значително постижение. Едно от най-важните обстоятелства, допринасящи за това, е одобряването на границите на общинските райони в съответствие с границите на съществуващите административни райони, което беше направено в изпълнение на Федерален закон N 131-FZ.

Въпросът за разработване на оптимален размер на селските райони отдавна се обсъжда в научната литература. Федералният закон изхожда от факта, че общинските райони нямат друга инфраструктура, освен тази, която са наследили от административните райони. И докато се създаде новата инфраструктура (разбира се, като се използва съществуващата), границите на общинските и административните райони по правило ще съвпадат.

В същото време Федералният закон съдържа правило, според което границите на общински район трябва да се определят, като се вземе предвид транспортната достъпност до административния център на този район и обратно през работния ден за жителите на всички населени места, които са част от общинския район. Това правило може да не се спазва от закона в райони с ниска гъстота на населението и в труднодостъпни райони. За райони с "нормална" гъстота на населението е задължително. Неправилно формализирано, що се отнася до селските селища, това изискване предизвика и продължава да повдига много въпроси при формирането на териториите на областите. Тяхната същност е не само в определянето на броя на километрите до областния център, но и в реална възможностотносително лесни за преодоляването им през работния ден. Следователно горната формула изисква пояснение.

Очевидно трябва да говорим за наличието на пътна комуникация в рамките на региона. Едва ли може да е само железницата. Очевидно, на първо място, трябва да се има предвид наличието на обикновени селски пътища с твърда настилка, по които автобусът се движи редовно. При формиране на условията за транспортна достъпност се взема предвид градският транспорт, а не личните автомобили или мотоциклети, с които жителите на селото може да не разполагат.

По-нататък. Необходимо е да се изясни значението на транспортната достъпност „за жителите на всички населени места, които са част от областта“. Изглежда, че ориентир за транспортната достъпност на областния център не трябва да бъдат всички населени места на областта, а центровете на селските населени места. Това в по-голяма степен съответства на настоящите реални териториални параметри на административните области, в чиито граници са създадени общински области.

Както показа опитът от прилагането на преходните разпоредби на Федералния закон N 131-FZ, е възможна ситуация, когато не е осигурена транспортна достъпност на областните центрове и центровете на селските населени места. Тогава държавните органи на съставните образувания на федерацията трябва да поставят на дневен ред изграждането на вътрешнообластни транспортни връзки. Това е по-разумен и прогресивен подход от намаляването или разделянето на територията на административен район.

Като цяло, като се има предвид практиката на прилагане на Федерален закон N 131-FZ, си струва да се обсъди възможността за изключване от посочения закон на нормите, които определят параметрите на пешеходна или транспортна достъпност до центровете на селските селища или съответно общинските райони. Съществуващите реалности, разнообразието от условия за териториалното устройство на местното самоуправление биха били по-подходящи за общата законодателна уредба, че при формиране, преобразуване, както и промяна на границите на общините е необходимо да се осигури пространствена достъпност за население на центровете на общините.

Преди публикуването на Федерален закон N 131-FZ, много малки градове не бяха, противно на изискването на Конституцията, надарени със статут на общини. Те са били селища, които са били част от окръжните общини заедно със села и градове. На места те се обединяват с няколко селски съвета във вътрешноокръжни общински райони(в област Ярославъл, например), в много случаи служещи като центрове на общинските райони, без да се отделят на независими общини. Много градове, включително малки, както и селища, в съответствие с изискванията на Федералния закон N 131-FZ, сега са надарени със статут на общини. Естествено, както в селските селища с нисък капацитет, истинското местно самоуправление в много градски селища, образувани на територията на малки градове и селища с лоша инфраструктура и незначителна данъчна основа, ще трябва да чака дълго време, надява се за вливане на достатъчно средствата от държавния бюджет в бюджетите на тези населени места са слаби. Следователно е очевидно, че предоставените им правни възможности ще се усвояват постепенно.

Най-проспериращите от гледна точка на възможността за решаване на въпроси от местно значение са градовете, които са пряко част от съставните образувания на федерацията. Преди публикуването на новия федерален закон те бяха независими общини и останаха такива след публикуването на този закон. Тези градове автоматично получиха статут на градски райони, чиито органи на местното самоуправление са призовани да решават по-голям брой въпроси от местно значение в сравнение с „обикновените“ градски селища. Но има много по-малко такива големи градове, които несъмнено получиха статут на градски райони, отколкото средните градове, които бяха част от областите в навечерието на публикуването на Федерален закон N 131-FZ. Дали да им се даде статут на градски квартали и ако да, на какво основание, беше един от проблемите, свързани с модела на териториалното устройство на местното самоуправление, установен с този закон по отношение на градовете. Освен това предоставянето на градски селища със статут на градски квартал следва по закон да се предшества от предоставяне на статут на градски селища на градове и селища от градски тип и да бъде придружено от отделяне на градски район от общински. област.

Федералният закон съдържа критерий, свързан с необходимостта от предоставяне на редица важни социални услуги на селското население. В областните центрове има областна болница, поликлиника, паркинг, осигуряващ транспортни връзки между населените места. Ако градът разполага с цялата инфраструктура, традиционно проектирана да отговаря на нуждите на околните селски населени места, той е областен център. Ако градът никога не е бил областен център и няма такива институции, трябва да е областен. И това не зависи от броя на градското население. Именно така наречените гранични и специални ситуации, съгласно Федералния закон N 131-FZ, формираха основата за решаване на въпросите за предоставяне на статут на градски селища на градски район, а населението на градовете беше важно, но не решаващо фактор. Всичко е за инфраструктурата, която може да осигури селското население, което остава в общинския район след отделянето на града, който получава статут на градско селище със собствена инфраструктура.

Невъзможно е да оставим селяните на произвола на съдбата им - това противоречи на основните принципи на демократичното социална държава, принципът на равенството на гражданите, техните равни възможности, независимо дали живеят в селски или градски райони. Тези принципи могат да бъдат нарушени, ако даден град получи статут на градски район, в зависимост главно от това колко жители има. По-формалното е условието населението на града, надарен със статут на градски квартал, да бъде по-голямо от населението на областта. Идеята, въплътена в новия федерален закон, е, че ако градското селище няма изградена социална, транспортна и друга инфраструктура, необходима на органите на местното самоуправление на града да решават самостоятелно въпроси от местно значение на градския квартал и упражняват делегирани държавни правомощия, или такава инфраструктура липсва в близост до прилежащата общинска територия, градът не може да получи статут на градски район.

Въпреки че повечето градове, които не са били част от областите към момента на приемане на закона, са имали необходимата инфраструктура за самостоятелно решаване на въпроси от местно значение на градския квартал и упражняване на делегирани правомощия, същите тези инфраструктурни съоръжения (предимно социални - лечебни заведения, образователни институции, културни институции) обслужваха населението на околните райони. Ако органите на местното самоуправление на съседния общински район нямат право да вземат самостоятелно решения за използването на такива обекти, държавните органи на съставното образувание на Федерацията или започват процедурата за лишаване на статута на такива градски селища на независими общини, или решаване на въпроса за разграничаване на имотите, необходими за решаване на въпроси от местно значение.

Смяна на граници, трансформиране на общини и отчитане на мнението на населението

Конституционният ред за отчитане на мнението на населението при промяна на границите на териториите, в които се осъществява местното самоуправление, се отнася до самата същност на конституционно-правовия статут на местното самоуправление и е една от необходимите гаранции за правото на гражданите да решават самостоятелно въпроси от местно значение. Този императив ограничава свободата на преценка на законодателя и правоприлагащия, когато те вземат решения относно териториална организацияместно управление; същевременно във всеки случай промяна в териториалната организация на местното самоуправление не може да доведе до неговото изоставяне.

От това следва, че конституционната уредба, включително в нейното нормативно-доктринално тълкуване, предвижда отчитане на мнението на населението при промяна на границите на териториите, в които се осъществява местното самоуправление, като универсално изискване и необходимо условие за извършването на общинско-териториални трансформации, независимо от техния характер.- стесняване или, напротив, разширяване на границите на териториите, в които се осъществява местното самоуправление, както и промени в специфичния състав на териториите, които са обект на трансформации.

Отчитането на мнението на населението в определени конституционни и правни ситуации може да се осъществи чрез вземане на решение от населението на местен референдум, резултатите от който са задължителни. В други случаи мнението на населението може да се разкрие чрез различни форми на пряко и косвено (чрез представителни органи на властта) изразяване на волята на гражданите; те могат да включват решения на представителните органи за приемане и изменение на техните устави, които по-специално установяват териториалната основа на местното самоуправление и съответно определят състава на териториите на общините. Във всеки случай регионалният законодател следва да изхожда от факта, че териториалните промени, които пряко засягат интересите на по-голямата част от населението на територията, където се упражнява местното самоуправление, изискват прякото изразяване на волята на населението на съответната територия. .

Предишният федерален закон от 28 август 1995 г. N 154-FZ, възлагащ на субектите на федерацията определяне на процедурата за териториалната структура на местното самоуправление, установи задължението на законодателните (представителните) органи на субектите на Федерацията да установи със закон гарантира, че мнението на населението трябва да се вземе предвид при решаване на въпроси за промяна на границите на териториите, в които местното самоуправление. В законите на съставните образувания на федерацията по въпросите на териториалното устройство на местното самоуправление тези гаранции са определени по различен начин и не винаги в достатъчна степен.

Федерален закон № 131-FZ от 6 октомври 2003 г. се прехвърля на федерално ниво правни гаранцииотчитайки възгледите на населението при решаване на въпроси за териториалното устройство, ги детайлизира и модернизира. С него се установява реда, по който е възможно промяната на границите и преобразуването на общините в редица случаи със съгласието на населението на съответните общински единици. По този начин той защитава жителите на градове и села от неразумни, от тяхна гледна точка, решения на териториални въпроси, които засягат техните интереси. Тази защита обаче не е "абсолютна" във всички случаи.

Съгласно закона промяната на границите на общината се извършва от закона на субекта на федерацията по инициатива на населението, местните власти, държавните органи на субекта на федерацията, федералните държавни органи. Инициативата на населението за промяна на границите на общината се осъществява по реда, установен от федералния закон и закона на субекта на федерацията, приет в съответствие с него за инициатива за провеждане на местен референдум. Инициативата на органите на местно самоуправление, държавните органи за промяна на границите на общинско образувание се формализира с решения на съответните органи на местно самоуправление, държавни органи. Законът на субекта на федерацията за промяна на границите на общинско образувание не влиза в сила в периода на предизборната кампания за избор на орган на местното самоуправление на дадената общинска формация и по време на кампанията на местен референдум.

Има особености в реда на промяна на границите на общините от различен тип.

По този начин промяна в границите на общинските райони, което води до присвояване на териториите на отделни населени места и (или) населени места, включени в тях към териториите на други общински райони, се извършва със съгласието на населението на тези населени места и ( или) населени места, изразени чрез гласуване или на събирания на граждани, като се вземат предвид становищата на представителните органи на съответните общински райони.

Промяната на границите на населените места, включваща приписването на териториите на отделни населени места, които са част от тях, към териториите на други населени места, се извършва със съгласието на населението на тези населени места, изразено чрез гласуване или на събирания на граждани, вземане съобрази становището на представителните органи на съответните населени места.

Промяната на границите на общинските райони и населени места, която не води до присвояване на териториите на отделни населени места и (или) населени места, включени в тях, съответно към територията на други общински райони или населени места, се извършва, като се вземе предвид становището от населението, изразено от представителните органи на съответните общински области и населени места.

По този начин отчитането на мнението на населението при промяна на границите, свързани с преминаването на териториите на населени места или населени места от един общински район в друг или населени места от едно населено място в друго населено място, е гарантирано в по-голяма степен, отколкото в случаите, когато такова преходът не е предвиден.

Така беше в оригиналната версия на Федералния закон N 131-FZ. В същото време той не предвижда ситуация, при която ще се променят границите на съседните общински области и населени места, от една страна, и градските райони, от друга. Внесените изменения в Закона установяват, че се извършва промяна на границите на общинските райони и включени в тях населени места, което води до причисляване на териториите на отделните населени места и селските населени места, които са част от тези населени места, към териториите на градските райони. със съгласието на населението на населените места и градските окръзи, изразено от представителните органи на съответните населени места и градски окръзи, както и като се вземе предвид мнението на населението на общинските райони, изразено от представителните органи на съответните общински райони .

Следователно, ако при промяна на границите териториите на населените места са част от градски райони, съгласието на населението, изразено чрез гласуване, вече не е необходимо.

Федерален закон № 131-FZ от 6 октомври 2003 г. гарантира по различни начини, че мнението на населението също се взема предвид при преобразуването на общините. В същото време законът прави разлика между понятията "смяна на границите" и "трансформация на общините". Съгласно закона преобразуването на общините е обединяване и разделяне на общини, както и промяна в статута на градско селище във връзка с предоставянето му на статут на градски район или лишаването му от този статут.

Разбира се, с преобразуването на общините се променят границите им. Но с тази промяна възникват или се премахват общинските образувания.

Съгласно Федералния закон N 131-FZ, сливането на две или повече населени места, което не води до промяна в границите на други общини, се извършва със съгласието на населението на всяко от населените места, изразено от представителния орган на всяко от обединените населени места. В първоначалната редакция на закона се изискваше съгласието на населението на всяко населено място, изразено чрез гласуване на населението или на събирания на граждани.

Сливането на населено място с градска окръг се извършва със съгласието на населението на населеното място и градската окръг, изразено от представителния орган на съответното населено място и градска окръг, а също и като се вземе предвид мнението на населението на общинския район, изразен от представителния орган на съответния общински район. Населено място, обединено с градски квартал, губи статута на общинско образувание.

Сливането на градско селище с градски район се извършва едновременно с промяна в административно-териториалната структура на съставно образувание на Руската федерация, което води до обединяване на град, разположен на територията на градски район, и град (населено място), разположен на територията на градско селище и е негов административен център.

Сливането на две или повече общински области, което не води до промяна в границите на други общини, се извършва при отчитане на мнението на населението, изразено от представителните органи на всяка от общинските области. Разделянето на населено място, което води до образуване на две или повече населени места, се извършва със съгласието на населението на всяко от образуваните населени места, изразено чрез гласуване или на събиране на граждани.

Разделянето на общинския район се извършва, като се вземе предвид мнението на населението, изразено от представителния орган на общинския район.

Промяната в статута на градско селище във връзка с предоставянето му на статут на градски квартал или отнемането му от статут на градски квартал се извършва със съгласието на населението на съответното градско селище, както и със съгласието на съгласие на населението на общинския район, от който е отделено (обединено) съответното градско селище. Мнението на населението на градско селище и мнението на населението на общински район се определя чрез гласуване, проведено поотделно на територията на градското селище и на територията на общинския район, от който се отделя градското селище (в което той е включен). Не се допуска промяна в статута на градско селище при липса на съгласие за такава промяна от населението на градското селище и (или) населението на общинския район.

Така при преобразуване на общините, както и при промяна на техните граници, мнението на населението може да се вземе предвид както пряко, така и чрез представителни органи на местното самоуправление. Ако обаче говорим за отчитане на мнението на населението, изразено от представителен орган, решението на този орган не трябва да бъде, както в случай на преобразуване на общината, така и при промяна на нейните граници, „камара “, строго ограничени от това, което само самите депутати мислят за териториалните трансформации.

Конституционният съд на Руската федерация в своето решение от 6 март 2008 г. посочи, че нормите на Федерален закон № 131-FZ, които предвиждат косвено отчитане на мнението на населението, т.е. чрез представителния орган на общината, не изключват необходимостта от законови гаранции на населението като основен субект на местното самоуправление от възможността да изразят позицията си относно предлаганите териториални промени. Трябва да се осигури публичност при изготвянето и приемането на решение за общинско-териториални промени и ефективен контрол на местната общност върху тяхното изпълнение и по-специално ранно информиране на населението за разглеждането от представителния орган на общината на въпрос за промяна на нейните граници и предоставяне на реална възможност на гражданите да доведат до информацията на депутатите своето мнение по съответния въпрос. В същото време не е изключено обжалването на формите на пряко участие на гражданите в изпълнението на местното самоуправление, предвидени от Федерален закон N 131-FZ, включително публични изслушвания или анкета на граждани. като се вземе предвид мнението на населението при промяна на границите на общините. За съжаление те не са получили подробно проучване на ниво субекти на федерацията и общинско ниво. Трябва да признаем, че не във всички случаи конституционна разпоредбанаблюдаваното. Освен това, понякога, както показва практиката, действията на местни служители, включително регионални, принуждават гражданите да се обръщат към съдилищата, до Конституционния съд на Руската федерация и дори да излизат на улицата с протести. Такава практика, разбира се, не може да бъде одобрена и трябва да бъде изкоренена.

В оригиналната версия на Федералния закон N 131-FZ имаше очевидни пропуски - те не казаха нищо за процедурата за премахване и създаване на нови селища. По-късно в закона бяха въведени допълнения, които премахнаха тези пропуски. Така премахването на населените места е разрешено в райони с ниска гъстота на населението и в труднодостъпни райони, ако населението на селско селище е по-малко от 100 души и решението за премахване на населеното място ще бъде взето на събиране на граждани. живеещи в посоченото населено място. В същото време територията на премахнатото населено място е включена в общинския район като междуселищна територия. В този случай гражданите на премахнатото населено място ще се обслужват директно от областните общински органи.

Някои тенденции за по-нататъшно подобряване на териториалната структура на местното самоуправление

Завършеният етап от териториалната реорганизация на местното самоуправление не затваря пътя към по-нататъшното му усъвършенстване. За това има обективни и субективни причини. Към субективни трябва да се отнесат грешките на органите на субектите на федерацията, които в периода на установяване на границите на общините взеха твърде повърхностни решения и поеха по най-лесния път, използвайки старите граници отпреди 30-50 години.

Обективните причини включват потока на жители на средни и малки градове към големи регионални и междурегионални градски центрове, процеса на унищожаване на малки градове и селища от градски тип, естественото намаляване на населението на много малки селски населени места, където пенсионерите и предпенсионна възраст предимно живеят, миграция от тези населени места на трудоспособно население към градовете.

При тези условия се очертават няколко тенденции.

По-горе говорихме за тенденцията в състава на градско селище да се включва територия с размерите на административен район и на такъв район да се даде статут на градски район.

Наблюдава се и тенденция към разширяване на селските селища. Използвайки въведените в закона гъвкави формули, които смекчават условията за образуване на селски селища, в някои региони те започнаха да обединяват първоначално създадените селски общини (Кировска, Челябинска област, Република Мордовия). На места той придоби характера на кампания. Достатъчно е да споменем решенията, приети в някои райони, които разпределят на властта на общинските райони специални средстваизразходвани за разширяване на селските селища. В резултат на това през последните пет-шест години броят на селските селища е намалял с повече от хиляда единици. Причината за обединението е необходимостта от обединяване на силите на малките населени места за по-ефективно решаване на местните проблеми. Дали това е така, или областните власти разширяват населеното място, за да се управлява по-лесно, може да се прецени само като се запознае с всеки конкретен случай. Едно е ясно: разширяването на селските селища в никакъв случай не доближава общинските власти до населението. Напротив, отчуждава го от жителите на селата и селата, което директно противоречи на идеята за реформата. И в никакъв случай не трябва да се превръща в друга кампания.

Разбира се, наистина е трудно за много селски селища да овладеят доста обширната си компетентност. Ето защо не е безсмислено предложението, отчитайки особеностите на тези селски населени места, те законодателно да се обособят като особен вид общински образувания, като се намали обемът на въпросите от местно значение, които са призовани да решават.

Отхвърлянето на предложената от някои експерти двустепенна система на местно самоуправление едва ли е оправдано; създаване на областно ниво на публична власт като държавен орган; преминаване към самоуправление само на ниво населено място. В същото време формирането на органи на местно самоуправление изключително въз основа на принципа на селище трябва да бъде право, а не задължение на гражданите, живеещи на тяхна територия, докато задачата на държавната власт трябва да остане да осигури максимална подкрепа на общини, които са развили и доказали своята ефективност, както и новосформирани.

Може би в бъдеще областната връзка, както самоуправляваща се, така и държавна, наистина ще бъде премахната. Сега това е нереалистично, тъй като цялата социална инфраструктура в провинцията е изградена на базата на областни центрове. Както бе отбелязано по-горе, докато не се създаде нова селищна инфраструктура, която не е свързана толкова тясно, колкото сега е с „окръга“, унищожаването на областното ниво на самоуправление означава влошаване на системата на обществените услуги на населението. Ако решението на областно ниво на инфраструктурните въпроси, т.е. въпроси на жилищно-комуналните услуги, здравеопазване, образование, социална защитаи други, присъщи на местното самоуправление, изцяло преведени в държавна основа, местното самоуправление в селските райони реално ще бъде премахнато, което явно противоречи на тенденцията на демократично развитие.

Що се отнася до правото на гражданите да образуват органи на местно самоуправление на населените места и държавната подкрепа само за самодостатъчни субекти, първо трябва да се има предвид, че местното самоуправление в Русия навсякъде се създава въз основа на не волята на населението на общината, но Конституцията на Руската федерация и закона; второ, признаването на оправдаността на съществуването само на „ефективни“ селища лишава значителна част от селското население от правото да упражнява местно самоуправление, което, макар и все още да не е в състояние да изпълни целия стандарт на общинско управление, има правото на подкрепа от държавата при изграждането на тази власт. Подпомагането само на успешни селища може да доведе до консолидиране на ситуационното социално неравенство на териториите и до обезлюдяване на някои от тези територии поради разселването на хора в относително проспериращи райони.

Следващата тенденция е разширяването на териториите на големите мегаполиси, тяхното „разпространение“ извън пределите на съответните общини, възникването на градски агломерации. Като центрове на икономически растеж, агломерациите решават проблема с прехода към иновативно, социално ориентирано развитие на страната, те имат важна дума в създаването на прогресивни производствени технологии. Затова би било логично те да бъдат обособени в още един вид общински образувания – градски агломерации, мегаполиси с по-широка компетентност от сега.

Агломерацията всъщност е споразумение между няколко общини и общ устройствен план, включващ индустрия, транспорт и жилищно строителство. Това е общият пазар на труда и потребителският пазар. Някои експерти смятат, че днес нищо не пречи на регионите и общините да договарят и изграждат общи цялостни инвестиционни планове. Други са сигурни в това законодателната рамканямаме такова сътрудничество и при първите опити за създаване на агломерация веднага ще възникнат сериозни проблеми, например данъчен проблем.

Да вземем прост пример - Москва и Московска област. Страхотно количествожителите на Московска област отиват на работа в столицата. Съответно тук оставят данъците си. Площта от такава миграция на махалото не пада върху нищо. Това означава, че ако се образува Московската агломерация или която и да е друга агломерация, този въпрос ще трябва да бъде решен по някакъв начин.

Всички общини, включени в агломерацията, трябва да имат единни икономически и социални стандарти. Относително казано, разходите за живот, например в Кемерово, Новокузнецк и Киселевск, които ще бъдат включени в една агломерация, трябва да бъдат еднакви. Те трябва да имат приблизително еднакви разходи за жилище и т.н.

Очевидно ще бъде по-лесно, когато агломерацията ще бъде разположена изключително в границите на един регион. Всъщност тези пилотни проекти, които се предлагат в момента, са точно такива. Ще бъде по-лесно да се изработи системата върху тях. Въпреки това, представители пилотни регионите казват, че за да се стартират проекти, е необходимо поне да се легитимира понятието агломерация, да се формулира нейният правен статут.

Нарастването на населението в градовете - центрове на агломерации, разширяването на техните територии актуализира въпроса за създаване на местно самоуправление на крайградско ниво, близко до населението, вместо областни административни органи.

Това спорен проблем. Градът е единен организъм. Разбиването на функциите по управлението му на независими части означава унищожаване на това управление. Понастоящем крайградските общини са предвидени от закона само за градове с федерално значение - Москва и Санкт Петербург.

Практиката обаче отново и отново повдига въпроса за необходимостта от създаване на вътрешноградски общини. Развитието на агломерациите, разширяването на териториите на големите градове отчуждава населението от общинските органи местни власти. За жителите на тези градове понякога е трудно да установят контакти с местните власти в целия град. Създаването на крайградски общински администрации не помага: не са здраво свързани с населението, те не винаги отговарят оптимално на неговите нужди.

Очевидно решението за създаване на крайградски общини в големите градове е закъсняло. Освен това, като се има предвид негативния опит на крайградското местно управление на Москва и Санкт Петербург, неоправдано съкратено в техните права, би било логично да се засилят федералните гаранции на това ниво на общинско управление, без да се ограничават, както се прави в Федерален закон N 131-FZ, към твърде общи регулаторни разпоредби относно неговата организация и правомощия.

Забележима тенденция в административната структура на местното самоуправление е трайното превръщане от държавните органи на субектите на Федерацията на селските селища в градски, а градските в селски. Тази тенденция не се разпространи, особено след като решенията, взети в тази връзка от държавните органи на субекта на федерацията, не винаги са оправдани.

В Държавната дума има проект на закон, според който промяна в статута на градско селище във връзка с предоставянето му на статут на селско селище или промяна в статута на селско селище във връзка с предоставянето му на статут на градско селище се извършва от закона на съставната единица на Руската федерация със съгласието на населението на градското селище или селското селище, изразено от представителния орган на съответното градско селище или селско селище. Приемането му обаче няма да разреши дългосрочното правен проблемсъотношението на териториалната организация на местното самоуправление с административно-териториалната структура на съставните образувания на Руската федерация.

Териториални основи на местното самоуправление и административно-териториално устройство

След като определи общия ред за териториалната организация на местното самоуправление за всички субекти на федерацията, Федералният закон N 131-FZ засегна значително административно-териториалната структура на субектите на федерацията. Мрежата от общини се вписва почти идеално в съществуващата структура на административно-териториалното деление на субектите на федерацията с възстановяването на съществуващите досега селски съветски административно-териториални единици. Това не обосновава извода за безполезността на държавно-правния институт на административно-териториалното устройство на субекта на федерацията. Той е запазен както функционално, така и институционално. Доказателство за това са законите на субектите на федерацията за тяхното административно-териториално деление, които продължават да действат. Създадени в общини - области и градски окръзи - местните власти упражняват индивидуални държавни правомощия, на територията на тези общини държавните органи действат самостоятелно, като изпълняват правоприлагащи, данъчни и други държавни функции.

Извън границите на общините има административно-териториални единици. Например, в Свердловска областбяха създадени административни области, включващи няколко общински (административни) района. Напълно възможно е федералните и регионалните власти да не прехвърлят някои правомощия общинските власти, но да се създадат за това специализирани административни структури, териториалните граници на чиято дейност не е задължително да съвпадат с границите на съществуващи общински, както и административно-териториални образувания, например образователни райони.

Така организационно-правните институции "административно-териториално деление" и "териториално устройство на местното самоуправление", макар и тясно свързани, не са идентични. В тази връзка е необходимо да се разбере как се използват понятията „област“ и „общински район“, „град“ и „градски район“, „селско селище“ и „селско селище“, „селище от градски тип“ и „градско селище“. "корелират един с друг..

Във Федералния закон N 131-FZ няма определение за това съотношение. Предполагаше се, че решението на този проблем трябва да се съдържа в законодателството за административно-териториалното деление на субектите на федерацията, тъй като такъв закон съществува в почти всеки регион.

Законите на съставните образувания на федерацията обаче всъщност не решават този проблем, ограничавайки се до "козметични" промени в редица техни регулаторни разпоредби. В някои региони те се опитаха да съпоставят двете системи на териториална структура, но го направиха непоследователно. В същото време системата за териториална организация на местното самоуправление сега е под регулаторното влияние на Федералния закон N 131-FZ, а системата административна структурасубектът на федерацията се урежда от нейното законодателство.

В някои закони на съставните образувания на Федерацията относно административно-териториалното деление понятието административно-териториална единица до известна степен включва "общинско съдържание". Законът на Саратовска област „За административно-териториалното устройство и териториите на общините в Саратовска област“ (изменен от 6 февруари 2004 г.) изрично гласи, че административно-териториалната единица е част от територията на региона в рамките на фиксирани граници, включително определено географско пространство със съответните населени места, където действат държавни органи, органи на местно самоуправление. Законът на Новосибирска област "За административно-териториалното устройство на Новосибирска област" (изменен от 15 юни 2004 г.) определя, че административно-териториалната единица е част от територията на региона в определени граници с едно или повече населени места , който има законоустановенстатут, звание, което е под юрисдикцията на държавните органи и местните власти. Посоченият по-горе закон на Саратовска област установява, че административно-териториалното устройство се основава на принципа на общност на административно-териториалните единици и териториите на общините.

Но такива формули в законите са рядкост. Да, и принципите, прокламирани от тях, обикновено не се развиват, остават декларации заедно с подробно представяне на административно-териториалната структура като такава, нейните отдавна утвърдени основни понятия, правомощията на различни държавни органи на субектите на федерацията в това област, процедурата за решаване на въпроси за административно-териториално деление, премахване, обединение, преобразуване на административно-териториални единици и др. Освен това концептуалният апарат на Федералния закон N 131-FZ се използва в много малък брой закони на субектите на федерацията и дори тогава е много ограничен. Изглежда, че законите на субектите на Федерацията за административно-териториално деление и Федералният закон N 131-FZ, който регулира териториалната структура на местното самоуправление, действат в различни, макар и близки равнини.

Основното е, че те не си приличат помежду си при определяне на видовете селища. Всъщност федералният закон обръща много малко внимание на описанието на населените места. Съдържанието на понятието "населено място" не е включено в списъка на основните термини и понятия, използвани за целите на този закон (чл. 2). В него се споменават понятията „селища“, „селища“, „градове“, „територии на населени места и селски селища“, но какво е селско, градско селище, какво е населено място – селско или градско – не може да се разбере от Закона, макар че това първоначални териториални единици, на базата на които възникват общински образувания. Законодателят, вероятно, разчита на факта, че всичко "вече е известно". Основното е да се определи колко населени места трябва да има в едно селско населено място и каква трябва да бъде пешеходната достъпност до центъра на това населено място или транспортна достъпност до центъра на общинската област.

Какво обаче е селище, дали е градско или селско, как се различават градските и селските селища, законите на различните региони казват различно. От една страна, преценката на регионите в това отношение има положително значение, тъй като позволява на общинските и регионалните власти да прехвърлят населени места от една категория в друга, като се вземат предвид местните условия. От друга страна, не гарантира достатъчно внимание към обективната специфика на селските и градските населени места, която във всички случаи трябва да присъства при вземането на решение за образуване на селски и градски общини, гарантиращи правото на гражданите да упражняват местно самоуправление. .

Една-единствена смислена идея за градските селища, включително градове и населени места, и техните различия от селските селища се съдържа в Указ на Президиума на Върховния съвет на РСФСР от 17 август 1982 г. „За процедурата за решаване на въпросите на административно-териториално устройство на РСФСР." Той съдържа определение за градове с републиканско, областно и областно подчинение и най-важното за малките градове.

Същественото значение на постановлението е, че един от определящите показатели, които ни позволяват да причислим населените места към различните им категории, е заетостта на жителите на тези места. За съжаление, правната ситуация с Указа е проблематична, първо, поради липсата на яснота дали този акт е валиден по принцип при сегашните условия, и второ, ако е валиден, тогава в каква част.

Формално Указът не е отменен, но и федералните, и регионалните власти имат двойствено отношение към този факт. В едно от разясненията на нормите на Федералния закон N 131-FZ Комитетът на Държавната дума по местно самоуправление зае позицията, че при определяне на статута на населено място (селски - градски) трябва да се ръководи от разпоредбите на който е създаден. „Ако статутът на населено място не е установен при създаването му, тогава той може да бъде определен“, се казва в обяснението, „въз основа на Указ на Президиума на Върховния съвет на РСФСР от 17 август 1982 г. В В съответствие с разпоредбите на този указ градските селища (градски селища) включват работници, курортни и ваканционни селища, а всички други населени места, включително селата, - към селските.

Така Указът е признат действащ актно условно. Комитетът счита за приемливо определянето на статута на населено място чрез други закони, федерални или регионални, и тълкува Указа в смисъл, че предполага възможността за образуване на селски селища, въпреки че всъщност този документ не предвижда категорията на такива селища. Според точния смисъл на Указа селище е разновидност само на градски селища.

Ситуацията стана още по-сложна, когато, изменяйки текста на Федералния закон N 131-FZ, законодателят установи, че селското селище може да включва не само селски селища, както е било първоначално, но и селища (клауза 6, част 1, чл. . единадесет). Какви са населените места, какви са техните знаци, по какво се различава селското селище от градското – Законът не е установил.

Още по-сложно е отношението на субектите на федерацията към Указа на Президиума на Върховния съвет на РСФСР. Те приеха своите закони за административно-териториалното устройство, споменати по-горе, без „официално да поставят под съмнение” действието на този акт, а на практика го заменят със своя собствен. регламенти. В същото време някои норми на федералния документ, обосновани от практиката, се възпроизвеждат текстово в актовете на субектите на федерацията. В различни региони – в различни обеми. Субектите на федерацията уреждат много въпроси по свой начин. Тези въпроси включват концепцията за град или село. Редица закони на съставните образувания на федерацията съдържат норми, според които населението на малък град задължително трябва да се състои предимно от работници, служители и членове на техните семейства. Това правило липсва в законите на други региони. На места се разпростира и до работнически селища.

В някои региони градовете с население най-малко 15 хил. души се класифицират като градове с регионално значение, в други - не повече от 12 хил. или 10 хил. В някои субекти на федерацията населените места са разделени на работнически, курортни и летни вили, в други - не. Селските селища включват тези, които не се наричат ​​градски селища - села, села, чифлици, рядко - селища. В същото време разликата между селско и градско селище отново не е определена.

Тези характеристики са характерни преди всичко за законите на субектите на федерацията, приети преди Федералния закон N 131-FZ, но също и за онези закони, които са били променени след публикуването на този федерален закон (поне в редица на региони), нормите, характеризиращи градове и селища (работни, курортни и летни вили), като правило, остават същите. Не е изяснена и разликата между градски и селски селища. Тук няма нито дума за условията за превръщането на градовете и градските селища в градски селища или градски квартали.

Подобно несъгласие отслабва правните гаранции за нормативното решаване на въпросите от териториалното устройство на местното самоуправление. Органите на съставните образувания на федерацията по принцип не трябва да преразглеждат закона си чрез промяна на категоричните параметри на населените места. Тогава, да речем, едно работническо селище може лесно да се превърне в село, малък град може да се превърне в селско селище, или провинцията може да се превърне в градско и да се даде статут на градски квартал.

В Свердловска област първо бяха направени промени в регионалния закон, според който формулата "градско селище - населено място с преобладаване на жители, заети в индустрията, търговията, науката, управлението в областта на финансите и услугите" беше заменена с "градско населено място - населено място с изградена индустриална и социална инфраструктура". Изцяло беше изключено понятието „крайградско селище“ като „градско селище с население най-малко 3000 души“. Вместо това се появява „работно селище” – градско селище с население под 3000 души. Освен това списъкът на населените места беше допълнен с понятието „селско селище“ като селище, което „не спада към категорията на градските селища“. След това 67 работнически селища и 1 дача (между другото, този тип селища изобщо липсва в закона) бяха трансформирани в селски селища и класифицирани „като селище“ (малки, но всъщност градски, селищата бяха лесно трансформирани в селски), главно за да не им се даде статут на градска община, както се изисква от федералния закон.

В повечето случаи такъв законодателен „двупосочен ход“ премина тихо, без да предизвиква възражения (поне остри) от населението, въпреки че желанието да се превърне Урал в селски район, където селищата отдавна са прикрепени към фабрики, мини , минните работи и мини, не останаха незабелязани и бяха отразени в пресата. Освен това жителите на няколко села се противопоставиха на промените. Същото безплатно третиране със статут на населено място вече направи възможно в Краснодарския край да завърши процеса на връщане към областната система - градските райони се превърнаха в селища и станаха част от общинските райони наравно със селата. Същото се прави и в Калининградска област. В Московска област, напротив, вместо селските райони се появиха градските райони Химки, Балашиха и Домодедово. Тук градските селища, включително седем града, са се превърнали в села.

Промяната в териториалната организация на местното самоуправление, в противоречие с Федералния закон от 6 октомври 2003 г. N 131-FZ, в тези случаи е извършена чрез промяна в административно-териториалната структура. Една от законовите причини за това положение е, че след като се приближи до разграничението между институцията на административно-териториалното устройство като институция за организиране на държавната власт и институцията на териториалната структура на местното самоуправление като институция за организиране на общинско управление , Федерален закон № 131-FZ не посочва на какво ниво трябва да се определят основните териториални категории на двете институции. По-специално, кои държавни органи - федерални или регионални - трябва да правят разлика между понятията селски, градски и други селища и какви знаци трябва да се вземат като основа за такова разграничение. В резултат на това възниква ситуация, когато редица субекти на федерацията заменят понятието "трансформация на общините" с понятието "изпълнение на правомощия в административно-териториалната структура на субектите на федерацията".

Освен това субектите на федерацията не винаги могат да бъдат обвинени в нарушаване на федералния закон. Федерален закон N 131-FZ беше ограничен до установяване общ редтрансформации и промени в границите на самите общини. Промените в границите на населени места, намиращи се в общини, които не са общински единици, не се определят от закона. Този въпрос беше в юрисдикцията на регионите. Те имат право да променят границите на селата, селата и градовете в селските населени места. Този извод следва от съдържанието на чл. 11-13 от Федералния закон N 131-FZ. Освен това в някои закони на съставните образувания на федерацията - Свердловск, Новосибирск, Саратов и други региони - изрично се посочва, че промяната на границите на населените места се извършва от държавните органи на съответния регион. Без федерални гаранциисъответствие на промените в тези граници демократични принциписамоуправление, те могат да избягват целите, които стоят пред общинската реформа.

Сега, когато въпросите за териториалната структура на местното самоуправление се решават по нов начин и се формират селски и градски селища на базата на градове, населени места, селски селища, въпроси за тяхното дефиниране, процедурата за преобразуване, промяната на границите е от особено значение. При регулирането на териториалната структура на местното самоуправление федералният законодател трябва да върви по своя път. Очевидно той ще трябва да се върне към въпросите за териториалната структура на местното самоуправление повече от веднъж, обобщавайки практиката на прилагане на Федерален закон N 131-FZ и разглеждайки връзката между федералното и регионалното регулиране на тези въпроси и нововъзникващите противоречия .

Новите исторически условия изискват засилване на ролята федерален центърв регулирането на административно-териториалната структура на субектите на федерацията - главно чрез засилване на регулирането на типологията на населените места, процедурата за образуване и преобразуване на селищата, като се отчита по-специално и по-специално техните градски ( населено място) и селските особености.

Правото на решаване на въпроси на административно-териториалното деление остава на субектите на Руската федерация. Въпреки това, ако сега, в съответствие с общите правила, установени на федерално ниво, те определят границите на общините и им дават съответния статут, те трябва да разрешат въпроси относно класифицирането на конкретни селища като градове, населени места, селски или други населени места в същото начин., тяхната трансформация и промяна на границите.

• Понятието и същността на местната власт
  • Концепцията за местно управление
    • Местното самоуправление като основа конституционен редРуска федерация
    • Местното самоуправление като право на населението да решава самостоятелно въпроси от местно значение
    • Местното самоуправление като форма на демокрация
  • Същността на местното управление
  • Понятие и система от принципи на местното самоуправление
  • Функции на местната власт
• общинско правоРусия като сложна индустрияправа
  • Понятието, предметът и методът на регулиране на отрасъла на общинското право
  • система на общинското право
  • Общински правни норми и отношения
  • Източници на общинското право
• Общинското право като наука и учебна дисциплина
  • Понятие, предмет и методи на изучаване на науката за общинското право
  • Източници на науката за общинското право
  • Общинското право като учебна дисциплина
• История на развитието на местното самоуправление в Русия
  • Обща характеристика на развитието местно управлениеи самоуправление в Русия до 1775г
  • Въвеждане на благородническо самоуправление през 1775г
  • Организиране на селско и волостно селско самоуправление след премахването на крепостното право през 1861 г.
  • Системата и компетентността на земските институции в предреволюционна Русия
  • Организация и компетентност на градското самоуправление в дореволюционна Русия
  • Съветската система в следреволюционна Русия
  • Реформа на местното самоуправление в Русия сегашен етап
    • Основните насоки и цели на реформата на местното самоуправление в хода на прилагането на административната реформа в Руската федерация
      • Задачи, стоящи пред законодателя в областта на административната реформа
      • Съвременни задачи в областта законодателна уредбаместно управление
• Правна основа на местното самоуправление в Русия
  • концепция правно основаниеместно управление
  • Норми на действащи международни актове в областта на местното самоуправление
  • Конституцията на Руската федерация от 1993 г. и други федерални разпоредби правни актовев областта на местното самоуправление
  • Конституции (харти) на съставните образувания на Руската федерация и други нормативни правни актове на съставните образувания на федерацията в областта на местното самоуправление
  • Устав на общината и други нормативни правни актове на местното самоуправление
• Териториални основи на местното самоуправление в Русия
  • Концепцията за териториалните основи на местното самоуправление
  • Територия и земи на общината
  • Установяване и промяна на границите на общините
  • Преобразуване на общините
  • Съотношението на административно-териториалната и общинско-териториалната структура на субекта на Руската федерация
• Финансово-икономическа основа на местното самоуправление
  • Понятието и структурата на финансово-икономическата основа на местното самоуправление
  • общинска собственост
  • местни финанси
  • местен бюджет
    • Местни данъци и такси. Данъчни приходи към местните бюджети
• Институции на пряка демокрация в системата на местното самоуправление
  • основни характеристики правни формипряко изразяване на волята на гражданите
  • местен референдум
  • Общински избори
  • Други форми на пряко волеизявление на населението
• Местните власти
  • Понятието, особеностите и системата на местното самоуправление
  • Представителен орган на общината
  • Правно положение на общинския ръководител
  • Правно положение на зам представителен органобщина, член на изборния орган на общината, изборен служител на общината
  • Правен статут на изпълнителния и административен орган на общината
  • Легален статут контролен органобщина
• общинска служба
  • концепция общинска служба
  • Концепцията за общинската позиция на общинската служба
  • Правен статут на общински служител
  • Преминаване на общинска служба
• Гаранции на местното самоуправление
  • Понятието и системата от гаранции на местното самоуправление
  • Специални (правни) гаранции на местното самоуправление
  • Съдебна защитаместно управление
  • Дейност правителствени агенцииза осигуряване на правата на местното самоуправление
• Компетентност на местната власт
  • Концепцията за компетентност на местната власт
  • Субекти на юрисдикция и правомощия на местното самоуправление
  • Овластяване на органите на местно самоуправление с отделни държавни правомощия
• Правомощия на местните власти в определени области
  • Правомощия на местните власти във финансово-икономическата сфера
    • Правомощия на органите на местното самоуправление в областта на управлението и разпореждането с общинска собственост
  • Правомощията на местните власти в областта на осигуряване правата и свободите на личността и безопасността на населението, защита обществен ред
  • Правомощия на местните власти в областта на образованието
• Отговорност в системата на местната власт
  • Понятието, основанията и видовете отговорност в общинското право
  • Общинско-правна отговорност на субектите на правоотношения, свързани с осъществяването на местното самоуправление към държавата
  • Отговорност на органите на местното самоуправление и длъжностните лица на местното самоуправление към физически лица и юридически лица
  • Контрол и надзор върху дейността на органите и длъжностните лица на местното самоуправление
• Организация на местното самоуправление в чужбина
  • Класификация на основните модели (системи) на местно самоуправление в чужбина
  • Англосаксонски модел на местно управление
  • Континентален (романо-германски) модел на местно самоуправление
  • Смесен модел на местно управление

Територия и земи на общината

В най-много общ изгледтериторията на общинско образувание е пространството (земята) в границите, очертани от границите на това общинско образувание, независимо от формата на собственост и предназначението. Съответно е необходимо да се прави разлика между територията на общинско образувание като част от земната повърхност, намираща се в границите на общинското образувание, и общинската земя като част от земната повърхност, намираща се в границите на общинското образувание и притежавана от това общинско формирование.

Поради факта, че Федералният закон от 2003 г. ясно дефинира пет типа общини, е необходимо да се говори за територията на всеки тип, тъй като всеки случай ще има свои собствени специфики.

1) Градски и селски селищавключват исторически развитите земи на населени места, прилежащи земи за общо ползване, територии на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място, земи за отдих, земи за развитие на населеното място.

В параграф 5 на част 1 на чл. 11 от Федералния закон „За основни принципиорганизации на местното самоуправление в Руската федерация“ гласи, че територията на градско селище може да включва един град или едно населено място, както и територии, предназначени за развитието на неговата социална, транспортна и друга инфраструктура (включително териториите на населените места и селски населени места, които не са общини). ).

И в състава на територията на селско селище, в съответствие с параграф 6 на част 1 на чл. 11 от закона може да включва по правило едно селско селище или населено място с население над 1000 души (за територия с висока гъстота на населението - над 3000 души) и (или) обединено обща територияняколко селски населени места с население под 1000 души всяко (за територия с висока гъстота на населението - под 3000 души всяко).

Важно е територията на населеното място да бъде изцяло част от населеното място.

2) В територията общински районвключва териториите на всички населени места в границите на този район, с изключение на териториите на градските райони, както и междуселищните територии, които възникват в територии с ниска гъстота на населението. В същото време територията на населеното място (населените места) трябва да бъде изцяло включена в територията на общинския район.

Така на примера на общински район се реализира двустепенна система на териториална организация на местното самоуправление.

3) Територия градски квартал- това е територията на градско селище, което в съответствие със закона на субекта на федерацията е надарено със статут на градски район.

Предоставянето на статут на градски квартал на градски район се извършва от закона на субект на Руската федерация, ако има съществуваща инфраструктура, необходима на органите на местното самоуправление на градско селище за самостоятелно решаване на въпроси от местно значение. и упражняват определени държавни правомощия, както и ако има изградена инфраструктура, необходима за самостоятелно решаване от органите на местното самоуправление на прилежащите (прилежащите)) общински райони (общински райони) въпроси от местно значение и упражняването от тях на определени държавни правомощия. В същото време градската област не е част от общинската.

4) Вътрешноградска територия на град с федерално значение- част от територията на град с федерално значение, в границите на която местното самоуправление се упражнява от населението пряко и (или) чрез изборни и други органи на местното самоуправление.

Що се отнася до размера на територията на общините, самият Закон, разбира се, не съдържа точни изисквания, но посочва какви критерии могат да се използват като основа за определяне на размера на териториите на общините.

Може да се заключи, че приблизителният радиус на селско селище не може да бъде повече от 10 километра. А приблизителният радиус на общинския район е 40-50 километра. Разбира се, това са приблизителни размери, като на практика територията на общината може да има и други параметри.

Горните изисквания, в съответствие със законите на съставните образувания на Руската федерация, може да не се прилагат в райони с ниска гъстота на селското население, както и в отдалечени и труднодостъпни райони.

Достатъчно важни критерии за териториалната организация на местното самоуправление, както и за предоставяне на статут на селско селище или общински район на общинско образувание са заплащането и населението.

Естествено, без населението, дори и при наличието на всички други признаци, не може да се говори за местно самоуправление и действителния израз на неговата териториална организация – общината.

Федералният закон от 2003 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ предполага условно разделяне на страната на територии с висока и ниска гъстота на населението. В територии с ниска гъстота на населението трябва да се създадат общински образувания и междуселищни територии между тях. В територии с висока гъстота на населението трябва да се създават общински образувания без междуселищни територии.

Териториите с ниска гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на Руската федерация, отделни общински райони в съставните образувания на Руската федерация, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-ниска от средната гъстота на селското население в Руската федерация.

Териториите с висока гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на Руската федерация, отделни общински райони в съставните образувания на Руската федерация, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-висока от средната гъстота на селското население в Руската федерация.

Преразглеждането на статута на териториите с ниска и висока гъстота на населението, съгласно Федералния закон № 131 FZ, може да се извършва не повече от веднъж на всеки 5 години.

Към днешна дата средната гъстота на селското население в Руската федерация е 2,9 души на km2. Следователно, гъстотата на селското население в районите с ниска плътност е приблизително 0,75 души на km 2, а гъстотата на селското население в районите с висока плътност е най-малко 9 души на km 2.

• изпълнение на изискванията на Федералния закон "За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация" от 2003 г. относно състава и размера на територията на общината, населението;
• максимално възможно отчитане на наличието на необходимата инфраструктура за решаване на въпроси от местно значение и изпълнение на възложените държавни правомощия;
• отчитане на източниците на приходи, необходими за формиране на приходната база на местните бюджети.

Съгласно параграф 3 на част 1 на чл. 11 от Федералния закон от 2003 г., територията на селището се състои от исторически установени земи на населени места, прилежащи земи за общо ползване, територии на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място, земи за отдих, земи за развитие на населеното място. Тази конструкция на нормата на закона не може да се счита за успешна, тъй като в параграф 3 на част 1 на чл. 11 дан, въз основа на буквата на закона.

изчерпателен списък на земите, които съставляват територията на селището, но това не е така. Освен това във федералния закон няма отделен член, който да изброява земите на общините.

В същото време практиката на прилагане на местното самоуправление в Русия показа, че на територията на общините има доста голям брой земи с различен характер. правен режим.

Земи на градски и селски селища са земи, разположени в границите на тези населени места, предимно в границите на населените места. Те обикновено включват : земи, предназначени за живеене и социално-културно обслужване на населението; промишлени земи; земи за отдих; обществена земя; земя, предназначена за развитие на населени места; земя за погребения; други земи.

В същото време, както отбелязахме по-рано, съставът на територията на селището включва земи, независимо от формата на собственост и предназначението.

На територията на общинската област, състояща се от няколко населени места и междуселищна територия, освен изброените видове земи, има и земеделски земи.

Трябва да се разбере, че е изключително трудно да се раздели ясно земята по видове в границите на определена община. Освен това в границите на една община не може да има всички изброени от нас видове земи наведнъж.

Както отбелязва I.V. Видрин и A.N. Кокотов, „трябва да се има предвид, че законодателството разделя понятията „общинска територия” и „ общински земи“, определящи техния различен правен режим. Понятието "общинска територия" служи за обозначаване на пространствената рамка за осъществяване на (...) местното самоуправление... Не всички земи, включени в територията на една община, са нейни общински земи. В състава на територията на общинско образувание освен собствените му земи могат да влизат държавни, частни и земи на други общински образувания. 3 Видрин И.В., Кокотов А.Н. Общинско право на Русия. М.: Норма, 2000. С. 146..

В съответствие с изискванията на параграф 3 на чл. 11 от Федералния закон от 2003 г. "За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация", територията на общината се състои от следните видове земя:

Исторически развити земи на селища;

Прилежащи обществени земи;

Територии на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място;

Земи за отдих;

Земя за селищно развитие.

Уреждат се видовете и статутът на земите, съставляващи територията на общината Поземлен кодексРуската федерация от 25 октомври 2001 г. № 136-FZ.

1. Съгласно чл. 83 от посочения закон за земи на населени места се признават земи, използвани и предназначени за изграждане и развитие на градски и селски населени места и отделени по линията си от земи от други категории. Редът на ползване на тези земи се определя в съответствие с зонирането на техните територии. Територията на населено място в административните му граници е разделена на териториални зони. Поземлени имоти в градски и селски населени места могат да се отнемат, включително чрез обратно изкупуване, за държавна или общински нуждис цел застрояване в съответствие с общите планове на градските и селските населени места, правилата за ползване и застрояване.

Земи за селище (член 85) могат да включват земя, отредени в съответствие с градоустройствената нормативна уредба към следните териториални зони: - жилищна; социални и бизнес;

производство;

Инженеринг и транспортни инфраструктури;

развлекателни;

Селскостопанска употреба;

със специално предназначение;

военни съоръжения;

Други териториални зони.

2. Поземлените имоти за общо ползване са заети от площади, улици, алеи, магистрали, насипи, площади, булеварди, затворени водоеми, плажове и други обекти, могат да бъдат включени в различни териториални зони и не подлежат на приватизация.

3. В съответствие с Кодекса на земята (чл. 97) териториите на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място се формират за традиционно управление на природата и традиционен начин на живот:

а) коренното население на Севера, Сибир и Далеч на изтокРуска федерация;

б) коренното население на Руската федерация.

Тези групи територии не трябва да бъдат идентифицирани, тъй като първата включва специално защитени природни територии, които са създадени в съответствие с Федералния закон от 7 май 2001 г. № 49-FZ „За териториите на традиционното управление на природата на коренните народи на Север, Сибир и Далечния изток на Руската федерация“ 1, а вторият образува територии, които нямат такъв статут.

Териториите на традиционното управление на природата на коренното население на Севера, Сибир и Далечния изток на Руската федерация могат да бъдат специално защитени природни територии с федерално, регионално или местно значение, които имат право да формират съответно правителството на Русия, тела Изпълнителна властсубекти на Руската федерация или местни власти.

Формите на собственост върху тези специално защитени природни територии не се определят от федералните закони. Що се отнася до правата върху поземлени имоти в границите на тези територии, те се установяват само за лица, принадлежащи към тези народи и техните общности. Това право се нарича право на безвъзмездно ползване.

4. Земи за отдих в съответствие с член 98 от Кодекса на земята на Руската федерация са отделен изгледземи от специално защитени природни територии. Тези земи са предназначени за организиране на отдих, туризъм, физическа култура, здраве и спорт на гражданите. Земите за отдих не включват всички земи, които се използват за отдих, а само тези, които се намират в зони за отдих и други специално обособени зони. Посочените земи също така признават парцели (земи), предоставени на санаториуми, домове за почивка и други съоръжения за организиране на отдих на населението, както и земи от крайградски зелени площи.

Като част от землището на населените места се обособяват и рекреационни зони. Тези земи обаче не са включени в земите на специално защитени природни територии, посочени в ал. 2 на чл. 94 ЗК РФ.

Зоните за отдих включват паркове, градини, градски гори, горски паркове, площади, плажове, езера, езера, водоеми и други обекти. В тези зони не се допуска изграждане и разширяване на съществуващи производствени, комунални и складови съоръжения, които не са пряко свързани с експлоатацията на здравни и развлекателни съоръжения.

5. Земите, предназначени за развитие на селището, съгласно член 86 от Поземления кодекс на Руската федерация, са част от крайградските зони. Като общо правило те могат да включват земи, разположени извън границите на градските населени места, съставляващи единна социална, природна и икономическа територия с града и невключени в земите на други населени места. Границите и правният режим на крайградските райони, с изключение на крайградските райони на федералните градове Москва и Санкт Петербург, се утвърждават и изменят от законите на съставните образувания на Руската федерация. Границите и правният режим на крайградските райони на федералните градове Москва и Санкт Петербург се утвърждават и изменят с федерални закони.

Съгласно член 50 от Федералния закон от 2003 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ парцелите могат да се намират в общинска собственостселища в съответствие с федералните закони.

Конституцията на Руската федерация (част 2, член 9) установява възможността за намиране на земя и други природни ресурсив частна, държавна, общинска и други форми на собственост, които се признават и защитават по същия начин. В съответствие с член 19 от Кодекса на земята на Руската федерация, поземлените парцели са общинска собственост:

Които са признати за такива от федералните закони и законите на съставните образувания на Руската федерация, приети в съответствие с тях;

Правото на общинска собственост, върху което е възникнало при разграничаването държавна собственостна земята;

Които са придобити на основания, установени от гражданското право.

В съответствие с член 5 от Федералния закон "За разграничаването на държавната собственост върху земята", основата за извършване парцелисписъкът на поземлените имоти, върху които общините придобиват право на собственост, е включването на тези поземлени имоти в състава на:

Земи от специално защитени природни територии с местно значение; земи воден фондзаети от отделни водни тела;

Земи с природозащитно, развлекателно и историко-културно предназначение;

Земеделска земя;

Земя на населени места;

Земи на промишлеността, транспорта, комуникациите, излъчването, телевизията, компютърните науки, енергетиката и други цели;

Земи резерват в пределите на общините, ако не съдържат недвижим имот държавна собственост или приватизиран недвижим имот, който е бил държавна собственост преди приватизацията му.

Границата на общината е линия, която разделя територията на нейната територия от териториите на други общини или междуселищни територии.Границите на общината пряко зависят от размера на нейната територия.

Изкуство. 10-13 от Федералния закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ.

В съответствие със законодателството на Руската федерация границите на градско селище се установяват, като се вземе предвид фактът, че в неговите граници може да има един град или едно населено място, както и територии, предназначени за развитието на неговото социално, транспортно и друга инфраструктура (включително териториите на населените места и селските населени места, които не са общини).

Границите на селско селище, което включва две или повече населени места, които не са общини, по правило трябва да се определят, като се вземе предвид пешеходната достъпност до неговия административен център и обратно през работния ден за жителите на всички населени места, които са част от то.

Границите на общинската област следва да се определят с оглед транспортната достъпност до нейния административен център и обратно през работния ден за жителите на всички населени места, които са част от нея. В същото време границите на общинския район се установяват, като се има предвид необходимостта от създаване на условия за решаване на въпроси от местно значение от междуселищен характер от органите на местното самоуправление на общинския район, както и за упражняване на територията на общинския район на определени държавни правомощия, прехвърлени на тези органи от федералните закони и законите на съставните образувания на Руската федерация.

За разграничаването на общините се прилагат следните правила:

• границите на различните общини не могат да се пресичат една с друга;
• границите на общините не могат да преминават през административната граница на съставно образувание на Руската федерация и държавната граница на Руската федерация;
• границата на общински район да не преминава границата на административно-териториална единица, намираща се на нейна територия;
• не може да има други общински образувания в границите на градските и селските населени места.

В най-общ вид територията на общинско образувание е пространството (земята) в границите, очертани от границите на това общинско образувание, независимо от формата на собственост и предназначението. Съответно е необходимо да се разграничат територията на общината като част от земната повърхност, намираща се в границите на общината, и общинската земя, и като част от земната повърхност, намираща се в границите на общината и принадлежаща към тази община по право на собственост.

Поради факта, че Федералният закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ ясно дефинира седем типа общини, е необходимо да се говори за територията на всеки тип, тъй като всеки случай ще има свои собствени специфики.

1. Градски и селски селищавключват исторически развитите земи на населени места, прилежащи земи за общо ползване, територии на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място, земи за отдих, земи за развитие на населеното място.

В параграф 5 на част 1 на чл. 11 от Федералния закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ гласи, че територията на градско селище може да включва един град или едно населено място, както и територии, предназначени за развитието на неговата социална, транспортна и друга инфраструктура (включително територии на населени места и селски селища, извън общини).

И в състава на територията на селско селище в съответствие с параграф 6

Част 1 чл. 11 от Федералния закон № 131-FZ от 06.10.2003 г. може да включва по правило едно селско селище или селище с население над 1000 души (за територия с висока гъстота на населението - повече от 3000 души) и ( или) няколко селски населени места, обединени от обща територия селища с население под 1000 души всяко (за територия с висока гъстота на населението - по-малко от 3000 души всяко).

Важно е територията на населеното място да бъде изцяло част от населеното място.

2. Vсъстав на територията общински районвключва териториите на всички населени места в границите на този район, с изключение на териториите на градските райони, както и междуселищните територии, които възникват в територии с ниска гъстота на населението. В същото време територията на населеното място (населените места) трябва да бъде изцяло включена в територията на общинския район.

Така на примера на общински район се реализира двустепенна система на териториална организация на местното самоуправление.

3. Територията на градски район (градски квартал с вътрешноградско разделение) е територията на градско селище, което в съответствие със законодателството на субект на Руската федерация е надарено със статут на градски район (градски район с вътрешноградско разделение).

Придаването на градско селище статут на градски район (градски квартал с вътрешноградско разделение) се извършва от закона на съставно образувание на Руската федерация, ако има съществуваща инфраструктура, необходима за органите на местното самоуправление на градско селище самостоятелно решаване на въпроси от местно значение и упражняване на определени държавни правомощия, както и ако има изградена инфраструктура, необходима за самостоятелно решаване от органите на местното самоуправление на прилежащия (прилежащ) общински район (общински райони) на въпроси от местно значение и упражняването от тях на определени държавни правомощия. В същото време градският квартал (градски квартал с вътрешноградско деление) не е част от общинския район.

• 4. Вътрешноградски район - част от територията на градска област с вътрешноградско деление, в границите на която местното самоуправление се осъществява от населението пряко и (или) чрез изборни и други органи на местното самоуправление.
• 5. Вътрешноградска територия на град с федерално значение - част от територията на град с федерално значение, в границите на която местното самоуправление се упражнява от населението пряко и (или) чрез изборни и други органи на местно самоуправление.

Що се отнася до размера на територията на общините, Федералният закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ, разбира се, не съдържа точни изисквания. Пише обаче какви критерии могат да се използват като основа за определяне на размера на териториите на общините. Може да се заключи, че приблизителният радиус на селско селище не може да бъде повече от 10 km. А приблизителният радиус на общинската област е 40-50 км. Разбира се, това са приблизителни размери, като на практика територията на общината може да има и други параметри. Тези изисквания, в съответствие със законите на съставните образувания на Руската федерация, може да не се прилагат в райони с ниска гъстота на селското население, както и в отдалечени и труднодостъпни райони.

Доста важен критерий за териториалната организация на местното самоуправление, както и за предоставяне на статут на селско селище или общински район на общинско образувание, е гъстотата и числеността на населението. Естествено, без населението, дори и при наличието на всички други признаци, не може да се говори за местно самоуправление и действителния израз на неговата териториална организация – общината.

Федерален закон № 131-FZ от 6 октомври 2003 г. предполага условно разделяне на страната на територии с висока и ниска гъстота на населението. В територии с ниска гъстота на населението да се създадат общински образувания и междуселищни територии между тях, а в територии с висока гъстота на населението да се създадат общински образувания без междуселищни територии.

Териториите с ниска гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на Руската федерация, отделни общински райони в съставните образувания на Руската федерация, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-ниска от средната гъстота на селско население в Руската федерация. Териториите с висока гъстота на селското население включват териториите на съставните образувания на Руската федерация, отделни общински райони в съставните образувания на Руската федерация, в които гъстотата на селското население е повече от три пъти по-висока от средната гъстота на селското население в Руската федерация.

Съгласно параграф 3 на част 1 на чл. 11 от Федералния закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ, територията на селището се състои от исторически установени земи на населени места, прилежащи към тях земи за общо ползване, територии на традиционното управление на природата на населението на съответното населено място, земи за отдих, земи за развитие на населеното място.Тази конструкция на нормата на федералния закон не може да се счита за успешна, тъй като в параграф 3 на част 1 на чл. 11 на основание буквата на закона е даден изчерпателен списък на земите, съставляващи територията на населеното място, но това не е така. Освен това във Федералния закон от 06.10.2003 г. № 131-FZ няма отделна статия, която да изброява земите на общините.

В същото време практиката на прилагане на местното самоуправление в Русия показа, че на територията на общините има доста голям брой земи, които имат правен режим от различен характер. Земи на градски и селски селища са земи в рамките на тези селища. Основно това са земи, разположени в границите на населените места. Те обикновено включват: земи, предназначени за живеене и социално-културно обслужване на населението; промишлени земи; земи за отдих; обществена земя; земя, предназначена за развитие на населени места; земя за погребения; други земи.В същото време територията на населеното място включва земи, независимо от формата на собственост и предназначението.

На територията на общинската област, състояща се от няколко населени места и междуселищна територия, освен изброените видове земи има и земеделска земя.

Трябва да се разбере, че е изключително трудно да се раздели ясно земята по видове в границите на определена община. Освен това в границите на една община не може да има всички изброени от нас земи наведнъж.

Важно условие за поддържане на максимална ефективност на териториалната организация на местното самоуправление е процедурата за промяна на границите на общините.

Процедурата за промяна на границите на общините е изцяло посветена на чл. 12 от Федералния закон от 6 октомври 2003 г. № 131-FZ.

Инициативата за промяна на границите на общините може да дойде от:

• население;
• местни власти;
• публични органи на субекта на Руската федерация;
• федералните властидържавна власт.

Инициативата на населението за промяна на границите на общината

образованието се осъществява по реда, предписан за внасяне на инициативата за провеждане на местен референдум. Инициативата на органите на местно самоуправление, държавните органи за промяна на границите на общинско образувание се формализира с решения на съответните органи на местно самоуправление, държавни органи.

Като общо правило промяната в границите на общините не може да се извърши без да се вземе предвид мнението на населението. Освен това, в случай че населението не подкрепи инициативата за преобразуване на общината, свързана с промяна на нейните граници, дейностите по преобразуване ще се считат за незаконни.

Идентифицирането на мнението на населението по въпросите на преобразуването на общината се извършва чрез гласуване по въпроса за промяна на границите на общината.

Контролни въпроси и задачи

• 1. Назовете видовете земи по предназначение, които са част от територията на общината.
• 2. Как се свързват понятията „общинска земя” и „общинска земя”?
• 3. Какви са границите на общината?
• 4. Какви правила се прилагат за установяване и дефиниране на границите на общините?
• 5. Каква е процедурата за установяване и промяна на границите на общините?
• 6. Кой има право да поеме инициативата за установяване и промяна на границите на общините?